ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СЕВЕРО-КАВКАЗКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕНОЙ СЛУЖБЫ»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курсовая работа

Организация муниципальной службы в условиях модернизации законодательства (на материалах г.Ростова-на-Дону)

Ростов-на-Дону 2010 год

Введение ………………………………………………………………………..…………….….3

I.

1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы ….………………....…6

1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.………………..………………………………..……………...……...10

II. Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития

2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства…………………………………………………………………...…..17

2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы ………….…..…23

Заключение …………………………………………………………………………................27

Список литературы ……………………………………………………………..………..…..28

Введение

С начала 90-х гг. законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. На реформу местного самоуправления возлагаются большие надежды, поскольку от степени развития местного самоуправления зависит решение задач повышения жизненного уровня населения, реализации национальных социальных проектов, развития предпринимательства, особенно среднего и мелкого, укрепления демократических основ государственной и муниципальной власти. Качество работы органов местного самоуправления, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений реформирования местного самоуправления становится реформирование муниципальной службы.

Обобщение и анализ научной литературы по этой проблематике свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.

Для правильного понимания и оценки особенностей муниципальной службы важное значение имеет уяснение и раскрытие перемен, произошедших в системе местной власти за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования местных органов государственной власти внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, В.И. Васильев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Я.Н. Уманский и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.

Повышенный интерес отечественных ученых к теме муниципальной службы стал заметен после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, статья 12 которой организационно обособила местное самоуправление в системе публичной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжило вектор развития муниципальной службы как комплексного правового института.

И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами, учёными, исследователями теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы осуществлено не было. И сегодня наблюдается множество нерешённых проблем в этой области: проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне, отсутствие механизма реализации прав и возможностей населения, слабая подготовленность управленческих кадров.

Особая актуальность темы, вызванная необходимостью совершенствования местного самоуправления в нашей стране, обусловила постановку цели и задач, структуру курсовой работы. Целью курсовой работы является анализ теоретических основ и современного состояния муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.

Для достижения поставленной цели в ходе анализа предполагается решение следующих задач:

· Показать, как соотносятся понятия «муниципальная служба» и «местное самоуправление»;

· Провести сравнительный анализ двух Федеральных законов: «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998г. №8-ФЗ и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;

· Определить особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в условиях нового законодательства;

· Проанализировать возможные проблемы и перспективы развития муниципальной службы на современном этапе.

Объектом курсовой работы является муниципальная служба как институт, как особый вид публичной власти.

Предметом – новые аспекты организации муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.

Основные методы, используемые при изучении объекта и предмета:

Общенаучный диалектический метод;

Анализ нормативно-правовой базы, в частности Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;

Анализ социологической литературы соответствующей тематики;

Метод системного анализа.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, содержащих по 2 параграфа, заключения и списка литературы. Библиография включает 9 источников. Работа изложена в 28 страницах.

I . Теоретико-методологические аспекты муниципальной службы как вида публичной службы

1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы

Термин «муниципальная служба» сравнительно новый для российского законодательства. Понятие, содержание, виды муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. После принятия в 90-х годах законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о профессиональном управленческом аппарате органов местного самоуправления, о правовом статусе муниципальных служащих и особенностях прохождения службы.

Местное самоуправление рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений в регионе, а муниципальная служба, как социальная технология, направленная на устойчивую, эффективную защиту интересов местных сообществ, как средствами рациональной бюрократии, так и новыми для российской практики моделями службы, основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство.

Муниципальная служба как институт публичной власти является организационным ядром местного самоуправления. Поэтому государство зачастую помимо прямых использует также косвенные методы влияния на муниципальную службу – через регулирование местного самоуправления.

В 2003-2008 гг. осуществлено реформирование системы местного самоуправления, сложившейся в середине 90-х гг. прошлого века. Исходя из концепции административной реформы, был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. Согласно новому закону местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Функционирование муниципальной службы вытекает из целей и задач местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, оказание социальных услуг и т.д.

При осуществлении своих полномочий муниципальные служащие обязаны опираться на принципы местного самоуправления, т.е. коренные начала и идеи, лежащие в основе его организации. Важнейшие принципы местного самоуправления закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления:

· Принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения;

· Принцип организационного обособления местного самоуправления;

· Принцип ответственности органов местного самоуправления перед населением;

· Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

· Принцип законности в организации и деятельности местного самоуправления;

· Принцип гласности.

При становлении муниципальной службы нельзя не учитывать особенности менталитета населения. Мировой исторический опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба любой страны – уникальное, неповторимое явление. Собственный исторический опыт убеждает нас в том, что идея местного самоуправления возрождается в период кризиса государства: земское самоуправление 1864г. и отказ от него после Октябрьской революции 1917г., и возрождение института местного самоуправления в 90-е гг. XX века. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия. Близость муниципальной службы современной и дореволюционной России по организации и содержанию состоит в том, что тогда и теперь муниципальная служба складывалась в условиях перехода к рыночным отношениям, децентрализации государственной власти. Развитое местное самоуправление, беря на себя повседневные заботы о социальной жизни граждан, позволяло государству сосредоточить усилия на общих проблемах страны.

Мировой и отечественный опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба может успешно функционировать лишь при условии государственных гарантий местному самоуправлению. При этом различают общие и правовые гарантии.

Система общих гарантий включает организационно-политические, экономические, социальные и духовные гарантии.

В числе организационно-политических гарантий местного самоуправления особо стоит выделить демократический характер политического режима в стране. Именно поэтому об институте местного самоуправления мы начинаем говорить, начиная лишь с 90-х гг., когда новой Конституцией были провозглашены демократические основы. Развитию местного самоуправления способствует также ограничение сферы деятельности государства, децентрализация государственной власти, идеологический и политический плюрализм, развитие партийной системы, что следует из демократического характера политического режима.

Приоритетное значение в современных условиях приобретают экономические гарантии местного самоуправления – наличие муниципальной собственности, разработка и реализация общих планов социально-экономического развития муниципального образования и т.д.

Сегодня особо актуальны социальные гарантии, которые предусматривают развитие социальной структуры общества, укрепление позиций среднего класса, формирование институтов гражданского общества.

Важную роль играют также духовные гарантии, т.е. система духовных ценностей, которая отражает менталитет народа, ориентирует людей на активное участие в местном самоуправлении, гарантирует их защиту от злоупотреблений властью, обеспечивает гласность.

К блоку правовых гарантий местного самоуправления, закреплённых в законодательстве, относятся: запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления; обязательность решений, принятых путём волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления; обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления и его должностных лиц органами государственной власти; судебная защита местного самоуправления и т.д.

Таким образом, муниципальная служба является организационным элементом системы местного самоуправления. Её понятие, содержание, становление определяется сущностью и особенностями местного самоуправления, гарантиями государства местному самоуправлению, принципами их функционирования, менталитетом населения, а также государственным регулированием в области местного самоуправления.

1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.

Старт к формированию института муниципальной службы в нашей стране был дан проводимой с начала XXI века административной реформой, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления.

Рассмотрим организационное и правовое становление института муниципальной службы в условиях изменяющегося законодательства.

Впервые термин «муниципальная служба» введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел осуществление ее регламентирования федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В развитие этой нормы был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего. Указанный Федеральный закон носит рамочный характер, предоставляя субъектам Российской Федерации широкие полномочия в дальнейшем законодательном регулировании этого вопроса. Поэтому существующие различия в региональном законодательстве в данной сфере привели к различиям в статусе муниципальных служащих.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», практически являющийся новой редакцией Федерального закона N 154-ФЗ, раскрыл необходимость изменений в законодательстве о муниципальной службе. Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Для реализации данного принципа необходим был единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов Российской Федерации, что невозможно было осуществить на базе Федерального закона N 8-ФЗ. Соответственно не представлялось возможным организовать муниципальную службу в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства.

В связи с этим возникает необходимость в принятии Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ. Анализируя этот закон в целом, следует отметить главное его отличие от Федерального закона N 8-ФЗ, которое заключается в более унифицированном подходе к организации муниципальной службы во всех субъектах Российской Федерации, что следует даже из названия.

Муниципальная служба представляет собой специфический вид трудовой деятельности, поскольку она призвана обеспечивать полномочия органов местного самоуправления. Поэтому требуется особый подход в её законодательном регулировании. Такой подход состоит в распространении на муниципального служащего помимо Закона о муниципальной службе, также норм трудового законодательства. Он был использован и в Федеральном законе №8-ФЗ, практика доказала его целесообразность и удобство правоприменения.

Само понятие «муниципальная служба» не претерпело существенных изменений. В Федеральном законе №8-ФЗ она трактуется как «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». А Федеральный закон №25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».

Таким образом, новый закон конкретнее раскрывает определение должности муниципальной службы, что следует отметить в качестве положительного момента, поскольку при применении на практике аналогичной нормы Федерального закона N 8-ФЗ зачастую возникали проблемы с ее толкованием.

К муниципальным служащим Федеральный закон N 8-ФЗ относит лиц, замещающих муниципальные должности только в органах местного самоуправления. Федеральный закон №25-ФЗ содержит в этой части новое положение: муниципальными должностями являются также должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Сделано это с учетом норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Избирательная комиссия по своей правовой природе не является органом местного самоуправления, что и закреплено указанным Федеральным законом. Для того чтобы определить статус избирательной комиссии муниципального образования, предусмотрено, что она является муниципальным органом, а сотрудники его аппарата - муниципальными служащими.

В Федеральном законе №25-ФЗ значительно регламентирован процесс поступления на муниципальную службу, содержатся положения, регулирующие аттестацию служащих, проведение которой Федеральный закон №8-ФЗ не предусматривал. Новацией также является введение главы, устанавливающей перечень вопросов, которые составляют кадровую работу в муниципальном образовании, главы, определяющей порядок ведения личного дела и порядок обработки персональных данных муниципального служащего. Эти нормы обеспечивают чёткость в организации работы с муниципальными служащими.

В Федеральном законе №25-ФЗ значительно расширен перечень ограничений и запретов, но исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий получил право выполнять иную оплачиваемую работу, однако при этом должно быть соблюдено важное условие: в данном случае не должна иметь место личная заинтересованность муниципального служащего, которая влияла бы на результаты исполнения им служебных обязанностей.

Предельный возраст для замещения должности муниципальной службы увеличен с 60 до 65 лет.

Федеральный закон №25-ФЗ определяет право субъектов Российской Федерации осуществлять регулирование муниципальной службы в отдельных вопросах: утверждение реестра должностей муниципальной службы, установление соотношения должностей гражданской службы субъекта и должностей муниципальной службы, утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, типового контракта с главой местной администрации, типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих.

Федеральный закон №25-ФЗ, так же, как и Федеральный закон №8-ФЗ закрепляет основные принципы муниципальной службы. Принцип означает «начало», «основу» и рассматривает объективную обусловленность проявлений.

Принципы муниципальной службы - это «... отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы».

Рассмотрим правовые принципы муниципальной службы, закреплённые в ст.4 Федерального закона №25-ФЗ:

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.

5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.

Он основывается, прежде всего, на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение и т.п.

9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института, которым, как было указано выше, является и муниципальная служба. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

10. Принцип внепартийности муниципальной службы

Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная служба, как публичная организация, должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений. Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Как мы видим, в Федеральном законе №25-ФЗ изъяты два ранее узаконенных принципа муниципальной службы: принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих и принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Подводя итог сравнительному анализу Федерального закона № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере развивается позитивно и учитывает как сложившуюся правоприменительную практику, так и смежные отрасли законодательства.

Но можно выделить и некоторые его недостатки. Например, многие учёные признают несоответствие нормы законодательства: принцип равного доступа граждан к муниципальной службе не прописан в Конституции, тогда как доступ к государственной службе указан. Также во многих муниципальных образованиях, особенно в сельских поселениях, не соблюдается принцип профессионализма и компетентности граждан. На решение этой проблемы необходимо усиленно направлять программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

II . Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития

2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства

После принятия 2 марта 2007г. Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ в регионах начался активный процесс по разработке и принятию своих законодательных актов во исполнение нормы, содержащейся в законе: правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы исторические и иные местные традиции, конкретизирующих нормы федерального закона с учётом местных традиций и особенностей.

В частности законы субъектов РФ определяют типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, а на их основе муниципальными правовыми актами устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В Ростовской области правовое регулирование муниципальной службы осуществляется посредством:

· Федерального закона от 02.03.07 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

· Областного закона от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области»;

· Областного закона от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области»;

· Постановления Администрации Ростовской области от 29.12.2007 № 560 «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих»;

· Решения коллегии Администрации области № 75 от 25.07.05 «О согласовании методических рекомендаций по определению штатной численности и формированию организационных структур исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Ростовской области».

Федеральным законодательством определены такие основополагающие аспекты организации и функционирования института муниципальной службы, как непосредственно понятие муниципальной службы, принципы, определение должности муниципальной службы, права, обязанности, ограничения и запреты, порядок прохождения аттестации муниципальных служащих. Как уже было сказано, муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Должности муниципальной службы – должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям.

В Ростовской области на различных должностях муниципальной службы трудится более 11,5 тыс. человек, в обязанности которых входит ежедневное решение актуальных вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.

Федеральным законодательством устанавливается особый порядок замещения должностей муниципальной службы в части «Основных квалификационных требований для замещения должности муниципальной службы» с оговоркой, что каждый субъект самостоятельно конкретизирует квалификационные требования с учётом местных особенностей.

Согласно ст. 5 Областного закона «О муниципальной службе в Ростовской области» № 786-ЗС к высшим, главным, ведущим, старшим и младшим должностям муниципальной службы предъявляются следующие типовые квалификационные требования:

1. высшее профессиональное образование;

2. знание Конституции Российской Федерации, Устава Ростовской области, устава муниципального образования, а также федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области, муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу деятельности;

3. профессиональные навыки руководства подчиненными структурными подразделениями, оперативного принятия и реализации управленческих решений, взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления и иными организациями; и т.д.;

4. стаж муниципальной или государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее шести лет – для замещения высших должностей муниципальной службы, не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет – для замещения главных должностей, не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет – для замещения ведущих должностей. Для замещения старших и младших должностей стаж не учитывается.

В ходе реализации реформы местного самоуправления в Ростовской области полномочия органов местной власти существенно расширились, что повлекло увеличение штатной численности муниципальных служащих и изменение структуры местных органов власти.

В связи с этим решением коллегии Администрации Ростовской области № 75 от 25.07.05 разработаны методические рекомендации по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления области.

В содержательном плане данная методика базируется на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппаратов местных администраций увязывается в методике с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов с такими показателями, как доходы и расходы местного бюджета, количество бюджетополучателей.

Пристальное внимание следует уделять принципу профессионализма и компетентности муниципальных служащих, поскольку от этого зависит эффективное функционирование органов местного самоуправления.

Сегодня в условиях активного развития IT-технологий, большое значение принимает создание в 2008г. Администрацией Ростовской области совместно с Северо-Кавказской академией государственной службы информационно-образовательного портала подготовки кадров государственного и муниципального управления.

Информационно-образовательный портал подготовки кадров государственного и муниципального управления Ростовской области - централизованное хранилище информации с разграничением прав доступа на уровне областных органов исполнительной власти и муниципальных образований области.

Портал представляет государственным и муниципальным служащим области широкие возможности: прохождения переподготовки и повышения квалификации на дистанционной основе, создания и ведения единой базы данных образовательных программ по различным тематическим направлениям, возможность коллективного общения для решения актуальных вопросов, возникающих в процессе профессиональной деятельности. Посредством информационно-образовательного портала государственные и муниципальные служащие области могут осуществлять тематический поиск учебных программ российских вузов для прохождения обучения.

Использование технологий дистанционного обучения – одно из приоритетных направлений работы Интернет-портала. В настоящее время на нем размещены 9 учебно-методических комплексов дистанционного обучения государственных и муниципальных служащих области.

Специалисты местных администраций, не выезжая за пределы муниципальных образований, посредством видеосвязи с Администрацией области, получают всю необходимую информацию по вопросам организации процесса дистанционного обучения, работают на портале, проходят тестирование, по результатам которого получают удостоверения о повышении квалификации.

По словам ректора Северо-Кавказской академии государственной службы В.В. Рудого, применение информационно-образовательного портала дает серьезный положительный эффект:

1. Повышение оперативности в разработке и реализации учебных программ переподготовки и повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления;

2. Сокращение расходов на обучение государственных и муниципальных служащих от 5 до 15 раз;

3. Увеличение контингента обучаемых минимум в 10 раз при неизменной материально-технической базе вуза.

В 2008 году по инициативе СКАГС стал применяться ещё один способ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления Ростовской области – режим видеообучения. В результате процесс дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих области превратился в сложную, многоступенчатую схему, сочетая в себе элементы очного традиционного обучения слушателей с инновационными подходами к получению знаний в режиме удаленного доступа.

Рассмотрев организацию муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону, можно сделать вывод о том, что законодательство области развивается позитивно в рамках федерального законодательства, поддерживая и конкретизируя основные его нормы. После принятия Федерального закона №25-ФЗ в области был издан ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в области муниципальной службы, в частности, Областной закон от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», Областной закон от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области». Также в г.Ростове-на-Дону активно реализуются программы профессиональной подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы с использованием современных информационных технологий, что способствует повышению оперативности в разработке учебных программ и значительной экономии средств на их реализацию.

2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы

Институт муниципальной службы является ядром местного самоуправления, поскольку от профессионального исполнения полномочий муниципальными служащими зависит эффективное решение вопросов местного значения, а соответственно и эффективное функционирование органов местного самоуправления.

Сложившееся на сегодня состояние муниципальной службы характеризуется наличием ряда типичных проблем, противоречий и негативных тенденций. Снижается уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, не хватает молодых специалистов, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно падает престиж муниципальной службы как вида профессиональной деятельности, что связано не только с низким уровнем оплаты труда, но и с нестабильным положением муниципальных служащих вследствие постоянных структурных преобразований. В результате квалифицированные экономисты и юристы, как правило, выбирают работу в коммерческом секторе.

Повышение эффективности государственного и муниципального управления является одной из приоритетных целей административной реформы в Российской Федерации.

Об этом заявил Сергей Нарышкин, открывая в апреле 2007 г. в Казани круглый стол на тему "Федеративный опыт и особенности реализации административной реформы в субъектах РФ". Из важнейших задач, которые предстоит решить в рамках реформы, он выделил «введение механизма ответственности государственных и муниципальных служащих за результаты своей работы».

Обеспечение отношений ответственности в государственном и муниципальном управлении составляет актуальнейшую проблему.

Ответственность - явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Мера ответственности связана с пониманием личностью социальных последствий своих действий и поступков, ее волевым отношением к ним

Для чиновника вышеназванные черты ответственности приобретают особый характер, поскольку очень многие поступки и действия «слуг народа» порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.

Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ объектом ответственности муниципальных служащих могут выступать:

Закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты;

Определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом.

Поэтому при принятии решения перед муниципальным служащим всегда встает проблема выбора приоритетов или предпочтений.

Следует отметить, что для России одной из важнейших задач на современном этапе в ходе административных реформ является формирование профессиональной этики государственных и муниципальных служащих, что неотделимо от работы по повышению их компетентности и общего уровня профессионального развития. По мнению старшего преподавателя ГОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет» Г.М. Шамаровой, чтобы добиться желаемых результатов, необходимо:

Во-первых, определить основы профессиональной этики в государственном и местном управлении;

Во-вторых, зафиксировать моральные стандарты и нормы поведения в Этическом кодексе государственной и муниципальной службы;

В-третьих, создать систему поддержки этому кодексу, избегая прямого диктата и проводя гибкую политику с использованием социально-психологических методов воздействия на работников органов государственной власти и местного самоуправления.

Ещё одной, на мой взгляд, концептуальной проблемой муниципальной службы в России, которая обсуждалась на круглом столе «Интеллектуальный фундамент эффективной власти» в Москве 27 мая 2005г., является традиционный консерватизм мышления, в том числе и руководящих муниципальных кадров, отторжение неординарных идей, предложений, особенно в сфере управления. Это тот груз прошлого, который тянет муниципальную службу назад. По данным исследований, которые приводили участники круглого стола среди муниципальных служащих только 2% имеют профессиональное управленческое образование, многие из них учились давно и не получили необходимых знаний в высших учебных заведениях разного профиля и не представляют в совокупности современной управленческой команды. Муниципальная служба должна стать системой, открытой к инновациям, должна поддерживать дух творческой атмосферы сообщества, совместного восприятия и поиска новых идей собственного развития, выращивания управленцев-менеджеров новой генерации. В решении этих задач неоценимую помощь местным сообществам должна оказать муниципальная наука, которая способна сегодня предложить современные методы формирования инновационного стиля мышления, неординарного поведения руководящих кадров в постоянно меняющейся обстановке.

Таким образом, чтобы поднять престиж муниципальной службы, необходимо и дальше развивать все ее направления в комплексе. Это касается и совершенствования управленческой структуры, и повышения кадрового потенциала, воспитания кадров, способных мыслить неординарно, быстро ориентироваться в меняющихся условиях. Профессионализм муниципальных служащих, прозрачность деятельности органов местного самоуправления призваны повысить доверие граждан к власти на местах, привлечь их к участию в управлении территорией.

Заключение

В курсовой работе я исследовала новые аспекты организации муниципальной службы в условиях развития законодательства, как федерального, так и регионального (Ростовской области), а также предприняла попытку рассмотреть основные проблемы, возникающие в процессе функционирования муниципальной службы.

Развитию законодательства о муниципальной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем государстве.

С принятием в 1993г. Конституции Российской Федерации кардинально изменились структура и функции органов публичной власти, роль органов местного самоуправления, в связи с чем активизировался интерес к институту муниципальной службы. С этого периода можно наблюдать позитивные изменения в области регулирования местного самоуправления и муниципальной службы: получили развитие вопросы, определяющие категорию «муниципальная служба», «должность муниципальной службы», принципы муниципальной службы, порядок замещения должностей и прохождения муниципальной службы.

Но, к сожалению, в юридической науке по сравнению с государственной муниципальной службе уделяется второстепенное значение, что возможно и служит причиной торможения в развитии правового регулирования этого института. Поэтому муниципальная служба, несомненно, нуждается сегодня в самостоятельном комплексном исследовании.

Список литературы

1. Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695;

2. Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224;

3. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822;

4. Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта;

5. В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»;

6. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»,№2, 2001г.;

7. Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007г.;

8. Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г.;

9. http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242.

Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»№2, 2001г.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822.

Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695.

Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224.

Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г. – С.97.

Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта.

См. там же.

Http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242

В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»

Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007.

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов". Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - № 5. - 2010. - С. 15.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

• - отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;
• - значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах. Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. - М.: Дело, 2013. - С. 216.

Л. В. Гильченко к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти".

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты незначительны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Таким образом, наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - № 2. - 2011. - С. 32.

Выработанные мировым опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывают главы субъектов Федерации. Общая направленность их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно систематизировать следующим образом:

• - размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.
• - юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.
• - отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.
• - недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.
• - неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.

В настоящее время существуют проблемы с кадрами муниципальной службы, которые можно сгруппировать в несколько основных блоков.

Первый блок проблем - недостаточная квалификация муниципальных служащих. Чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность, организаторские способности и пр. Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава, "вымывания" среднего звена управления в госорганах. Наиболее дееспособные кадры уходят из государственной и муниципальной службы в бизнес - структуры.

Система подготовки служащих требует модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для муниципальных служащих. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - № 7.- 2009. - С. 92.

Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры государственной и муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. Для изменения ситуации необходимы элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.

Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего существенно недооценен, особенно это касается среднего руководящего состава органов власти.

Решение описанных групп проблем предполагает следующие направления действий: реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий; модернизация кадровых служб муниципальных органов и повышение квалификации кадровиков; реформирование системы оплаты труда муниципальных служащих.

В настоящее время существует объективная необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств муниципальных служащих. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм муниципальных служащих определяется управляемой сферой.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих должен быть ведущим началом при организации и функционировании органов местного самоуправления. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование [Текст] / В.М. Манохин. - С. 124

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

2.1 Основы проблем развития системы местного самоуправления

2.3 Проблемы организации местного самоуправления и предложения по их решению

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

служба муниципальный самоуправление россия

Муниципальная служба в органах местного самоуправления - особый вид профессиональной деятельности - в настоящее время становится предметом исследования многих наук. Муниципальную службу отличает от других органов власти то, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер.

Сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется, прежде всего, в отношении их профессионализма и компетентности.

Проблеме становления российского муниципального самоуправления, муниципальной службы уделяется достаточное внимание в исследованиях таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Т.Ю. Базаров, В.Э. Бойков, В.Е. Гимпельсон, Г.П. Зинченко, В.С. Магун, В.А. Мальцев, А.В. Оболонский, Е.В.Охотский, Ж.Т. Тощенко и мн. др. В работах А.А. Деркача, В.Г. Игнатова, В.И. Лукьяненко, В.П. Мельникова, В.А. Сулемова нашли отражение проблемы современной кадровой политики, профессионализма муниципальных служащих.

Актуальность темы курсовой работы определяется тем, что формирование муниципальной службы является важным компонентом демократического развития страны.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и развития местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.

Предметом исследования проблемы становления муниципальной службы в России.

Цель исследования - рассмотреть современные проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были выдвинуты следующие задачи:

Раскрыть понятие, задачи, структуру муниципальной службы в РФ;

Изучить институт развыития и становления муниципальной службы в разные периоды;

Провести анализ деятельности местного самоуправления в РФ на современном этапе;

Исследовать тенденции и перспективы совершенствования деятельности муниципальной службы РФ;

Выявить проблемы организации местного самоуправления в ХМАО - Югре и предложения по их решению.

При написании работы использовались следующие источники: нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъекта РФ - Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и муниципального образования, труды отечественных ученых по вопросам местного самоуправления и муниципальной службы, материалы периодической печати, ресурсы Интернет.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ОПРЕДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие, задачи и принципы муниципальной службы

Понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М.: Юристъ, 1997. - 24 С.

После принятия в 90-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года, ст. 2.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

Основными задачами муниципальной службы являются: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 221 С.

Обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и

гражданина на территории муниципального образования;

Обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

Подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

Защита прав и законных интересов муниципального образования.

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов. Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учеб. пособие / Д.Ю. Знаменский. - СПб.: Издательский центр "Интермедия", 2013. - 180 С.

Одним из важнейших событий в развитии местного самоуправления стало принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. В нем указано, что муниципальная служба Российской Федерации основана на следующих принципах:Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 8-ФЗ от 8 января 1998г.

Верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

Единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

Внепартийность муниципальной службы.

Указанные принципы взаимосвязаны. Однако каждый из них отражает определенную закономерность в организации муниципальной службы и деятельности муниципальных служащих.

1.2 История развития местного самоуправления в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV. 1 Информационный сайт: http://www.salavatsovet.ru / istoriya-razvitiya/

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Напомним читателям, что кормление - вид пожалования великих и удельных князей своим должностным лицам, по которому княжеская администрация содержалась за счёт местного населения в течение периода службы. Князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей, а других служилых людей - тиунами. Население обязывалось содержать их («кормить») в течение всего периода службы. Наместники, волостели и другие представители местной княжеской администрации получали «корм» обычно 3 раза в году - на Рождество, Пасху и Петров день. При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм». «Корм» давался натурой: хлебом, мясом, сыром и т. д.; для лошадей кормленщиков поставлялись овёс, сено. Кроме того, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за клеймение («пятнание») и продажу лошадей, «полавочное», мыт и другие. За счёт этих сборов они жили и содержали свою челядь. Наибольшего развития система кормлений достигла в XIV-XV веках.

Кормления порождали произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. Поэтому уже с XV века московские великие князья регламентировали доходы кормленщиков путём выдачи специальных «кормленных» и уставных грамот. В конце XV - начале XVI века происходил перевод натуральных кормов в денежные. В результате земской реформы 1555-1556 годов система кормлений была ликвидирована, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

В XVII веке, как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.Гранкин И.В. Муниципальное право России. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие / И.В. Гранкин. - М.: Проспект, 2013. - 320 С.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. Шамхалов М.А. Предпосылки формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / М.А. Шамхалов // Власть. - № 12. - 2011. - 49 С.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной».

Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней.

Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 года.

2. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Основные проблемы развития системы местного самоуправления

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов". Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - № 5. - 2010. - С. 15.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

Отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;

Значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах. Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. - М.: Дело, 2013. - С. 216.

Л. В. Гильченко к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти".

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты незначительны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Таким образом, наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - № 2. - 2011. - С. 32.

Выработанные мировым опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывают главы субъектов Федерации. Общая направленность их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно систематизировать следующим образом:

Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.

Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.

Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.

Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.

В настоящее время существуют проблемы с кадрами муниципальной службы, которые можно сгруппировать в несколько основных блоков.

Первый блок проблем - недостаточная квалификация муниципальных служащих. Чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность, организаторские способности и пр. Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава, "вымывания" среднего звена управления в госорганах. Наиболее дееспособные кадры уходят из государственной и муниципальной службы в бизнес - структуры.

Система подготовки служащих требует модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для муниципальных служащих. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - № 7.- 2009. - С. 92.

Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры государственной и муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. Для изменения ситуации необходимы элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.

Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего существенно недооценен, особенно это касается среднего руководящего состава органов власти.

Решение описанных групп проблем предполагает следующие направления действий: реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий; модернизация кадровых служб муниципальных органов и повышение квалификации кадровиков; реформирование системы оплаты труда муниципальных служащих.

В настоящее время существует объективная необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств муниципальных служащих. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм муниципальных служащих определяется управляемой сферой.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих должен быть ведущим началом при организации и функционировании органов местного самоуправления. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование [Текст] / В.М. Манохин. - С. 124

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

2.2 Пути и способы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всем мире, - без указаний и распоряжений сверху.

Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами". С другой стороны, "созданные за эти годы демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению". На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Каллагов Т.Э. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации [Текст] / Т.Э. Каллагов, С.М. Петров; под ред. С. Петрова. - М.: Юркомпани, 2009. - С. 45.

Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы местного самоуправления.

Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории - гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских образованиях государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления.

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - С. 78.

Таким образом, в настоящее время эффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране.

2.3 Проблемы организации местного самоуправления в Югре и предложения по их решению

Повышение уровня и качества жизни населения является основной целью деятельности органов местного самоуправления.

К числу существенных недостатков округа следует отнести слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Требуется кардинальный пересмотр территориальных основ местного самоуправления. Однако широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В главе 3 Устава отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области. Нельзя не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект Федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), будучи равноправным с ним в качестве субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области не дал однозначного толкования этой проблемы и фактически создал основу для построения паритетного сотрудничества государственных органов власти автономного округа и края или области путем установления системы договорных отношений, связанных с их общими интересами.

Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.

К разряду дискуссионных можно отнести предложение о фактическом образовании Уставного суда автономного округа на основании имеющегося окружного закона вместо декларации о нем. Необходимо признать, что органы государственной власти автономии не заинтересованы в появлении действенного ограничителя их полномочий, тем более что проблема финансовой несостоятельности округа на повестке дня не стоит. Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, можно прийти к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему. Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично. Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации.

В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные нововведения о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе

Учитывая, что Ханты-Мансийский автономный округ имеет огромную территорию, а районы его превышают по площади отдельные европейские государства, полагаем, что необходимо приблизить органы государственной власти автономии, расположенные только в административном центре - городе Ханты-Мансийске, к населению, проживающему в муниципальных образованиях. В этих целях предлагаю использовать опыт Свердловской области по созданию в ней управленческих округов.

В пределах установленной численности государственных служащих автономного округа желательно образовать три управленческих округа в городах Сургут, Нижневартовск и Нягань. Потребность в их создании давно назрела, но этому препятствует инерция мышления высших должностных лиц автономии. Целесообразность установления различных форм контроля органов государственной власти округа за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления (с учетом многочисленных злоупотреблений на местах) уже практически мало кем оспаривается. Следует предоставить органам государственной власти автономного округа возможность непосредственно участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, установив при этом границы государственного регулирования. По распоряжению Губернатора округа в каждом муниципальном образовании созданы общественные приемные, но их властный статус не определен, а работа заключается прежде всего в передаче объективной информации государственной власти округа.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы организации местного самоуправления в настоящее время получают дальнейшее развитие в Федеральном законодательстве, в Конституциях и уставах субъектов РФ, в их законодательстве, что на наш взгляд должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства страны на принципах демократии и народовластия. Претворение в жизнь федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - не только вопрос эффективности работы местных органов власти, но и вопрос политической стабильности в стране. Масловская Т.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. Сургут, 2010. С. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, выявленные практикой проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном решении. Российская Федерация, отвечая на вызовы XXI века, нуждается в эффективном функционировании и отлаженном взаимодействии всех уровней публичной власти - федеральной, региональной, местной. На федеральном и региональном уровне в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Федерация восстанавливает властную вертикаль, создает дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Выработаны и подходы к совершенствованию местного уровня публичной власти. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

В данной работе был произведён анализ теоретических аспектов организации местного самоуправления и их реализация в разрезе местного самоуправления муниципального образования ХМАО - Югры. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления, основанный лишь на копировании абстрактных теоретических конструкций законодательства, не в состоянии осуществлять своё эффективное функционирование. Здесь, как и в любом деле, имеет место творческая инициатива. Однако отступление от правил необратимо ведёт к возникновению ряда сложных ситуаций, решение которых является основной задачей органов местного самоуправления. Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. К числу существенных трудностей следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Также Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В поисках решения местных проблем Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления.

Это является доказательством, что в этом направлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие шаги.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - 2011. - № 2. - 201 с.

2. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - 2009. - № 7. - 160 с.

3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 496 с.

4. Гранкин И.В. Муниципальное право России. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие / И.В. Гранкин. - М.: Проспект, 2013. - 320 с.

5. Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2010. - № 5. - 231 с.

6. Захаров И.В. Муниципальное право в схемах [Текст]: учеб. пособие / И.В. Захаров. - М.: Проспект, 2013. - 174 с.

7. Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учеб. пособие / Д.Ю. Знаменский. - СПб.: Издательский центр "Интермедия", 2013. - 180 с.

8. Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность [Текст]: учеб. пособие / В.Г. Игнатов. - 5-е изд., доп. и перераб. - Р-н/Д: Феникс, МарТ, 2010. - 400 с.

...

Подобные документы

Общая характеристика муниципальной службы в организации местного самоуправления, рассмотрение ее функций, задач и признаков. Изучение классификации должностей муниципальной службы и их статистики. Анализ правовых основ организации деятельности служащего.

курсовая работа , добавлен 03.09.2015


Изучение законодательной основы местного самоуправления в Российской Федерации. Организационно-экономическая характеристика муниципального образования "Кореневский район". Оценка и перспективы государственной политики в системе местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 13.11.2014


Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.

дипломная работа , добавлен 20.01.2012


Характеристика администрации сельского округа. Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Управление персоналом в системе кадрового обеспечения муниципальной службы. Процесс становления правовых основ местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 24.01.2018


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Историко-правовой аспект развития местного самоуправления в России. Тенденции его развития и структура. Конституционные основы местного самоуправления в РФ, зарубежных странах. Решение вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.

курсовая работа , добавлен 18.12.2016


Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011


Система управления государственной службой. Сущность местного самоуправления. Задачи и функции муниципальной службы России. Анализ правовой природы соотношения и различий государственной и муниципальной служб, проблемы в этих сферах на современном этапе.

курсовая работа , добавлен 05.04.2015


Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Характеристика местного самоуправления в Российской Федерации как составляющей механизма демократии. Изучение проблем непосредственного осуществления гражданами волеизъявления. Исследование теоретических и практических аспектов муниципального права.

Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич

§ 2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. По мнению B.C. Нечипоренко «принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций».

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей».

Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами.

Здесь следует отметить, что для законодательства советского периода не было характерно закрепление в нормативных актах общих принципов, характерных для регулирования какого-либо правового института. Впоследствии это породило определенные юридические и психологические трудности для законодателей и правоприменителей, прежде всего региональных и местных, не привыкших руководствоваться принципами как нормами закона. Это достаточно отчетливо проявилось именно в законодательстве о местном самоуправлении, когда законодательство субъектов Федерации нередко противоречило (и противоречит сейчас) общим принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое положение региональные законодатели объясняли тем, что в данном законе речь не идет об общеобязательных нормах, а лишь об «общих принципах», которые, по их мнению, являются лишь рекомендациями к применению. С этим, разумеется, нельзя согласиться. Принципы, закрепленные законодательно, в отличие от сформулированных учеными, но не указанных напрямую в законе, являются нормами, общеобязательными для применения.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Принципы муниципальной службы – это «… отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы». Статья 4 действующего закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимым остановиться на этих принципах более подробно.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип гражданской службы (ст. 4).

Данный принцип находит выражение в отдельных статьях Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

– органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

– право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

– гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы.

Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев.

В связи с этим очень интересной нам представляется интересной позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.

Таким образом, систематически толкуя указанные статьи Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие нормы позволяет говорить о его признании государством.

Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба как и государственная является специфическим видом профессиональной деятельности, которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные выше авторы.

Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:

– наличие у лица гражданства Российской Федерации;

достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;

владение таким гражданином государственным языком Российской Федерации.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы

Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, – ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

Ограничения права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограничения можно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы – 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограничении прав муниципального служащего явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установления предельного возраста муниципального служащего.

Заявитель указывал, что данные нормы нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ N 111 1958 года, запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15 (часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права. А ведь именно на сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возраста пребывания на муниципальной службе.

Критикуя запрет на пребывание на государственной службе сверх установленного возраста, А.М. Насташкин отмечает, что обновление и сменяемость управленческого персонала должны достигаться «не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора, высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата. Для определения же профессионального уровня государственного служащего в том числе его способности замещать соответствующую должность государственной службы существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих в большей степени зависят от перевода государственной службы на контрактную основу и внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.

В связи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех государственных и муниципальных служащих на службе одинаковым для всех возрастом вряд ли обоснованно. Возможно, в данном случае законодательно следовало бы дифференцировать максимальный возраст пребывания на муниципальной службе в зависимости от группы должностей и функциональных обязанностей служащего.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.

Реализации данного принципа должны прежде всего способствовать закрепляемые законодательством квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующих на занятие должности муниципальной службы.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

В Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО. В частности, законом установлено, что типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к уровню профессионального образования, являются:

1) к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы – наличие высшего профессионального образования;

2) к старшим и младшим должностям муниципальной службы – наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Типовыми квалификационными требованиями , предъявляемыми к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности для граждан, претендующих на должности муниципальной службы, являются:

1) для высших должностей муниципальной службы – наличие не менее шести лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

2) для главных должностей муниципальной службы – наличие не менее четырех лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

3) для ведущих должностей муниципальной службы – наличие не менее двух лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

4) для старших должностей муниципальной службы – наличие не менее трех лет стажа работы по специальности;

5) для младших должностей муниципальной службы – без предъявления требований к стажу.

Как представляется, данные квалификационные требования являются завышенными. Практика показывает, что во многих муниципальных образованиях (в первую очередь, в сельских поселениях) наблюдается острый дефицит квалифицированных кадров. Нередки ситуации, когда должности заместителей главы местной администрации замещают лица, не имеющие высшего образования и имеющие стаж работы 3–4 года. Конечно, общий уровень образования муниципальных служащих необходимо повышать. Однако при этом надо соблюдать постепенность. По нашему мнению, квалификационные требования для муниципальных служащих сельских поселений должны быть снижены по сравнению с квалификационными требованиями, предъявляемыми к служащим других муниципальных образований области.

Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для любой профессиональной службы. Поэтому он действует и на государственной службе. Он закреплен как принцип построения и функционирования системы государственной службы и как принцип государственной гражданской службы.

Одним из способов обеспечения реализации данного принципа является по общему правилу конкурсный порядок замещения должностей государственной службы. В связи с этим можно с сожалением констатировать, что при разработке нового закона о муниципальной службе его авторы отступили от данного принципа. Часть 1 ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит диспозитивную норму, согласно которой «при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы». Таким образом, закон предусматривает лишь абстрактную возможность проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Подобный подход, вполне обоснованный применительно к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым в отношении публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная.

Представляется, что закон о муниципальной службе должен быть изменен в плане закрепления обязательности процедуры конкурсного отбора при поступлении на муниципальную службу.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.

Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы, являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.

Так, по общему правилу, трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем законодательстве (ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок.

Изменение трудового договора (в том числе перевод на другую работу) по общему правилу допускается только с письменного согласия работника (муниципального служащего). ТК РФ содержит только два исключения: 1) без согласия работника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в соответствии со ст. 74 ТК РФ в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда (изменения в технике и технологии производства, структурная реорганизация производства, другие причины), определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе работодателя.

5. Принцип доступности информации о деятельности мунципальных служащих.

Он основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи – усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформы и реформы местного самоуправления. В частности, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, в числе иных задач установлено, что в ближайшие годы должна быть обеспечена информационная открытость органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 закона муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в законе (да и вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа. Аналогичный запрет, установленный для государственных служащих, уже критиковался по тем же причинам.

По нашему мнению, для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Муниципальная служба, также, как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т. п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6октября 2003 года указывает два способа решения населением вопросов местного значения: непосредственно или создаваемые населением органы местного самоуправления. На практике решение вопросов местного значения непосредственно населением использует достаточно редко. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.

Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования – собрания граждан.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службой, сам термин «муниципальная служба» в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция Российской Федерации указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), что предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст. 72 устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях; статьи 130–133 Конституции в общем виде регулируют вопросы организации местного самоуправления.

Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Помимо этого на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах как:

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации);

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих).

Указанные нормативные акты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.

Направленность законопроекта на обеспечение более единообразного подхода в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации одновременно сочетается с предоставлением субъектам Российской Федерации права осуществлять данное регулирование, учитывая свои исторические и иные местные традиции. С этой целью законопроектом предусматривается самостоятельное регламентирование регионами отдельных вопросов муниципальной службы.

Из окончательного текста закона о муниципальной службе была исключена статья, устанавливающая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы. В качестве таковых в ней были названы:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;

2) разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;

3) утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации;

4) утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы;

5) утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;

6) утверждение типовой формы контракта с лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту;

7) определение предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;

8) утверждение порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности.

В то же время анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что все эти полномочия у субъектов Российской Федерации сохранились.

Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы в муниципальном образовании могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.

Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических и национальных традиций в организации муниципальной службы.

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т. п.

Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в частности, ст. 11, 20–25, 29, и другие. Наиболее важной в этом плане представляется ст. 23, устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам, муниципальным служащим гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

Среди данных гарантий в первую очередь хотелось бы обратить внимание на гарантию получения служащим денежного содержания, т. к. именно с ней связано достаточно большое количество теоретических и практических проблем.

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. На практике денежное содержание служащих до принятия нового закона обычно складывалось из следующих элементов:

– должностной оклад;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

– ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

– премия;

– ежемесячное денежное поощрение;

– единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

– материальная помощь.

Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривалась выплата муниципальным служащим и иных надбавок. В качестве примера можно привести надбавки за ученую степень, надбавки за почетное звание и за наличие Государственных наград Российской Федерации. Так, например, п. 6 ст. 4 Закона Липецкой области от 30 ноября 2000 года N 124-ОЗ «О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы Липецкой области» установлена ежемесячная надбавка лицу, имеющему Государственные награды Российской Федерации, устанавливается в размере 15 процентов должностного оклада муниципального служащего. Пунктом 2 ст. 2 Закона Волгоградской области «О денежном содержании муниципальных служащих в Волгоградской области и лиц, замещающих муниципальные должности в Волгоградской области» от 31 августа 1999 года N 301-ОД установлены следующие надбавки к должностному окладу: за ученую степень кандидата наук – 15 процентов, доктора наук – 25 процентов и почетное звание, присвоенное Указом Президента Российской Федерации, Верховного Совета СССР или РСФСР, – 25 процентов.

В принципе указанная структура денежного содержания может сохраняться и в настоящее время. В то же время новый закон о муниципальной службе не предусматривает присвоения муниципальным служащим квалификационных разрядов. При отмене квалификационных разрядов исчезает, соответственно, и надбавка за них.

Можно отметить, что в ходе обсуждения проекта закона о муниципальной службе в Государственной Думе Российской Федерации вносились предложения о закреплении в нем нормы, предусматривающей обязательное присвоение муниципальным служащим уже не квалификационных разрядов, а классных чинов (по аналогии с законодательством о государственной гражданской службе), причем в качестве главной цели указывалось именно сохранение существующей системы оплаты труда, однако оно принято не было.

После вступления в силу Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» надбавки за квалификационный разряд (или за классный чин) могут быть сохранены за муниципальными служащими в случае закрепления соответствующих положений в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако, например, в Саратовской области это не было сделано, в результате муниципальные служащие лишились надбавки за квалификационный разряд. В соответствии с Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, ежемесячных и иных дополнительных выплат, к которым относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

4) премия за выполнение особо важных и сложных заданий;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

7) материальная помощь.

Как видно, надбавка за квалификационный разряд в данном перечне отсутствует. Однако, помимо естественного недовольства муниципальных служащих, это породило еще одну проблему. Дело в том, что в большинстве администраций районного и городского уровня с муниципальными служащими были заключены коллективные договоры, в которых им гарантировалась выплата надбавки за квалификационный разряд. В то же время практически все муниципальные образования Саратовской области являются дотационными, а в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации. В связи с изменениями, внесенными в областное законодательство о муниципальной службе, местные администрации не имеют реальной возможности выполнить обязательные для них условия коллективного договора.

В целом система оплаты труда муниципальных служащих мало отличается от денежного содержания государственных служащих. В то же время на муниципальном уровне отсутствует один из вариантов оплаты труда, предусмотренный для государственных гражданских служащих. В соответствии с ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями ст. 50 закона.

Идея финансирования органов государственной исполнительной власти в зависимости от достигнутых ими результатов в последние годы внедряется во многих странах мира. В Великобритании этот опыт был суммирован в документах программы «Следующие шаги», в Австралии – в докладах «Определение результата и выпуска», в США – в Законе об исполнении и результатах (GPRA).

В настоящее время существующая в Российской Федерации модель финансового управления, применяемая в органах исполнительной власти, практически не обеспечивает взаимосвязь между финансовыми ресурсами с одной стороны, и целями, конечными результатами деятельности государственных учреждений – с другой. Все это ведет к низкой эффективности финансового управления, нерациональному расходованию финансовых средств.

Из книги Логистика: конспект лекций автора Мишина Лариса Александровна

3. Понятия и принципы организации производства Логистика как наука имеет своей целью повышение организованности производственных систем, поэтому она находится во взаимодействии с организаций производства как наукой о проектировании, создании и развитии

Из книги Сценарии и организация корпоративных праздников автора Мельников Илья

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ Как же организовать праздник своими силами? Или, может, предоставить это ответственное дело профессионалам? Не торопитесь с ответом. Итак, вам поручили организацию корпоративного праздника (чаще всего организацию поручают секретарю, помощнику

Из книги Стратегический менеджмент: учебное пособие автора Лапыгин Юрий Николаевич

8.1. Принципы оценки развития организации Для управления эффективностью организации необходима разработка единых принципов и подходов к управлению, измерению и оценке развития и функционирования организаций в условиях постоянных изменений и с учетом современных

Из книги Теория управления: Шпаргалка автора Автор неизвестен

49. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ИННОВАЦИИ Принципы организации управленческих инноваций – выработанные теорией и практикой установки, которыми необходимо руководствоваться в процессе управления инновациями.Использование принципов позволяет повысить

Из книги Инновационный менеджмент автора Бандурин Александр Владимирович

3.1. Значение ФПГ и принципы их организации Примером наиболее ярких организационных структур в экономике России являются финансово-промышленные группы (ФПГ).Создание ФПГ связано с необходимостью структурной перестройки экономики и поддержки тех областей национальной

Из книги Проблемы совершенствования муниципальной службы в России автора Братановский Сергей Николаевич

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской

Из книги Управление персоналом: учебное пособие автора Спивак Владимир Александрович

§ 1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти,

Из книги Выставочный менеджмент: стратегии управления и маркетинговые коммуникации автора Филоненко Игорь

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным

Из книги Структура в кулаке: создание эффективной организации автора Минцберг Генри

3.1. Структура персонала организации и основные подходы к созданию службы управления персоналом Структура персонала организации – это совокупность отдельных групп работников, объединенных по какому-либо существенному признаку. Таким признаком может быть

Из книги План маркетинга. Служба маркетинга автора Мельников Илья

2.1. Принципы организации выставочного пространства Основной технической услугой, которую организатор выставки обязан предоставить экспоненту, является предоставление выставочного стенда. В совокупности выставочные стенды образуют экспозицию выставки.Организация

Из книги Практика управления человеческими ресурсами автора Армстронг Майкл

2.2.1. Принципы организации отделов продаж Менеджеры по продажам являются связующим звеном между компанией и потребителями. В современной выставочной организации они не только выполняют функцию продаж, но и функции оценки перспектив, коммуникации, обслуживания, сбора

Из книги Охота за идеями. Как оторваться от конкурентов, нарушая все правила автора Саттон Роберт

УСЛОВИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ Третья конфигурация возникает там, где в операционном ядре организации преобладают высококвалифицированные специалисты – профессионалы, – выполняющие трудные для освоения и в то же время четко оговоренные

Из книги автора

Принципы, цели и задачи службы маркетинга Состояние и качество маркетинга предприятия зависит от того, как организована и насколько эффективно работает служба (отдел, группа) маркетинга, осуществляющая маркетинговое управление. Прежде чем выйти на рынок со своей

Из книги автора

Основные виды организации службы маркетинга На некоторых предприятиях службы маркетинга в своем развитии прошли несколько этапов, начиная от отделов сбыта до специальных структур управления маркетинговой деятельностью. В зависимости от размеров предприятия,

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бондаренко Анастасия Олеговна 1 , Кудинова Анна Ивановна 2
1 ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет», студентка 2 курса факультета управления
2 ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет», студентка 2 курса факультета управления

Аннотация
Самоуправление осуществляют лица, занимающие муниципальные должности, то есть проходящие муниципальную службу. Цель данного исследования заключается в выявлении путей развития муниципальной службы, а также исследование системы профессиональной подготовки муниципальных служащих. Оценка эффективности деятельности муниципальных служащих с применением различных современных кадровых технологий должна стать одним из механизмов совершенствования муниципальной службы, основанная на системе показателей, учитывающих большинство сторон муниципальной службы. Регулярная аттестация муниципальных служащих должна занимать особое место в работе со служащими. Для того чтобы качество муниципальной службы увеличивалось, необходимо применять действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров.

PROBLEMS AND PROSPECTS OF MUNICIPAL SERVICES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Bondarenko Anastasiya Olegovna 1 , Kudinova Anna Ivanovna 2
1 VPO "Kuban State Agrarian University", 2nd year student of the Faculty of Management
2 VPO "Kuban State Agrarian University", 2nd year student of the Faculty of Management

Abstract
Municipality carry persons holding municipal positions, that is, passing municipal service. The purpose of this study is to identify ways to develop municipal services, as well as the study of the system of professional training of municipal employees. Evaluation of the effectiveness of municipal employees with the use of various modern technologies of personnel should be one of the mechanisms to improve municipal service, based on a system of indicators, taking into account the majority of the municipal service. Regular appraisal of municipal employees should occupy a special place in the work with employees. To the quality of municipal services has increased, it is necessary to apply effective measures for training, retraining and advanced training of personnel.

Библиографическая ссылка на статью:
Бондаренко А.О., Кудинова А.И. Проблемы и перспективы развития муниципальной службы в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 6 [Электронный ресурс]..03.2019).

Местное самоуправление имеет локальный характер. В пределах каждого муниципального образования оно автономно (в рамках его полномочий). Население в пределах установленной территории и в пределах полномочий (определенных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами РФ) осуществляет публичную власть.

Самоуправление осуществляют лица, занимающие муниципальные должности, то есть проходящие муниципальную службу. Эта служба осуществляется на постоянной основе гражданами, достигшими возраста 18 лет.

Цель данного исследования заключается в выявлении путей развития муниципальной службы, а также исследование системы профессиональной подготовки муниципальных служащих.

Эффективность муниципального управления - это результат управления. Оценка эффективности деятельности муниципальных служащих с применением различных современных кадровых технологий должна стать одним из механизмов совершенствования муниципальной службы, основанная на системе показателей, учитывающих большинство сторон муниципальной службы (рисунок 1).

Регулярная аттестация муниципальных служащих должна занимать особое место в работе со служащими. Так же немаловажным фактором является сдача квалификационных экзаменов гражданских служащих при каждом изменении места и характера деятельности. Необходимо регулярно повышать квалификацию государственных и муниципальных служащих.

Рисунок 1 – Система показателей эффективности муниципальной службы

Одной из задач кадровых служб органов муниципальной власти является разработка единой иерархической структуры критериев и показателей эффективности деятельности служащих.

За последнее десятилетие численность государственных и муниципальных служащих существенно увеличилась (рисунок 2).

Рисунок 2 – Сравнительная характеристика численности государственных и муниципальных служащих в Краснодарском крае и Ростовской области

Численности работников, занятых на государственной и муниципальной службе, по данным Федеральной службы государственной статистики в Краснодарском крае в 2004 году составила 37047 человек, что превышает численность работников в Ростовской области на 9,1%. Однако, сравнительный анализ численность работников государственных органов и местного самоуправления на 10000 человек постоянного населения Краснодарского края и Ростовской области, показал, что численность работников Ростовской области занятых на государственной и муниципальной службе превышать показатели Краснодарского края (таблица 3).

Рисунок 3 – Сравнительная характеристика численности государственных и муниципальных служащих в Краснодарском крае и Ростовской области в расчете на 10000 человек постоянного населения

Для того чтобы качество муниципальной службы увеличивалось, необходимо применять действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров. По закону аттестация гражданского служащего проводится раз в три года, в целях определения соответствия замещаемой должности гражданской службы.

Так же, для повышения квалификации будущих служащих муниципалитеты проводят практику для студентов государственных университетов. Например, студенты КубГАУ факультета «Государственное и муниципальное управление» проходят практику в Законодательном Собрании Краснодарского края, в Администрациях и Департаментах. Такой студент будет более подготовлен к муниципальной и гражданской службе.

На рисунке 4 представлено количество человек, которые получили дополнительное профессиональное образование в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Краснодарского края.

Рисунок 4 – Количество государственных и муниципальных служащих Краснодарского края, получивших дополнительное профессиональное образование

Анализ данных рисунка 3 показал, что по сравнению с 2004г. Количество государственных и муниципальных служащих, которые получили дополнительное профессиональное образование в 2014г. увеличилось примерно в 3 раза.

Еще одним вариантом увеличения качество муниципальной службы в соответствии с муниципальными правовыми актами является создание кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы.

Развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации обеспечивается муниципальными программами. Названные программы финансируются за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Современный этап развития общества характеризуется интенсивным внедрением информационных технологий во всех сферах его жизнедеятельности. Поэтому в области муниципального управления необходимо широкого использовать информационные технологии. Для повышения эффективности работы муниципальных служащих предоставляет совершенно новые возможности использование информационных технологий.

Соответственно, от государственного и муниципального служащего ожидают эффективного использования новых информационных технологий в своей профессиональной деятельности, способности к саморазвитию, умения находить эффективные методы принятия управленческих решений с помощью информационных технологий. Немаловажным является коммуникабельность и креативность муниципального служащего при осуществлении профессиональной деятельности.

Информационные технологии приближают граждан к власти. С помощью современных технологий граждане могут направлять свои предложения и жалобы. Поэтому процессы управления на диалог органов власти и гражданами становятся менее формальными и более ориентированными. С помощью средств электронного участия люди могут активнее участвовать в местном самоуправлении

Достаточно сильно позволяет повысить качество, достоверность, конфиденциальность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме онлайн к мировым базам данных и преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования или хранения современные информационные и Интернет-технологий.

С другой стороны, положительные стороны имеет и участие непрофессионалов, то есть рядовых граждан. Более непосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данном муниципальном образовании обычный гражданин, нежели муниципальный служащий.

Марченко И. П. «Особенности формирования кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в современной России» Новосибирск, 2010.– 36 с.

Количество просмотров публикации: Please wait