23. Правовое регулирование МСУ. Полномочия федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) в области МСУ

Основу правового регулирования МСУ составляет ряд статей Конституции РФ, и в первую очередь ст. 12, 130-132, определяющие правовой статус МСУ.

Кроме конституционных норм отношения в сфере МСУ регламентируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003); «О муниципальной службе в Российской Федерации»(2007) и принятыми на их основе законами субъектов РФ.

Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также указанные ФЗ и другие ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Уже имеется законодательная основа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности органов МСУ.

Учитывая, что демографическая проблема особо остро касается городских и сельских поселений, в 2007 г. внесено изменение об упразднении городских и сельских поселений. Упразднение сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, постоянно проживающих в сельском поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов МСУ, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти.

Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение МО за счет средств бюджета субъекта грантов для содействия достижению (и поощрения достижения) наилучших значений показателей работы.

В новом базовом законе о МСУ существенно уменьшено число полномочий государственных органов по отношению к органам МСУ что должно повысить уровень самостоятельности МСУ.

Полномочия ФОИВ в области МСУ:

Определение общих принципов организации МСУ в РФ, устанавливаемых законодательством;

Правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности ФОИВ и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены ФЗ в порядке, установленном настоящим базовым ФЗ о МСУ;

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий ФОИВ в отношении МО и органов МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и иными законодательными актами;

ФЗ и (или) иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие вопросы МСУ, не должны противоречить Конституции РФ и базовому закону о МСУ.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Глава 2. Понятие местного самоуправления

Глава 3. Влияние органов государственной власти на органы местного самоуправления

3.1 Правовое регулирование местного самоуправления

3.2 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

3.3 Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти

3.4 Участие органов государственной власти в разрешении конфликтов и споров местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику.

Реформирование отношений государства и местного самоуправления предполагает как уточнение, так и изменение прав, обязанностей и ответственности за выполнение сторонами публично-правовых отношений взятых на себя обязательств. Прежде чем они получат правовое закрепление в обновленном законодательстве, необходима оценка того, что уже сделано за прошедшее время в этой области. Следует отметить, что накоплен большой опыт организации и деятельности местного самоуправления, он получил достаточно подробное освещение в специальной литературе, теоретических изданиях, но это не исключает возможность проведения новых исследований в данной области, поскольку процесс проведения реформы местного самоуправления еще не завершен, идет постоянное обновление законодательства на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

Глава 1 . Различные мнения авторов юридических изданий сути взаимодействия государства и местного самоуправления

В юридической литературе отмечается необходимость взаимодействия между ветвями власти, проводились исследования взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Дис. ... докт. юрид. наук. Челябинск, 2004. , законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами Курманов М.М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства: компетенция, взаимодействие, ответственность: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003. , органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рассматриваются отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например, взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка Немова Н.Ю. Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. , взаимодействие органов налоговой службы с правоохранительными органами; взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Безруков А.В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. №12. ; взаимодействие Президента Российской Федерации с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах, взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной деятельности в сфере обеспечения прав и свобод граждан, взаимодействие субъектов местного самоуправления. Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную, как правило, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач Кобзарев Ф. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. 2006. №8. С. 16. . О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина отмечают, что взаимодействие всегда предполагает существование нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов; совершение ими активных действий совместного характера; влияние их друг на друга Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское право. 2006. №2. С. 25. . Н.В. Симонова рассматривает категорию "взаимодействие" с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации - процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 16. .

Во всех вышеуказанных точках зрения на взаимодействие ученые делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях. Определять взаимодействие как связь недостаточно, так как связь может быть односторонней, а для взаимодействия необходимы активные действия нескольких субъектов.

Взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели.

Взаимодействие обладает следующими признаками:

1) два и более субъекта правоотношения;

2) активная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другого субъекта правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия);

3) согласованная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими таких решений и совершение действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов;

4) наличие единой цели, на достижение которой направлена деятельность субъектов правоотношения.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

Глава 2. Понятие местного самоуправления

Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления - это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления - это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения. Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

б) выполнение отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Глава 3. Влияние органов государственной власти на органы местного самоуправления

3.1 Правовое регулирование местного самоуправления

Современное состояние правового регулирования местного самоуправления требует осмысления и даже в какой-то степени подведения промежуточных итогов развития муниципального законодательства в Российской Федерации. В основе регламентации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления лежит положение п. "н" ч. 1 ст.72 Конституции РФ, относящее установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к вопросам совместного ведения России и субъектов РФ.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления статья 5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит:

определение общих принципов организации местного самоуправления в России, устанавливаемых комментируемым Законом;

правовое регулирование по предметам ведения России и в пределах полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи 5 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами, т.е. только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня.

То же самое предусмотрено в ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона в рамках регламентации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, но с за исключением одного момента: в указанной норме предусмотрено, что осуществление таких исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий допускается также в случаях и порядке, установленных законами субъектов РФ, принимаемыми в соответствии с Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону применяются Конституция РФ и комментируемый Закон. Тем самым определено верховенство норм Конституции РФ и комментируемого Закона, регулирующих вопросы местного самоуправления, над нормами такого же рода других федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ.

В основе такого регулирования можно увидеть две составляющие. Во-первых, это нормы Конституции, устанавливающие верховенство норм Конституции РФ и федеральных законов.

Во-вторых, в основе рассматриваемой нормы лежит положение ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, согласно которому изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон.

Государственное управление в области регионального развития осуществляет Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Эффективность правового регулирования развития муниципального образования достигается:

При принятии правовых актов в области развития муниципального образования строго на основании и по результатам анализа ситуации и прогноза ее изменения;

При правильной постановке целей и задач развития, их взаимосвязи и логическом единстве;

При выборе форм и методов управления развитием, соответствующих поставленным целям и решаемым задачам;

При учете природы различных секторов хозяйствования и управления, в частности, использовании различных методов правового регулирования в отношении муниципального сектора экономики и частного сектора;

При обоснованном выборе способов правового регулирования с учетом специфики объектов и субъектов развития муниципального образования;

При точном правовом установлении используемых понятий, терминов, явлений;

При четком закреплении правомочий уполномоченных органов и должностных лиц в сфере развития муниципального образования и реализации программ.

правовой государственный местный самоуправление

3.2 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Полномочия местного самоуправления делятся на две группы:

1. «Собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признаёт за муниципальным образованием государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

2. Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые подробно регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача ряда государственных функций на местный уровень представляется эффективной исходя из принципа субсидиарности. Это позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения.

В комментируемом Законе развиваются положения ч. 2 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Законами субъектов РФ в разные годы передавались различные государственные полномочия, в том числе в сфере управления и распоряжения жилищным фондом, по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности, по регистрации актов гражданского состояния, в области совершения нотариальных действий и др.

В настоящее время в субъектах РФ в основном действуют законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в следующих сферах:

а) опека и попечительство (Республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Татарстан; Камчатский край; Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Калининградская область, Курганская область, Липецкая область, Новосибирская область, Саратовская область, Тверская область;

б) социальная поддержка и социальное обслуживание (Республики Алтай, Башкортостан, Мордовия; Пермский край, Хабаровский край, Воронежская область, Калининградская область, Кемеровская область, Липецкая область, Оренбургская область, Пензенская область, Тамбовская область);

в) образование (Республики Адыгея, Дагестан, Калмыкия; Красноярский край, Пермский край, Липецкая область);

г) здравоохранение (Республики Адыгея, Дагестан; Астраханская область, Липецкая область, Новосибирская область);

д) организация деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (Республики Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Тыва; Воронежская область, Тамбовская область);

е) поддержка сельскохозяйственного производства (Республика Марий Эл, Краснодарский край, Курская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Самарская область).

В соответствии с ч.5 ст.4 Федерального закона от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ "Об архивном деле в РФ" законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.

Согласно ст.7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. №96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.

В зависимости от характера передаваемых полномочий и других факторов органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок либо бессрочно. Указание на это должно содержаться в соответствующем законе.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Субвенции для покрытия расходов на осуществление отдельных государственных полномочий перечисляются из федерального или регионального бюджета в зависимости от того, законом какого уровня соответствующие полномочия были переданы.

Предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий посвящена статья 63 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Введение в действие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществляется ежегодно законом соответствующего уровня о бюджете на очередной финансовый год, только если в нем предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Органы местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий обязаны осуществлять целевое использование переданных для исполнения этих полномочий материальных и финансовых средств.

Органы государственной власти, в свою очередь, имеют полномочия на контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Случай, когда соответствующим судом будет установлено, что при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, является основанием:

согласно п.1 ст.74.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - для удаления главы муниципального образования в отставку, если наступление указанных последствий повлекли решения, действия (бездействие) главы муниципального образования;

3.3 Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти

Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти рассмотрим на основании анализа статьи 75 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Часть 1 статьи 75 называет только три случая, когда органами государственной власти субъектов РФ могут временно осуществляться отдельные полномочия органов местного самоуправления:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с комментируемым Законом.

Следует отметить, что понятие чрезвычайной ситуации определено в ст.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

При этом определены требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления. Такой документ должен содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения чрезвычайной ситуации;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В ч. 3 комментируемой статьи перечислены полномочия органов местного самоуправления, которые не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. В частности, это полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Часть 4 комментируемой статьи указывает, что в случае, предусмотренном п.2 ч.1 данной статьи, т.е. когда возникшая вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств превышает установленные пределы, в соответствующем муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. Более детально соответствующие вопросы урегулированы положениями гл. 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации" БК РФ.

Как определено в ст.168.1 названной главы, временная финансовая администрация - это федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), уполномоченный Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местной администрации).

3.4 Участие органов государственной власти в разрешении конфликтов и споров местного самоуправления

В заключение курсовой работы уделим внимание участию органов государственной власти в конфликтах органов местного самоуправления. Споры и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями или их реализацией, разрешаются посредством проведения согласительных процедур через согласительные комиссии, или в судебном порядке.

Однако нередки случаи, когда органы государственной власти вынуждены участвовать в разрешении конфликтов и споров местного самоуправления. В соответствии с закреплёнными в ТК РФ положениями, госорган - это система государственных органов, формируемых с составе соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, предназначенная для содействия в разрешении коллективных трудовых споров путём организации примирительных процедур и участия в них.

Служба (госорганы), участвуя в разрешении коллективных трудовых споров:

Осуществляет уведомительную регистрацию коллективных трудовых споров;

Проверяет полномочия представителей сторон коллективного трудового спора;

Формирует списки трудовых арбитров;

Проводит подготовку трудовых арбитров, специализирующихся в разрешении коллективных трудовых споров;

Выявляет и обобщает причины и условия возникновения коллективных трудовых споров, подготавливает предложения по их устранению;

Оказывает методическую помощь сторонам спора на всех этапах разрешения спора;

Организует в установленном порядке финансирование примирительных процедур;

Организует работу по урегулированию коллективных трудовых споров во взаимодействии с представителями работников и работодателей органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следует отметить, что многие юридические конфликты разрешаются государственными органами, как коллегиальными (например, административной инспекцией), так и единоличными (например, инспектором ГИБДД). Такой порядок разрешения конфликтов - не лучший, так как в этих случаях орган исполнительной власти рассматривает конфликт гражданина с этой же властью. В качестве примера можно рассмотреть деятельность инспектора ГИБДД, который сам фиксирует нарушение гражданином правил дорожного движения, сам принимает решение о его наказании и сам же штрафует. Таким образом, в этой ситуации функции судьи берет на себя исполнительная власть, что допускает возможность произвола в действиях с ее стороны. Поэтому в последние годы все более широко стал применяться не только гражданско-правовой, но и административный судебный порядок рассмотрения споров.

Законодательство предусматривает возможность обжалования действий (бездействий) органов местного самоуправления вышестоящий компетентный орган или в суд (государственный орган).

Заключение

На основе обобщения научных исследований, правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации выделяются следующие основные формы взаимодействия:

Государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления - предоставление органам местного самоуправления денежных средств и (или) имущества (субвенции для осуществления государственных полномочий, совместное долевое финансирование программ, передача государственного имущества во временное пользование);

Контроль - проверка органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых по вопросам местного значения;

Реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы - разработка законопроекта и его направление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение;

Координация - согласование действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации полномочий.

Взаимодействие проявляется также при преобразовании муниципальных образований по инициативе органов местного самоуправления, при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, если решение об этом принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления, при учете мнения органов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. №19. - С. 65-69.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ) // Российская газета от 21 января 2009 г. №7.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ред. от 06.10.2011) // Российская газета от 12 августа 1998 г. №153-154.

3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ред. от 29.12.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. №35 ст. 3648.

4. Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. №143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" (ред. от 01.07.2011) // Российская газета от 20 ноября 1997 г.

5. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. №96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (ред. от 19.07.2011) // Российская газета от 13 мая 1999 г.

6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 25.07.2011) // Российская газета от 8 октября 2003 г. №202.

7. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (ред. от 27.07.2010) // Парламентская газета от 27 октября 2004 г. №201.

8. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Деловой двор, 2010.

9. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: Дело, 2008.

10. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011.

11. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В. Лазарева. ООО "Новая правовая культура", 2009.

12. Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления. - М.: Омега-Л, 2008. - 128 с.

13. Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.

14. Наумов Ю.С., Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Подсумкова А.А., Мокеев М.М. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под редакцией Бабичева А.Г., Наумова С.Ю. Система ГАРАНТ, 2010.

15. Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. №7.

16. Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право, 2007, №4.

17. Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2009.

18. Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8.

Правовое регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, перераспределение полномочий и контроль. Направления совершенствования взаимосвязи органов государственной, местной власти.

дипломная работа , добавлен 26.10.2009

Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 22.12.2017

Понятие местного самоуправления. Регулирование органами государственной власти экономического развития муниципальных образований. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Разрешение конфликтов и споров.

курсовая работа , добавлен 21.11.2011

Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 24.06.2015

Исследование понятия, сущности и полномочий системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения их полномочий. Характеристика особенностей процесса сотрудничества Смоленской областной Думы с местными органами власти.

курсовая работа , добавлен 25.03.2012

Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выявление нарушений требований законов по вопросам государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 08.04.2014

Правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в Российской Федерации. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами власти.

дипломная работа , добавлен 29.06.2017

Правовые основы и практика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере дорожного строительства. Полномочия федеральных органов исполнительной власти и пути совершенствования механизмов управления дорожным хозяйством.

курсовая работа , добавлен 13.07.2009

Нормативно-правовое регулирование полномочий, отношения региональных органов власти и местного самоуправления в современной России. Проблемы и направления повышения эффективности взаимодействий органов власти в регионе на примере Вологодской области.

В отличие от гарантированного Конституцией права граждан на

социальную помощь и поддержку со стороны государства, полномочия органов местного самоуправления в данной области действуют постоянно в силу их закрепления нормативно, прежде всего, в законе, а не в силу обязательности возникновения каких-либо правоотношений, субъектом которых являются эти органы. В отличие от граждан, которые могут делать все, что не запрещено законом, орган местного самоуправления может делать только то, на что он прямо правомочен законом или основанным на законе другим правовым актом. Если обратиться к законодательству, то можно сразу же обнаружить, что нормативные акты, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, говорят не о правоспособности, а прямо о «правах» и «обязанностях» этих органов. В ряде случаев законодательство определяет не только полномочия, которыми обладает орган местного самоуправления, но и те, которые он «автоматически» приобретает при наступлении заранее предусмотренных условий. Но, как правило, законодательство ограничивается установлением уже имеющихся у органа полномочий.

Иногда правовые нормы заранее предусматривают, и весьма конкретно те юридические факты, при наличии которых орган местного самоуправления обязан действовать определенным образом, реализуя свои полномочия. Однако очень часто, характеризуя ситуацию, при наличии которой орган местного самоуправления обязан действовать тем или иным образом, правовые нормы делают это лишь в самой общей форме, предоставляя самому органу юридическую возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае обстоятельства, при наличии которых он может и должен предпринять предусмотренные правовой нормой действия. Например, согласно ст. 6, п.4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Аналогичные положения содержатся и в ст. 19 и 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 г. Такие же положения содержатся и в законах субъектов Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения должны быть регламентированы более детально. В условиях правового государства повышается роль права в регулировании организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в области социальной защиты. Но поскольку это невозможно сделать в рамках федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, то такая задача должна быть решена в рамках нормотворчества органов местного самоуправления.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения могут определяться:

1) действующим федеральным законодательством;

2) законодательством субъектов Федерации;

3) инициативой органов местного самоуправления, в случаях, если действующее законодательство не содержит прямого запрета по отношению к этим органам заниматься указанными вопросами, местным нормотворчеством;

4) соглашениями о разграничении полномочий между органами власти субъектов Федерации и муниципальными органами.

Ключевым вопросом формирования организационной основы местного самоуправления является определение структуры органов местного самоуправления. Конституция РФ, признавая и гарантируя организационную самостоятельность местного самоуправления (в пределах его полномочий), наделяет население правом самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131). Конституция РФ не определяет, какие конкретно органы местного самоуправления могут создавать муниципальные образования, вместе с тем в ст. 131 указывается два вида органов местного самоуправления -- выборные и другие органы, через которые население осуществляет местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционных положениях, относит к органам местного самоуправления, во-первых, органы муниципального образования, избираемые непосредственно населением, и, во-вторых, органы, образуемые представительным органом муниципального образования.

Общим признаком органов местного самоуправления является наделение их уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Каждое муниципальное образование имеет свою структуру органов местного самоуправления, под которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением, и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов местного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционном принципе самостоятельности населения в решении вопроса об определении структуры органов местного самоуправления, уточнил ряд вопросов, связанных с реализацией данного принципа.

Во-первых, он требует обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования; главы муниципального образования; местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). При этом в случаях, предусмотренных Законом, допускаются исключения из этого общего требования (в частности, представительный орган может не образовываться в небольших муниципальных образованиях, в которых его функции осуществляет сход граждан).

Во-вторых, Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:

• а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;
• б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Решение по данным вопросам с учетом требований Федерального закона принимается муниципальным образованием самостоятельно. Что же касается избирательной комиссии муниципального образования, то согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение избирательной комиссии муниципального образования «в системе органов местного самоуправления» должно было определяться уставом муниципального образования (ст. 24).

Отсюда следовал вывод, что данный Закон относил избирательную комиссию муниципального образования к органам местного самоуправления. Однако новая редакция указанного Закона 2005 г. содержит иную трактовку статуса комиссии: избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Таким образом, избирательная комиссия муниципального образования не может рассматриваться в качестве органа местного самоуправления, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Она является муниципальным органом, призванным обеспечить подготовку и организацию голосования населения муниципального образования, решающего путем прямого волеизъявления вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования. Собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, установленных Федеральным законом 2003 г., она не обладает. Представляется, что устав муниципального образования может предусматривать образование и других муниципальных органов, необходимых для организационного обеспечения принятия населением, органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения.

В-третьих, Закон содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. Соответствующее решение принимается: а) населением на местном референдуме (в муниципальных образованиях с численностью населения менее 100 человек -- на сходе граждан) или б) представительным органом муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. Закон устанавливает, что назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Таким образом, при отсутствии такой инициативы указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. В соответствии с переходными положениями, установленными Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъекты Федерации должны были: а) до 31 марта 2005 г. установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроки их полномочий, дату выборов и обеспечить проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 г; б) до 30 апреля 2005 г. определить дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан).

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Данное решение находит закрепление в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечению срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления.

В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:

• - порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• - срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• - регламентация муниципальной службы; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• - формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.

Вячеслав ТИМЧЕНКО, председатель Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, кандидат экономических наук

Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, доктор экономических наук

Важное значение для формирования муниципальной собственности имеет разграничение имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями. По данным Минрегиона России, на 1 октября 2007 г. из федеральной собственности в муниципальную было передано 24 275 объектов имущества стоимостью 263,4 млрд руб.

Поскольку порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами был установлен только в конце 2005 г., муниципалитеты не смогли своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов РФ имущества в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения, что привело к замедлению процесса разграничения муниципального имущества.

По данным мониторинга, проведенного Минрегионом России, на 1 октября 2007 г. все виды имущества разграничены между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями в 20 субъектах РФ, по отдельным видам имущества - в 48 субъектах РФ; в 12 субъектах РФ имущество между муниципальными образованиями не разграничено. При этом на 1 ноября 2007 г. имущество из собственности муниципальных районов передано лишь 6 604 вновь образованным городским и сельским поселениям (55% от общего числа вновь образованных поселений).

Полагаем, что завершить описанный процесс до 1 января 2009 г. достаточно проблематично. Следовательно, возникает вопрос о продлении сроков приватизации и отчуждения непрофильного муниципального имущества, тем более что в результате проведения массовой ускоренной приватизации объектов муниципальной собственности возможно снижение цен на приватизируемое имущество. Более равномерному ходу процесса способствовало бы продление срока отчуждения и приватизации имущества минимум на два года (до 1 января 2011 г.), в частности потому, что 2011 г. является последним годом второго цикла среднесрочного бюджетного планирования (на 2009 г. и на период до 2011 г.).

Вместе с тем можно согласиться с рядом специалистов, которые считают увеличение сроков приватизации и отчуждения непрофильного муниципального имущества нецелесооб-разным. Принятие данного предложения может потребовать продления переходного периода реализации Федерального закона № 131-ФЗ, так как после 1 января 2009 г. (даты окончания переходного периода) все муниципальные образования (поселения, муниципальные районы, городские округа) будут обязаны полностью исполнять установленные данным законом полномочия по решению вопросов местного значения, при этом не имея соответствующего ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ имущества или имея излишнее имущество.

В настоящее время при применении норм федерального законодательства, устанавливающих порядок разграничения имущества, возникает множество вопросов. В частности, не полностью разработана нормативно-правовая база для разграничения имущества. В результате в ряде случаев муниципальное имущество в соответствии с перечнями, подготовленными муниципальными образованиями, не принимается в федеральную собственность.

Порядок передачи органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральными органами исполнительной власти имущества, находящегося в собственности субъектов РФ или в федеральной собственности, в собственность муниципальных образований и порядок передачи муниципальной собственности установлен ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

В связи с совершенствованием разграничения полномочий был вначале определен, а затем уточнен порядок перераспределения имущества между муниципальными образованиями. Так, изменения, внесенные Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ и вступившие в силу с октября 2007 г., предполагают, что разграничение имущества осуществляется не только в соответствии с законами субъектов РФ, но и на основании иных нормативных правовых актов субъектов РФ (которые являются также основанием для возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество), то есть включая нормативные правовые акты исполнительных органов власти субъектов РФ, принимаемые по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Вводится также новая правовая норма о том, что споры о праве собственности на имущество, в отношении которого в связи с разграничением полномочий ставится вопрос о передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого, разрешаются судом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Разграничение имущества в соответствии с установленным порядком осуществляется не между всеми муниципальными образованиями, а лишь между вновь образованными. Однако анализ правоприменительной практики показывает необходимость урегулировать порядок и сроки разграничения муниципального имущества не только между вновь образованными муниципальными образованиями, но и между муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ.

Поскольку у всех муниципальных образований должны иметься объекты собственности в соответствии с решаемыми вопросами местного значения, разграничение муниципального имущества должно предшествовать его перепрофилированию и отчуждению. При этом следует учитывать, что законы субъектов РФ о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления. Практика показывает, что перечень передаваемого имущества согласуется не всегда, в особенности если такое имущество передается «сверху вниз» - от органов государственной власти органам местного самоуправления. Следует уточнить правовую норму об обязательном приеме в муниципальную собственность объектов имущества, например находящихся в ветхом или аварийном состоянии. Кроме того, важно определить регламент деятельности согласительных комиссий по передаче объектов собственности.

Вместе с тем важно иметь в виду мнение Конституционного Суда РФ по данному вопросу. Так, п. 1 резолютивной части определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П гласит: положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, устанавливающие порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, предполагают в системе действующего правового регулирования необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органа местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.

Серьезной задачей является разграничение единых имущественных комплексов в сфере здравоохранения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом между уровнями публичной власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Правоприменительная практика показывает, что этому препятствуют отсутствие необходимой документации, разница в тарифах при предоставлении одной и той же услуги в соседних муниципальных образованиях, отсутствие конкретного порядка при передаче имущественных комплексов.

В действительности сохранение и восстановление существовавших ранее имущественных комплексов (особенно в сфере ЖКХ) проводится в масштабе муниципального района с использованием усредненных тарифов на услуги ЖКХ для всех расположенных на его территории поселений. Такой путь решения избрало большинство муниципальных образований России: Култаевское сельское поселение Пермского края, Гагаринский район Смоленской области, Московская область и т.д. В некоторых муниципалитетах, несмотря на недостаточную правовую урегулированность, новые имущественные комплексы создаются в форме межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения нескольких поселений.

Наряду с этим разграничение совместно используемого имущества в случае, если один объект (например, здание) используется одновременно несколькими публичными субъектами - Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальными образованиями, - может осуществляться двумя путями:
Если имущество является делимым, то каждому из публичных субъектов передаются его части (например, изолированные помещения в здании). Если имущество является неделимым, то есть не может быть разделено в натуре без изменения своего целевого назначения и несоразмерного ущерба всему имуществу или не подлежит разделу в силу закона (например, имущественный комплекс предприятия или учреждения - больницы, школы и т.п., земельный участок под зданием, принадлежащим нескольким собственникам, и т.д.), оно должно поступить в общую долевую собственность использующих его публичных субъектов РФ. Поскольку какая-либо специальная методика расчета долевой собственности законом или иными актами не установлена, доли могут быть определены соглашением сторон. Если же достичь соглашения о размерах долей каждого из участников не удается, то в силу ст. 245 Гражданского кодекса РФ доли всех участников общей собственности должны признаваться равными.

В соответствии с Гражданским кодексом право собственности на имущество возникает только после его регистрации. На основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие данного закона (после 1 января 1998 г.). Следовательно, муниципальное имущество, соответствующее вышеназванной норме, подлежит государственной регистрации и последующему разграничению.

Однако согласно ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ в переходный период органы местного самоуправления вправе безвозмездно использовать имущество, находящееся на день вступления в силу гл. 12 Федерального закона в собственности Российской Федерации и собственности субъектов РФ, для решения вопросов местного значения до регистрации права собственности на него.

Процесс разграничения имущества в настоящее время идет медленно и связан со значительными трудностями. Важной задачей для муниципальных образований является проведение инвентаризации и учет объектов собственности. Учет всех видов имущества (недвижимого по всем категориям, движимого, ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности, регламентирован постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества». Порядок учета муниципального имущества целесообразно установить по аналогии с названным порядком.

Основной целью организации учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, являются обеспечение прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности, регулярная оценка эффективности сохранения указанных объектов в муниципальной собственности, расширение доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности. Для достижения указанной цели необходимо провести инвентаризацию имущества (в частности, в отношении организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципалитетам), разработать и принять положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности, а также порядок оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования.

В некоторых муниципальных образованиях (Братск, Новосибирск, Андреевское сельское поселение Пермского края, Славянское городское поселение Приморского края и др.) инвентаризация недвижимого имущества и постановка его на учет с внесением в реестр завершены. Однако в большинстве муниципальных образований существуют проблемы, связанные с нехваткой в местных бюджетах средств для инвентаризации, недостаточным правовым регулированием учета имущества казны, отсутствием правоустанавливающих документов, в том числе на бесхозяйные объекты недвижимости. Кроме того, сумма государственной пошлины при регистрации права собственности на объекты недвижимости (например, 7,5 тыс. руб. за регистрацию права хозяйственного ведения для одного МУП) является весьма значительной. Так, ориентировочные затраты на паспортизацию объектов недвижимости в муниципальных образованиях Гагаринского района Смоленской области составляют 16 млн руб. При этом у большей части объектов недвижимости нет технической документации, для них не проводилась даже первичная инвентаризация.

В целях ускорения процесса разграничения имущества, а также повышения эффективности его использования целесообразно ввести упрощенный порядок оформления права муниципальной собственности на имущество, приобретенное муниципальными образованиями в ходе разграничения, с компенсацией затрат на его регистрацию за счет средств федерального бюджета. Кроме того, важно внести изменения в налоговое законодательство в части освобождения от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества предприятий, учреждений и организаций в муниципальную или государственную собственность в связи с разграничением полномочий между публичными образованиями.

В целом в законодательство Российской Федерации целесообразно внести следующие поправки:

1. В ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ дополнить перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, видами имущества, необходимыми органам местного самоуправления для решения отдельных вопросов местного значения, в том числе в связи с невозможностью обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований, а также в связи с наличием локальных (местных) монополий при условии реализации принципа эффективного использования данного имущества.
2. Усовершенствовать процедуру разграничения собственности между поселениями, муниципальными районами и городскими округами, описанную в ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.:
   • отменить обязательную государственную регистрацию права муниципальной собственности в случае перераспределения между данными муниципальными образованиями объектов собственности, принадлежащих им в силу прямого указания закона, при отсутствии правоустанавливающих документов, подтверждающих указанное право;
   • установить порядок и сроки разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями, не указанными в ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ (муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу гл. 12 Федерального закона № 131).
3. Установить особый порядок отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, в том числе в случае невыполнения органами местного самоуправления в добровольном порядке указанных требований.
4. Урегулировать:
   • порядок учета и налогообложения имущества, поступающего в казну, в том числе в казну муниципального образования, единый порядок ведения реестров муниципальной собственности;
   • порядок и условия передачи в собственность муниципального образования в процессе безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями имущества бесхозяйного, непригодного для эксплуатации или требующего капитального ремонта, в том числе порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества;
   • порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества, а также в случае перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, поселениями, муниципальными районами и городскими округами;
   • срок, в течение которого объекты муниципального имущества должны использоваться органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в целях уточнения оснований для передачи объектов из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъектов РФ;
   • срок рассмотрения органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ предложений органов местного самоуправления о передаче объектов имущества из собственности Российской Федерации и субъектов РФ в муниципальную собственность, а также предложений о перераспределении имущества между поселениями, муниципальными районами и городскими округами.

Наряду с этим полагаем, что не менее важно внести изменения в постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность, из собственности субъекта РФ в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации», включив в перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче федерального имущества в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, предложения органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о передаче указанного имущества в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность.

Целесообразно также принять постановление Правительства РФ, определяющее перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества в процессе его разграничения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами.

Однако весь спектр проблем, возникающих при разграничении муниципального имущества, обозначенным кругом вопросов не исчерпывается. Очевидно, что процессы, связанные с формированием муниципальной собственности и совершенствованием управления ею, требуют дальнейшего изучения и законодательного регулирования. Необходимо ускорить их решение на основе достижения общественного согласия между органами публичной власти всех уровней и населением. При этом основными принципами следует считать необходимость повышения эффективности использования муниципального имущества и улучшение качества обслуживания населения.