государственный служба правовой регулирование

Установление особенностей в правовом регулировании труда государственных служащих обусловлено спецификой (особенностями) их профессиональной деятельности, которая связана с реализацией функций государства, управления, осуществлением государственно-властных полномочий, а также важностью и сложностью задач, стоящих перед государственной службой, характером должностных обязанностей, возлагаемых на государственных служащих и их значимостью в деле социальных и экономических преобразований, проводимых в стране. Суть этих особенностей состоит в том, что, с одной стороны, они закрепляют более жесткие требования к государственным служащим, а с другой - устанавливают для них дополнительные, по сравнению с законодательством о труде, льготы и социальные гарантии .

Особенности трудовых отношений государственных служащих проявляются в следующих аспектах: в порядке поступления на государственную службу и ее прохождения; в требованиях к кандидатам на должность государственного служащего; в установлении правоограничений; в дисциплинарной ответственности; в основаниях увольнения (помимо общих оснований).

Порядок приема на государственную службу регламентирован как Законом о госслужбе, так и другими нормативными правовыми актами. Право поступления на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным этим законом, иными законодательными актами о государственной службе. Определены квалификационные требования к лицам при поступлении на государственную службу: соответствующее образование, необходимый стаж и опыт работы по специальности, владение государственными языками Республики Беларусь; знание Конституции Республики Беларусь, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Актами законодательства могут быть установлены другие квалификационные требования, предъявляемые к гражданам для занятия соответствующих государственных должностей.

Конкретизируя конституционную норму о праве равного доступа к любым должностям государственной службы, Закон о госслужбе предусматривает, что при поступлении на государственную службу или ее прохождении не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждений, а также принадлежности к политическим партиям и иным общественным объединениям.

В то же время Законом о госслужбе предусмотрены основания для отказа в приеме на государственную службу. Так, гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях: 1) признания его в установленном законом порядке недееспособным или ограниченно дееспособным; 2) лишения его судом права занимать государственную должность в течение определенного времени; 3) наличия подтвержденного медицинским заключением заболевания, входящего в перечень заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей; 4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственные секреты; 5) несоответствия квалификационным требованиям, предъявляемым для занятия соответствующих должностей; 6) близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служебная деятельность будет связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 7) отсутствия гражданства Республики Беларусь; 8) представления заведомо недостоверных сведений, необходимых для занятия государственной должности; 9) непредставления декларации о доходах и имуществе; 10) увольнения государственного служащего за систематическое неисполнение служебных обязанностей, появление на работе в состоянии опьянения, а также распитие спиртных напитков, употребление наркотических или токсических средств на рабочем месте и в рабочее время в течение двух лет со дня увольнения за такие действия; 11) наличия судимости.

Указом Президента Республики Беларусь от 17 марта 2005 г. N 139 "Об утверждении Положения о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу" для указанных лиц предусмотрено обязательное проведение квалификационного экзамена. Квалификационный экзамен проводится с целью установления соответствия уровня профессиональных знаний, умений и навыков лиц, впервые поступающих на государственную службу, современным требованиям эффективной работы в государственных органах. Квалификационный экзамен проводится квалификационными комиссиями, которые создаются в соответствующих государственных органах или их вышестоящих органах.

Лицо, сдавшее квалификационный экзамен, руководителем государственного органа может быть назначено на соответствующую должность. Если же на замещение данной должности объявлен конкурс, то проведению конкурса предшествует сдача квалификационного экзамена.

Положением установлено также, что для лиц, назначаемых на должность Президентом Республики Беларусь, для замещающих государственные должности путем избрания, и в некоторых других случаях квалификационный экзамен не проводится.

Поступлению на государственную службу может предшествовать проведение конкурса на занятие государственной должности. Для лиц, впервые поступающих на государственную службу, может быть установлено предварительное испытание. Представляется, что оговорка о том, что предварительное испытание устанавливается только для впервые поступающих на государственную службу, не соответствует его цели. Общепризнано, что предварительное испытание устанавливается с целью проверки соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе. Государственная служба может проходить на различных должностях, гражданин может, уволившись из одного государственного органа, поступить на государственную должность в другой государственный орган. Исходя из этого, полагаем, что руководителю государственного органа следует предоставить право устанавливать предварительное испытание и при назначении на новые должности, при поступлении на государственную службу не впервые. Конечно, должны применяться общие нормы Трудового кодекса Республики Беларусь о лицах, которым предварительное испытание не может устанавливаться (часть пятая статьи 28 Трудового кодекса). Следует отметить, что статьей 27 Федерального Закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия занимаемой должности гражданской службы. При этом, как следует из части седьмой статьи 27 указанного Закона, предварительное испытание может устанавливаться и при переводе государственного служащего на другую должность.

Срок предварительного испытания для государственных служащих в Республике Беларусь может устанавливаться от трех до шести месяцев (по Трудовому кодексу - до трех месяцев). В период предварительного испытания на государственного служащего распространяется действие Закона о государственной службе. При неудовлетворительном результате предварительного испытания государственный служащий подлежит увольнению как не выдержавший испытание.

Поступление на государственную службу осуществляется путем назначения, утверждения или избрания, которые оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица с внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку. С государственными служащими заключается контракт.

Законодательство о государственной службе не предусматривает каких-либо существенных отличий в отношении определения понятия контракта применительно к государственным служащим. Согласно пункту 1 статьи 30 Закона о госслужбе контракт - трудовой договор, заключенный в письменной форме на определенный срок, содержащий в отношении вопросов поступления, прохождения и прекращения государственной службы особенности по сравнению с общими нормами законодательства о труде.

Исходя из определения трудового договора, приведенного в статье 1 Трудового кодекса Республики Беларусь, контракт с государственным служащим можно определить следующим образом: контракт - это соглашение между государственным служащим и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности государственной службы согласно штатному расписанию, и соблюдать внутренний трудовой распорядок, установленные ограничения, а государственный орган обязуется предоставить государственному служащему обусловленную контрактом должность государственной службы, обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде и о государственной службе, своевременно выплачивать государственному служащему заработную плату.

Порядок и условия заключения контрактов с государственными служащими регулируются Положением о порядке и условиях заключения контракта с государственными служащими, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 7 октября 2003 г. N 1271 . Следует отметить, что в Республике Беларусь в настоящее время широко распространен прием работников на работу на основании контракта и нормативные правовые акты, регулирующие заключение контрактов с обычными работниками, практически не отличаются от нормативных правовых актов, регулирующих заключение контрактов с государственными служащими.

С Премьер-министром, депутатами Палаты представителей, членами Совета Республики, депутатами местных Советов депутатов, осуществляющими свои полномочия на профессиональной основе, а также с судьями, контракт не заключается.

Статья 30 Закона о госслужбе устанавливает, что с государственными служащими заключается контракт на срок не менее одного года. Конкретный срок контракта определяется по соглашению сторон. Практика применения контрактной формы найма показывает, что руководители государственных органов нередко применяют норму этого Закона о минимальном сроке контракта и заключают контракты на срок один год.

Представляется, что исходя из специфики работы на государственной службе, принципа стабильности государственной службы, в целях обеспечения преемственности власти необходимо изменить подходы к определению сроков заключения контрактов с государственными служащими. Следует отметить, что Закон "Об основах службы в государственном аппарате" (1993 г.) предусматривал право сторон на заключение контракта на срок до 15 лет. Такой продолжительный срок контракта обосновывался одним из основополагающих принципов государственной службы - принципом несменяемости служащих государственного аппарата. Полагаем, что, сохраняя контрактную форму при поступлении на государственную службу, целесообразно установить более длительные сроки заключения контракта с государственными служащими. Представляется, что наиболее оптимальным будет такой порядок заключения контрактов, когда при поступлении на государственную службу впервые контракт может заключаться на минимальный годичный срок, который, по нашему мнению, является достаточным для определения деловых качеств государственного служащего, а в последующем контракты должны заключаться на более длительные сроки.

В большинстве зарубежных государств законодательство о государственной службе закрепляет принцип стабильности государственной службы, или принцип пожизненного назначения государственных служащих. Этот принцип обусловлен стремлением обеспечить профессионализм в осуществлении управленческих функций, стабильность в функционировании всего аппарата управления, плавную и постепенную преемственность при переходе от одной политической программы к другой. Как указывает К.С. Бельский, благодаря проведению в жизнь этого принципа государство может иметь компетентных государственных служащих и, опираясь на их постоянный контингент, переживать любые кризисы и социальные потрясения . Система пожизненного найма гарантирует стабильность аппарата и государственной власти в целом, повышает качество исполнения должности, обеспечивает независимость кадров от политических влияний. Если же увольняют служащего досрочно, то только на основе достаточно веских оснований .

Закон о госслужбе регулирует вопросы прохождения государственной службы. Новеллой этого Закона является положение о принесении государственным служащим присяги при вступлении на государственную должность. Предусмотрена обязанность государственного органа по созданию условий для повышения квалификации и переподготовки, включая при необходимости получение второго высшего или иного специального образования, а также в виде стажировки и самообразования. Определено, что результаты повышения квалификации и переподготовки являются одним из оснований продвижения государственного служащего по службе. Установлена обязанность государственных служащих проходить аттестацию, определены основные положения о порядке проведения аттестации.

В процессе прохождения государственной службы государственным служащим присваиваются классы государственных служащих. Причем каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих. Законодательством установлены высший класс государственного служащего и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы (судьи), классные чины (прокурорские работники), персональные звания (работники таможенных органов), дипломатические ранги (дипломаты).

Особенностью регулирования труда государственных служащих является установление дополнительных, по сравнению с трудовым законодательством, оснований увольнения государственного служащего - оснований прекращения государственной службы. Так, государственная служба прекращается в случаях:

достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе;

возникновения (установления) обстоятельств, являющихся основанием для отказа в приеме на государственную службу;

истечения срока, досрочного прекращения полномочий на государственной должности;

несоблюдения ограничений, связанных с государственной службой;

разглашения сведений, составляющих государственные секреты;

отказа от принесения присяги;

нарушения требований законодательства при приеме на государственную службу;

отставки;

грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка, несовместимого с нахождением на государственной службе;

прекращения гражданства Республики Беларусь вследствие выхода из гражданства или его утраты;

неудовлетворительного результата предварительного испытания;

вступления в законную силу обвинительного приговора суда.

Государственная служба может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде и иными законодательными актами.

Установление предельного возраста пребывания на государственной службе - 65 лет является новеллой Закона о госслужбе. До принятия указанного Закона законодательство Республики Беларусь не содержало предписаний о предельном возрасте пребывания на государственной службе. Только в отношении членов Конституционного Суда Республики Беларусь Конституция Республики Беларусь и Закон "О Конституционном Суде Республики Беларусь" предусматривают предельный возраст - 70 лет.

Специфическим основанием прекращения государственной службы является отставка государственного служащего. Закон о госслужбе рассматривает отставку как наиболее почетное основание прекращения государственной службы, влекущее предоставление государственному служащему дополнительных социальных гарантий. Отставкой по Закону о госслужбе является прекращение государственной службы по предусмотренным Законом основаниям по инициативе государственного служащего. Основаниями для отставки являются: наличие трудового стажа для мужчин не менее 30 лет, для женщин не менее 25 лет, в том числе стажа государственной службы не менее 20 лет; состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей (при наличии медицинского заключения). При выходе в отставку государственному служащему выплачивается выходное пособие в размере трех среднемесячных заработных плат. На наш взгляд, определение отставки по Закону о госслужбе не совсем соответствует сущности этого института. Отставка может иметь место и не по инициативе государственного служащего, например, в связи с достижением предельного возраста пребывания в должности государственного служащего, прекращением полномочий органа, в котором работал государственный служащий.

Законодательство некоторых других государств определяет содержание отставки по-иному. Отставка как основание прекращения исполнения должностных обязанностей по личному заявлению применяется только в отношении "политических государственных служащих". Основаниями для отставки является принципиальное несогласие с решением государственного органа или должностного лица, а также этические препятствия для пребывания на государственной службе; принуждение государственного служащего к выполнению решения государственного органа или должностного лица, противоречащего действующему законодательству, что может причинить значительный материальный либо моральный ущерб государству, юридическим и физическим лицам (Украина, Киргизия, и др.).

Введение

Глава 1 Правовая природа отношений в сфере государственной гражданской службы

1 Понятие государственной гражданской службы

2 Соотношение норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной гражданской службы

1 Поступление на государственную гражданскую службу

2 Особенности служебного времени и времени отдыха государственных гражданских служащих

3 Особенности изменения и прекращения служебного контракта

Заключение

Введение

В современных социально-экономических условиях, в связи с обострением социальных проблем, роль и значение государственной гражданской службы особенно возрастают. Перед ней стоят новые задачи, направленные на создание условий для соблюдения демократических правовых принципов в обществе, обеспечение его стабильности, усиление защиты законных прав и свобод граждан.

Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и новое отношение к гражданским служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность гражданских служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения. В связи с этим проблема совершенствования законодательства, определяющего правовое положение государственных гражданских служащих, приобретает особую актуальность.

Законодательство о государственной службе направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение необходимых ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. Эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него функций.

Среди проблем правового регулирования государственной гражданской службы особое место занимает проблема определения отраслевой принадлежности общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, и, следовательно, - соотношения применяемых к ним норм административного и трудового законодательства. Отнесение соответствующих общественных отношений к предмету той или иной отрасли права имеет большое значение для построения стройной правовой системы, разграничения используемых методов правового регулирования, применения свойственного данной отрасли понятийного аппарата, устранения возможных пробелов в правовом регулировании и, в конечном итоге - для формирования внятной и целесообразной правоприменительной практики. Однако на сегодняшний день теоретически данная проблема не решена.

Объектом настоящего дипломного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере государственной гражданской службы.

Предметом исследования выступает комплекс правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере государственной гражданской службы, и в особенности отношения, касающиеся поступления на государственную гражданскую службу, служебного времени и времени отдыха, изменения и прекращения служебного контракта, а также складывающаяся на их основе правоприменительная практика.

Цель исследования - выявление отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения государственной гражданской службы, а также особенностей правового регулирования труда государственных гражданских служащих.

Поставленная цель достигается путём решения ряда взаимосвязанных теоретических и практических задач, наиболее существенными из которых являются:

выявление сущности и содержания служебных отношений, возникающих на государственной гражданской службе;

определение соотношения применяемых к служебным отношениям норм трудового и административного права;

оценка акта назначения на должность, как юридического факта, порождающего государственно-служебное правоотношение;

установление роли служебного контракта в определении содержания служебно-трудового правоотношения;

выявление особенностей служебного времени и времени отдыха государственных гражданских служащих;

выявление особенностей изменения и прекращения служебного контракта на государственной гражданской службе.

В дипломе применены отдельные приёмы и способы системного анализа, а также частноправовые методы (сравнительно-правовой, технико-юридический и др.).

В ходе исследования использовались общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории государства и права, административному, трудовому праву, теории управления, а также монографии.

При решении задач, поставленных в дипломе, использовались труды учёных: Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, В.Д. Граждан, А.А. Гришковца, A.B. Демина, С.А. Иванова, А.М. Куренного, С.П. Маврина, А.Ф. Нуртдиновой, А.Ф. Ноздрачева, А.М. Оболонского, Д. М. Овсянко, О.Н. Садикова, Ю.Н. Старилова, Р.О. Халфиной, Е.Б. Хохлова, Л.А. Чикановой и др. Нормативную базу дипломной работы составляют: Конституция Российской Федерации, конвенции МОТ, Трудовой кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе. Проанализированы постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решения Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай, решения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай, касающиеся отношений государственной гражданской службы.

Данная дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Правовая природа отношений в сфере государственной гражданской службы

1.1 Понятие государственной гражданской службы

Государственная служба - не изобретение наших дней. Начало современной государственной службы европейского типа, к которой всегда относилась и государственная служба России, связано с возникновением территориальных государств, развитием государственного аппарата, введением денежной системы и налогов с населения. Государство регламентирует все стороны общественных отношений. Выполнение своих задач за плату оно поручает специально подготовленным лицам - чиновникам. Создателем государственной службы в Российском государстве является Петр I. Со времен утверждения Петром I Табели о рангах (1722 г.) и до Февральской революции в России существовала государственная служба, основанная на принципах монархии. В советский период государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана. Отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регулировались трудовым законодательством. В советское время понятие "государственная служба" трактовалось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на такой службе, называли "государственными служащими".

В ходе реформирования государственного управления в России удалось решить первостепенные проблемы по перестройке аппарата государственной власти и адаптировать его к новому этапу развития страны.

Государственная административная власть в России называлась по-разному. До мая 2003 года аппаратные структуры всех государственных органов, а также воинские и правоохранительные подразделения в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года №119-ФЗ именовались государственной службой. Но после принятия Федеральным Собранием Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ (далее Закон №58-ФЗ) она была поделена на три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

Согласно статье 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 года №79-ФЗ (далее Закон №79-ФЗ) государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Из указанного определения можно сделать вывод, что государственная гражданская служба - это, во-первых, профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом деятельности. И, во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно, она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Что касается военной службы, то согласно статьи 6 Закона №58-ФЗ - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - это тоже вид федеральной государственной службы, который согласно статье 7 Закона №58-ФЗ является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Очевидно, что военная и правоохранительная службы наряду с другими отраслями социально необходимой деятельности управляются государственными органами. Если заходит речь об армии, то к числу последних относятся министерство обороны, управления военных округов, региональные и районные военные комиссариаты. Военные руководители непосредственно воинских соединений, частей и подразделений - от армии до взвода - не участвуют в государственном управлении и потому называются просто военнослужащими. Аналогичным образом решается вопрос и с работниками правоохранительной службы.

В Законе №58-ФЗ используется понятие "система", которое включает в себя три вида государственной службы. Но данные виды пока никак не связаны друг с другом. Их объединяет только название "государственная служба". Единого органа управления у них нет, как нет и единых нормативных оснований. В равной мере это относится и к гражданской службе.

Согласно пункту 2 статьи 3 Закона №79-ФЗ государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной службы согласно пункту 4 статьи 2 Закона №58-ФЗ находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации. Применительно к институту государственной службы пункт 2 статьи 5 Закона № 79-ФЗ, определяет данное соотношение следующим образом: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом, то применяются правила международного договора".

В соответствии со статьей 13 Закона №79-ФЗ гражданским служащим является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно Главе 3 Закона №79-ФЗ правовой статус государственных гражданских служащих включает в себя основные права и обязанности гражданского служащего, а также ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требование к служебному поведению гражданского служащего и урегулирования конфликта интересов.

Кроме этого, правом прохождения государственной гражданской службы согласно статье 21 Закона №79-ФЗ обладают граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и не достигшие предельного возраста пребывания на гражданской службе - 65 лет.

В отличие от Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), который допускает прием на работу, как общее правило, с 16 лет, право поступления на гражданскую службу возникает у гражданина только с 18 лет, что обусловлено спецификой профессиональной деятельности гражданского служащего, его более высокой, по сравнению с другими работниками ответственностью за выполнение возложенных функций.

Установление возрастного критерия для поступления на государственную гражданскую службу и нахождения на государственной службе поставило перед практикой вопрос, не является ли это дискриминацией. Требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на гражданскую службу и увольнение с нее по достижении предельного возраста для нахождения на должности гражданской службы неоднократно оспаривалось в Конституционном Суде Российской Федерации, как не соответствующее Конституции Российской Федерации.

Так, например, Конституционным Судом Российской Федерации в своем определении от 3 октября 2002 года №233-О установлено, что гарантированное в частях 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств не препятствует установлению различий в правовом регулировании труда (происхождения службы) в отношении лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ "Относительно дискриминации в области труда и занятий" от 25 июня 1958 года №111 не считаются дискриминацией. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на государственной должности, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.

Из вышеизложенного видно, что государственная гражданская служба, как профессиональная деятельность гражданина обладает своей спецификой, которая будет рассмотрена в следующей главе при рассмотрении особенностей прохождения государственной гражданской службы.

2 Соотношение норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной гражданской службы

В ходе дискуссии о путях развития и совершенствования законодательства, регулирующего вопросы государственной гражданской службы выявились три основные позиции среди ученых, занимающихся данным вопросом.

Первая выдвигается и обосновывается специалистами в области трудового права, такими, как С.А. Иванов, А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов и др. Суть ее в том, что отношения государственных гражданских служащих, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением, - это не что иное, как трудовые отношения. Поэтому, говоря о совершенствовании этих отношений необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, в специальном законе предусматривать для них лишь особенности правового регулирования исходя из специфики осуществляемой ими служебной деятельности.

В данном случае, подход специалистов в области трудового права соответствует действующему российскому трудовому законодательству, а именно, статье 11 ТК РФ, предусматривающей, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, а также Конвенции МОТ от 27 июня 1978 года N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников.

Вторая позиция выдвигается и обосновывается некоторыми учеными в области административного права. Такими, как А.Ф. Ноздрачев, Г.В. Атаманчук, А.А. Гришковец и др. Суть данной позиции сводится к тому, что государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Отношения на государственной службе - это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству.

Для реализации этих идей, считают сторонники данной позиции, следует изменить сам метод регулирования отношений в сфере государственной службы - максимально отказаться от диспозитивного метода в пользу императивного. Необходимо постепенно отходить от существующего положения, когда гражданские служащие фактически рассматриваются как обычные наемные работники, имеющие лишь особенности правового статуса.

Будущее правовое регулирование государственной службы, по их мнению, видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей, а в переходе на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства. Речь должна идти не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, о полной замене норм трудового права (пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе) на нормы административного права. При этом важно, чтобы понятия трудового законодательства были заменены на специальные термины, содержащиеся в законе о государственной службе.

Причем, среди ученых в области административного права нет единой позиции по этому вопросу, что в определенной степени свидетельствует об уязвимости позиции сторонников идеи о регулировании служебных отношений исключительно нормами административного законодательства.

Ученые, занимающиеся исследованием проблем административного права и, в частности, избравшие в качестве объекта своего исследования блок правовых норм, регламентирующих государственную и муниципальную службу, предпринимают попытки обосновать факт появления в отечественной правовой системе такой новой отрасли права как служебное право.

Ю.Н. Старилов, признает государственную службу комплексным институтом, включающим подинституты, чья регламентация деятельности осуществляется специальными законами, посвященными только государственной службе. Следовательно, государственная служба включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ю.Н. Старилов впервые ввел в научный оборот понятие "служебное право", однако интерпретировал его как совокупность правовых норм, институт и подотрасль административного права. Исследуя служебное законодательство, продемонстрировал инновационный подход в понимании служебно-правовых вопросов. По его мнению, многоотраслевая регламентация государственно-служебных отношений создает предпосылки для постановки вопроса о служебном праве, как самостоятельной отрасли российского права.

Само же служебное право он определяет, как, право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной и муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления.

Ю.А. Тихомиров считает возможной трактовку госслужбы в аспекте административного права как организации постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. полагают, что служебное и административное право имеют различия в предмете правового регулирования, поскольку служебное право регулирует комплекс общественных отношений возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы. Административное право - в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Эти ученые, рассуждая по поводу масштабности и комплексности общественных отношений, регулируемых нормами служебного права, считают возможным признать его и особой частью административного права и претендентом на звание самостоятельной отрасли права, входящей вместе с тем в систему административно-правового регулирования.

Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод, что Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. признают возможность регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной службы нормами служебного права, лишь не могут определиться с тем, является ли "служебное право" отраслью права, или только лишь подотраслью административного права.

Проведенный Л.А. Чикановой анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения. Когда же делается попытка обосновать высказанные идеи с позиций теории права или действующего законодательства, в том числе трудового, наблюдается явное противоречие в суждениях, неправильное или неточное толкование соответствующих правовых норм.

Рассмотрим одну из таких позиций, а именно: "государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, а поэтому не могут регулироваться нормами трудового права".

А.Ф. Ноздрачев пишет: "Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим. Толкование поступления на государственную службу по типу отношений служащих по найму недопустимо, потому что соответствующий государственный орган и назначенное лицо не создают и не намеревались создавать частноправовые отношения. В этих отношениях неприменимо фактическое трудовое правоотношение, потому что отношения в публично-правовой сфере возникают на основе акта субъекта публичного права (в данном случае - о назначении на должность), а не частноправового договора (в данном случае - найма на работу). Назначение на должность определяется законом... Договор при поступлении на государственную службу, конечно, существует. Но его суть исчерпывается согласием гражданина поступить на службу и субъекта публичного права - принять его. С назначением государственного служащего на должность договор вообще не имеет никакого значения, поскольку он обязан всецело подчиняться организационным требованиям соответствующего субъекта публичного права".

Однако природа трудовых отношений предполагает их регулирование как в соответствии с началами равенства (которые проявляются в формальном равенстве сторон трудового договора и свободе труда), так и на основании отношений власти-подчинения (проявляющихся, в частности, в подчинении работника трудовому распорядку, распоряжениям и указаниям работодателя, в защите работника правовыми нормами, гарантирующими ему определенный уровень условий труда). Это обстоятельство является общепризнанным в науке не только трудового, но и других отраслей права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих указанных элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе. Какая бы роль ни отводилась договору, его наличие уже само по себе привносит в складывающиеся отношения частноправовой элемент, который чужд административному праву (как праву публичному).

Аналогичная позиция высказана и в литературе по административному праву, где, в частности, говорится, что административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяется должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных законом, то они относятся как к гражданскому служащему, так и другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности он не может быть переведен на другую должность и пр.

В качестве обоснования невозможности регламентирования труда государственных служащих нормами трудового законодательства некоторыми специалистами в области административного права рассматривается и такой, как специфика профессиональной деятельности государственных служащих.

А.А. Гришковец и Н.М. Казанцев из определений государственной гражданской службы, данных в Законах N 58-ФЗ и №79-ФЗ делают вывод, что государственные служащие выполняют не трудовую функцию, а функцию государства, что предопределяет их публично-правовой статус. Поступая на государственную службу, они реализуют не свое право на труд или свободное распоряжение своими способностями к труду, а право на равный доступ к государственной службе, отмечают авторы. А это есть самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина РФ на участие в управлении государством.

Необходимо отметить, что данная позиция не может быть верной, в силу того, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", функцию управления государством выполняют соответствующие государственные органы.

Государственные органы для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают) граждан, имеющих соответствующее профилю государственного органа профессиональное образование. При этом государственный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно статье 15 ТК РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации или должности.

При определении статуса должности гражданской службы А.Ф. Ноздрачев ссылается на тарифно-квалификационные справочники, в которых систематизированы перечни работ и профессий и которые применяются при установлении трудовой функции работника. Он пишет, что гражданские служащие должны соответствовать квалификационным характеристикам и требованиям, установленным этими справочниками.

Таким образом, принципиального (сущностного) различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего причастна (связана) к реализации функций государства. И только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

В науке трудового права считается общепризнанным, что лица, занимающие государственные должности, имеют двойной отраслевой статус. С одной стороны, поступая на государственную службу, они выступают как обычные граждане, вступившие в трудовое правоотношение (выполняют определенную трудовую функцию за вознаграждение). С другой стороны, они действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Соответственно статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти - государственным и административным правом.

Представители науки административного права признают, что понятия "трудовая деятельность" и "профессиональная деятельность", посредством которой определяется государственная служба, не имеют принципиального различия. Например, Г.В. Атаманчук пишет, что государственная служба раскрывается посредством понятия "профессиональная деятельность", которое носит трудовой характер и мало связано с сущностными свойствами службы (долгом, обязанностью, верностью).

Отсутствие в Законе №79-ФЗ отграничения профессиональной деятельности на государственной службе от других видов профессиональной деятельности не является упущением законодателя. Такое отграничение в принципе невозможно, поскольку любая профессиональная деятельность по своему содержанию является трудом, то есть целесообразной, осознанной и волевой человеческой деятельностью. Само слово "профессия" означает род трудовой деятельности (занятий) человека, владеющего комплексом специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретенных в результате подготовки, опыта работы. Поэтому поступление на государственную службу - способ реализации гражданином своих профессиональных способностей.

Анализ Закона №79-ФЗ проведенный Л.А. Чикановой показал, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность, отстранение от должности, основные основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др. Закон №79-ФЗ не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Кроме того, Законом №79-ФЗ вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек.

Некоторые положения Закона №79-ФЗ сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно статье 38 Закона №79-ФЗ при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон №79-ФЗ ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим.

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе №79-ФЗ отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы, не предусмотрено такое (характерное для законодательства многих зарубежных стран) основание для прекращения гражданской службы, как отставка и пр.

Все вышеуказанное, позволяет сделать вывод о том, что целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе не получилось. Регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами закона, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Однако, не во всех случаях можно достоверно определить возможность применения той или иной нормы ТК РФ к деятельности гражданских служащих. В связи с этим вполне правомерен вопрос: есть ли практический смысл в том, чтобы заново "перелицовывать" хорошо известные положения трудового права и называть все это служебным правом? Попытка реализации названных идей в Законе №79-ФЗ не увенчалась успехом не потому, что его разработчики были некомпетентными или не смогли соответствующим образом воплотить эти идеи, а потому, что иначе и не могло получиться, поскольку в его основу была положена ошибочная концепция. Практически посредством Закона его разработчики попытались "насильно" перенести отношения, по своей сущности, являющиеся трудовыми, в сферу регулирования административного законодательства.

В этой связи уместно привести мысль, высказанную авторами Концепции развития административного законодательства, отмечающими, что "в последние годы решение многих задач с помощью законов порождает иллюзию разрешения проблемы самим фактом принятия закона".

Именно такая иллюзия, как свидетельствует практика, присутствует у сторонников идеи регулирования трудовых отношений на государственной службе исключительно нормами административного права.

Глава 2. Особенности прохождения государственной гражданской службы

трудовой право служба гражданский

2.1 Поступление на государственную гражданскую службу

В соответствии с Конституцией РФ законодательством Российской Федерации закрепляются важнейшие принципы, положенные в основу формирования и функционирования системы государственной службы и гражданской службы как одного из образующих ее видов.

В Конституции РФ имеются три нормы, применяющие понятие государственной службы и прямо относящиеся к конституционным основам гражданской службы: статья 32 закрепляет право равного доступа граждан России к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к предмету ведения Российской Федерации; частью 3 статьи 97 установлен запрет депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ одновременно состоять на государственной службе.

Согласно части 4 статьи 32 Конституции РФ и статье 4 Закона №79-ФЗ, граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении гражданской службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В основе поступления на государственную гражданскую службу лежит сложный фактический состав, состоящий из процедуры конкурсного отбора, акта назначения на должность и заключения служебного контракта.

Порядок поступления на гражданскую службу имеет особенности, связанные, прежде всего с демократической процедурой конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы, предусмотренной статьей 22 Закона №79-ФЗ, что вызвано особым характером должностных обязанностей, выполняемых гражданскими служащими на любом уровне, высокой социальной значимостью и ответственностью за выполнение этих обязанностей.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона №79-ФЗ конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Процедура проведения конкурса подробно регламентируется Указом Президента РФ от 1 февраля 2004 года №112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" (далее - Указ № 112). В соответствии с пунктом 6 статьи 12 Закона №79-ФЗ квалификационные требования к конкретной должности гражданской службы, обусловленные спецификой именно этой должности, должны содержаться в должностном регламенте гражданского служащего.

Таким образом, конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право гражданских служащих на должностной рост (подпункт 10 пункта 1 статьи 14 Закона №79-ФЗ) обеспечиваются на конкурсной основе. Применение конкурсных процедур при отборе кадров способствует комплектованию государственных органов РФ наиболее способными и квалифицированными специалистами.

Из общего правила поступления на гражданскую службу и замещения другой должности гражданской службы существует ряд исключений. Частью 2 статьи 22 Закона №79-ФЗ устанавливаются случаи, когда конкурс не проводится:

) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)".

) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ.

) при заключении срочного служебного контракта.

) при предоставлении гражданскому служащему другой должности предусмотренной Законом №79-ФЗ;

) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Кроме указанных выше норм, императивно устанавливающих исключения из общей процедуры конкурсного отбора на замещение должности гражданской службы, устанавливаются случаи, когда конкурс может не проводиться. Например, при назначении на должности, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (часть 4 статьи 22 Закона №79-ФЗ). Другим случаем, когда конкурс может не проводиться является назначение на должности, которые относятся к младшей группе должностей гражданской службы. Решение о замещении указанных должностей без проведения конкурса принимает представитель нанимателя, которое может приниматься в каждом конкретном случае индивидуально (часть 5 статьи 22 Закона №79-ФЗ).

Данное положение Закона №79-ФЗ можно подвергнуть критике, так как возможность поступления на государственную гражданскую службу без процедуры конкурсного отбора способствует замещению должностей государственной гражданской службы "случайными" или "своими" людьми, в настоящее время, данную норму права можно отнести к категории норм права с наличием коррупциогенного фактора. Наличие возможных вариантов поведения создает для уполномоченного должностного лица благоприятные условия для совершения коррупционных действий.

В соответствии с пунктом 23 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом №112 по результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.

Заметим, что служебный контракт заключается на основе акта о назначении на должность. В трудовом же правоотношении согласно статье 68 ТК РФ приказ о приеме на работу лишь оформляет отношения, уже возникшие на основе трудового договора. Следовательно, акт о назначении на должность является элементом сложного фактического состава (одним из юридических фактов), а приказ о приеме на работу таковым не является, так как не влечет никаких правовых последствий.

Согласно трудовому законодательству, назначение на должность является лишь одним из способов возникновения трудовых отношений, который применяется наряду с другими, например избранием по конкурсу. В отношении же гражданских служащих такой акт о назначении во всех случаях является необходимым элементом процедуры приема на службу.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона №79-ФЗ служебный контракт это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.

Отсюда сделаем вывод, что сторонами служебного контракта могут быть:

а) представитель нанимателя и гражданин, поступающий на гражданскую службу;

б) представитель нанимателя и гражданский служащий.

Таким образом, служебный контракт - это юридический факт, являющийся основанием возникновения служебного отношения, в силу которого его стороны приобретают права и обязанности, определяющие их правовой статус как государственных служащих.

Возникает вопрос относительно определения сторон служебного контракта. Законодателем стороной контракта был назван руководитель государственного органа (статьи 1, 23 Закона №79-ФЗ). Таким образом, стороной служебного контракта является не государство как наниматель, не государственный орган, который выполняет функции государства и в который поступает гражданин, а конкретное должностное лицо. В связи с этим получилось, что гражданский служащий фактически служит не государству и не государственному органу, а должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий несет соответствующие обязательства именно перед ним как стороной контракта. В свою очередь, получается, что именно руководитель обязуется предоставить гражданину возможность прохождения гражданской службы, в полном объеме выплачивать денежное содержание, предоставлять ему государственные социальные гарантии и др. Определение в качестве стороны контракта конкретного руководителя государственного органа ставит и некоторые другие проблемы. В частности, возникает вопрос о правовой силе служебного контракта в случае, если его сторона (руководитель государственного органа) уволен с должности. Может ли считаться контракт действующим, имеет ли место при назначении другого руководителя "автоматическое" правопреемство или для этого необходим соответствующий административный акт? Закон №79-ФЗ ответа на эти вопросы не дает.

Не предложено конструктивное их решение и учеными-административистами. Рассуждая на эту тему, А.А. Гришковец приходит к выводу, что по большому счету не так уж и важно, какой субъект выступает в качестве другой стороны трудового договора, заключаемого с государственным служащим. По его мнению, важно другое: нужен ли вообще договор на государственной службе как основа взаимоотношения между государственным служащим и государством как таковым. В итоге он приходит к выводу, что от договора надо отказаться, а положение государственного служащего приблизить к положению федерального судьи. И сделать это следует, прежде всего, в части касающейся юридического оформления приобретения полномочий, назначения на должность и освобождения от должности, что обеспечит реальную стабильность правового положения государственного служащего.

Однако такой вывод нельзя признать конструктивным. По существу он не разрешает проблемы. Независимо от того, будет ли гражданский служащий принят на службу по контракту или только на основании акта о назначении, в возникшем правоотношении должна быть четко определена другая его сторона. И такой стороной должно быть не "абстрактное" государство, а конкретный государственный орган. Не случайно, говоря о содержании контракта, законодатель предписывает указывать в нем, в первую очередь, наименование государственного органа, а затем (в скобках) фамилию, имя, отчество представителя нанимателя. Если толковать такую запись буквально, то следует полагать, что понятия "представитель нанимателя" и "государственный орган" - синонимы, а это противоречит другим положениям Закона №79-ФЗ и самой идее, положенной в его основу. Подобные нестыковки и противоречия наблюдаются и во многих других положениях Закона №79-ФЗ.

Следует заметить, что в признании государственного органа стороной служебного контракта нет ничего предосудительного. Только добросовестное служение каждого государственного служащего конкретному государственному органу может обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализации соответствующих функций государства и, в конечном счете, эффективность самого государства. Не случайно в законодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие - служащие Короны - должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган. Феномена, подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа, в зарубежной практике не встречается.

Стороны служебного контракта при определении его содержания ограничены рамками Закона №79-ФЗ. Так, статьей 24 Закона №74-ФЗ предусматриваются условия для включения в служебный контракт. Законодатель здесь выделяет существенные условия, и условия по соглашению сторон. Следует отметить, что Федеральным законом от 30 июня 2006 года № 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" из ТК РФ исключено понятие существенных условий трудового договора. Вместо этого понятия в статье 57 ТК РФ указано, какие условия являются обязательными для включения в трудовой договор. Понятие "существенные условия трудового договора" заменено понятием "условия, обязательные для включения в трудовой договор", что терминологически более правильно. Учитывая общность подходов к регулированию трудовых договоров в ТК РФ и служебных контрактов гражданских служащих в Законе N 79-ФЗ, было бы желательно в законодательном порядке распространить эту новацию также и на условия служебных контрактов.

Выделение в служебном контракте существенных условий в отдельную группу означает, что данные условия обязательны для включения в служебный контракт. Для существенных условий установлена возможность их изменения (в определенных Законом №79-ФЗ случаях) в одностороннем порядке по инициативе представителя нанимателя, в то время как по общему правилу (пункт 5 статьи 24 Закона №79-ФЗ), условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и только в письменной форме.

Несмотря на то, что служебный контракт является соглашением сторон (то есть изначально подразумевается, что его условия являются результатом двухстороннего и добровольного волеизъявления), все же в некоторых случаях ни представитель нанимателя, ни гражданин или гражданский служащий не имеют возможности при заключении служебного контракта отступать от условий, императивно установленных Законом N 79-ФЗ. Это отчасти касается прав и обязанностей сторон.

Так, в служебный контракт в обязательном порядке включаются: обязанность представителя нанимателя предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с Законом №79-ФЗ, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии (пункт 2 статьи 23 Закона№79-ФЗ).

Вообще, анализируя статьи Закона №79-ФЗ, связанные со служебным контрактом, можно прийти к выводу, что служебный контракт как соглашение (если под этим словом подразумевается согласие сторон на те или иные условия и свободное волеизъявление при их формулировке) очень детально регламентировано. Закон №79-ФЗ либо сам устанавливает нормы, обязательные для исполнения, либо отсылает к иным нормативным правовым актам - уже принятым или тем, которые должны быть приняты.

Для примера можно взять Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 года №159, утвердивший примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Гражданину или гражданскому служащему просто остается "соглашаться" с теми условиями, которые ему предлагают Закон №79-ФЗ и иные нормативные правовые акты.

Существуют некоторые особенности связанные с особым характером профессиональной деятельности государственного гражданского служащего. Так, в отличии от норм ТК РФ, предусматривающих максимальный срок испытания не более 3 месяцев, а в определенных случаях 6 месяцев, статьей 27 Закона №79-ФЗ установлено, что срок испытания при прохождении государственной гражданской службы устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

2 Особенности служебного времени и времени отдыха государственных гражданских служащих

Пункт 1 статьи 45 Закона №79-ФЗ устанавливает, что служебное время - время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или с графиком службы либо условиями служебного контракта должен исполнять свои должностные обязанности, а также иные периоды, которые в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами относятся к служебному времени.

Таким образом, перечень периодов времени, которые включаются в служебное время не является исчерпывающим.

Согласно данному определению продолжительность служебного времени и его распределение в календарном периоде определяется служебным распорядком государственного органа, графиком службы либо условиями служебного контракта. Надо отметить, что основным актом, закрепляющим продолжительность и режим служебного времени, на практике выступает служебный распорядок. В соответствии с пунктом 6 статьи 58 Закона №79-ФЗ служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха. График службы - новое понятие, введенное в пункте 1 статьи 45 Закона №79-ФЗ. Обычно графики службы не составляются, поскольку государственные органы работают в определенном режиме, одинаковом для всех гражданских служащих. По сложившейся практике графики составляются при использовании сменного режима работы, служащим же установлена пятидневная рабочая неделя в одну смену, что исключает потребность в утверждении графиков.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что прохождение государственной гражданской службы в режиме сменной работы, предусмотренной ТК РФ для работников, осуществляющих работу на основании трудового договора, на практике не применяется.

В случае, если режим служебного времени и времени отдыха отличается у гражданского служащего от служебного распорядка государственного органа, то данное условие становится существенным условием служебного контракта в силу подпункта 7 пункта 3 статьи 24 Закона №79-ФЗ.

Согласно пункту 3 статьи 45 Закона № 79-ФЗ допускается установление для государственных гражданских служащих особого режима работы - ненормированного служебного дня. В соответствии с указанно нормой, для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, установление ненормированного служебного дня обязательно в силу предписания Закона №79-ФЗ, что является особенностью так как, например, статьями 57 и 101 ТК РФ ненормированный рабочий день по общему правилу устанавливается по соглашению сторон. Для остальных гражданских служащих ненормированный служебный день может устанавливаться с учетом особенностей должностных обязанностей и условий их выполнения.

Однако надо иметь в виду, что выполнение работы сверх установленной нормы служебного времени должно быть обусловлено объективными причинами и носить эпизодический характер. Недопустимо обязывать гражданских служащих систематически работать за пределами служебного дня, поскольку это приведет к фактическому увеличению продолжительности служебного времени и вступит в противоречие с установленными для них гарантиями, в частности с правом на отдых.

Гражданским служащим, которым установлен ненормированный служебный день, в соответствии с пунктом 4 статьи 45 Закона №79-ФЗ предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого зависит от объема и сложности исполняемых гражданским служащим должностных обязанностей, интенсивности, напряженности и других условий гражданской службы.

Порядок и условия предоставления гражданским служащим ежегодного дополнительного отпуска за ненормированный служебный день были приняты Правительством Российской Федерации 31 декабря 2008 года.

В тех случаях, когда отпуск не предоставляется или по каким-либо обстоятельствам не может быть предоставлен, то согласно пункту 4 статьи 45 Закона №79-ФЗ с письменного согласия гражданского служащего работа за пределами нормальной продолжительности служебного времени компенсируется как сверхурочная работа. В данном случае применяется общая норма - гарантия по оплате, предусмотренная статья 152 ТК РФ. Отсюда вытекает обязанность нанимателя вести точный учет работы за пределами нормальной продолжительности служебного времени.

Это положение отличается от общего правила, так как статьей 119 ТК РФ для работников предусмотрен только дополнительный оплачиваемый отпуск без возможности оплаты труда, как сверхурочной работы.

Работа по совместительству (статья 60.1 ТК РФ), является одной из форм работы за пределами нормальной продолжительности рабочего времени.

В отношении гражданских служащих запрет на работу по совместительству заменен на ограничения, установленные Законом №79-ФЗ. В частности, согласно пункту 2 статьи 14 Закона №79-ФЗ гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Лишь статья 17 Закона №79-ФЗ устанавливает запрет на участие гражданского служащего в деятельности органа управления коммерческой организации на платной основе.

Право на отдых - это одна из гарантий гражданского служащего, а также конституционное право каждого человека, что закреплено в статье 37 Конституции РФ, которая гарантирует всем работающим по трудовому договору установленную федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный оплачиваемый отпуск.

Конституционные гарантии, безусловно, распространяются и на гражданских служащих. Однако для них существуют особенности, установленные Законом N 79-ФЗ.

В соответствии с частью 6 статьи 45 Закона №79-ФЗ право на отдых реализуется предоставлением государственному гражданскому служащему свободного от исполнения должностных обязанностей времени (свободного времени) вне пределов установленной Законом №79-ФЗ нормальной продолжительности служебного времени. А также в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 14 Закона №79-ФЗ гражданский служащий имеет право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

Статьей 107 ТК РФ предусмотрены следующие виды отдыха:

Перерывы в течении рабочего дня (смены);

Ежедневный (междусменный) отдых;

Выходные дни (еженедельный непрерывный отдых);

Нерабочие праздничные дни;

Законом №79-ФЗ никаких иных видов отдыха для гражданских служащих не предусматривается.

Общие правила и гарантии, установленные трудовым законодательством, касаются и продолжительности периодов отдыха, условий и оснований их предоставления гражданским служащим, обязанностей представителя нанимателя, охраны права гражданских служащих на получение и использование времени отдыха.

Определенной спецификой у гражданских служащих обладает такой вид отдыха, как отпуск (статья 46 Закона №79-ФЗ).

Особенностью для гражданских служащих является, то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона №79-ФЗ ежегодный оплачиваемый отпуск состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Продолжительность основного оплачиваемого отпуска зависит от должностного положения гражданского служащего. Для служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, установлен основной отпуск продолжительностью 35 календарных дней. Для других гражданских служащих продолжительность основного оплачиваемого отпуска составляет 30 дней.

Таким образом, в соответствии со статьей 115 Трудового кодекса РФ государственным гражданским служащим устанавливается удлиненный основной оплачиваемый отпуск в соответствии с Федеральным законом.

К основному отпуску присоединяются дополнительные отпуска. Для государственных гражданских служащих предусмотрено три вида дополнительных отпусков: за выслугу лет (часть 5 Статьи 46 Закона №79-ФЗ), за ненормированный рабочий день (рассмотрен ранее), в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы (часть 7 статьи 46 Закона №79-ФЗ).

Отпуск за выслугу лет предоставляется всем без исключения гражданским служащим и носит стимулирующий характер, т.е. имеет целью стимулировать гражданских служащих к продолжительной работе в сфере государственного управления.

Продолжительность отпуска зависит от стажа гражданской службы. За каждый год службы дополнительно предоставляется один календарный день отпуска, но не более 10 календарных дней.

Закон №79-ФЗ предусматривает еще один вид дополнительных отпусков - отпуска в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы, в том числе в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями. Указанные отпуска должны предоставляться государственным гражданским служащим в соответствии с законодательством РФ.

Однако на практике такие отпуска лишь в исключительных случаях могут быть предоставлены гражданским служащим, поскольку они не заняты на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на тяжелых работах. В соответствии со статьей 117 ТК РФ к работам с вредными и (или) опасными условиями труда относятся подземные горные работы и открытые горные работы в разрезах и карьерах, в зонах радиоактивного заражения, другие работы, связанные с неустранимым неблагоприятным воздействием на здоровье человека вредных физических, химических, биологических и иных факторов.

Право на дополнительный оплачиваемый отпуск за работу во вредных и (или) опасных условиях труда имеют только те работники, которые заняты в производствах, на работах, по профессиям и должностям, перечисленным в специальных перечнях, утверждаемых Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В настоящее время до принятия соответствующих перечней действует Список производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день, утв. Постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 25 октября 1974 года N 298/П-22. Указанный Список не предусматривает должностей гражданских служащих.

Пункт 7 статьи 46 Закона №79-ФЗ практически применена быть не может, за исключением предоставления отпуска за прохождение службы в местностях с неблагоприятными климатическими условиями. В связи с наличием прямого указания Закона №79-ФЗ на государственных гражданских служащих распространяются нормы трудового законодательства (статья 321 ТК РФ), предусматривающие предоставление проживающим и работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях дополнительного отпуска.

Законом № 79-ФЗ не устанавливается порядок утверждения графика отпусков, поэтому в соответствии со статьей 123 ТК РФ график отпусков утверждается не позднее чем за две недели до наступления календарного года. Он обязателен как для представителя нанимателя, так и для гражданского служащего.

При наличии соответствующих обстоятельств гражданский служащий вправе воспользоваться предусмотренными законодательством льготами.

Исходя из статьи 73 Закона №79-ФЗ нужно допустить и возможность замены ежегодного оплачиваемого отпуска, превышающего 28 календарных дней, денежной компенсацией, поскольку прямого запрета статья 46 Закона о гражданской службе не содержит.

Специальное правило предусмотрено для тех случаев, когда гражданский служащий, увольняясь, хочет воспользоваться своим правом на отдых и получить отпуск. В этом случае по согласованию с представителем нанимателя ему может быть предоставлен отпуск с последующим увольнением.

Надо подчеркнуть, что Закон №79-ФЗ (равно как и статья 128 ТК РФ) не закрепляет безусловного права гражданского служащего требовать при увольнении предоставления отпуска "в натуре". Этот вопрос решается с учетом интересов обеих сторон служебного правоотношения.

Применение правила о предоставлении отпуска с последующим увольнением недопустимо в случаях освобождения от замещаемой должности и увольнения гражданского служащего с гражданской службы за виновные действия (статьи 33, 37 Закона№79-ФЗ), ему выплачивается компенсация за неиспользованный отпуск (отпуска).

Помимо ежегодного отпуска гражданский служащий может использовать отпуск без сохранения денежного содержания (пункт 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ). Он предоставляется по уважительным причинам, связанным с семейными и иными обстоятельствами.

В соответствии с пунктом 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ продолжительность отпуска без сохранения денежного содержания определяется по соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя в зависимости от обстоятельств (причин), по которым возникла необходимость в таком отпуске. Максимальная продолжительность указанного отпуска составляет один календарный год (12 месяцев). Это является отличительной особенностью, так как статьей 128 ТК РФ по общему правилу максимальная продолжительность отпуска без сохранения заработной платы не устанавливается.

Из смысла пункта 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ следует, что отпуск без сохранения денежного содержания может быть предоставлен только при наличии у гражданского служащего уважительной причины, поэтому в заявлении о предоставлении такого отпуска служащий обязан такую причину указать. Оценку уважительности обстоятельств производит представитель нанимателя. Если он сочтет указанную гражданским служащим причину неуважительной, в предоставлении отпуска может быть отказано.

На период отпуска за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы. Получив отпуск без сохранения заработной платы, гражданский служащий может в любой момент прервать его, поставив об этом в известность представителя нанимателя.

Случаи, когда представитель нанимателя обязан предоставить отпуск без сохранения денежного содержания аналогичны, случаям, установленным ТК РФ.

3 Особенности изменения и прекращения служебного контракта

Закон №79-ФЗ не предусматривает специальной главы, посвященной изменению служебного контракта.

По аналогии с Главой 12 ТК РФ регламентирующей случаи изменения трудового договора можно выделить следующие случаи изменения служебного контракта, предусмотренные Законом №79-ФЗ:

а) перевод на иную должность гражданской службы (статьи 28, 30 Закона №79-ФЗ);

б) изменение существенных условий служебного контракта (статья 29 Закона №79-ФЗ);

в) отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы (статья 31 Закона №79-ФЗ);

г) отстранение от замещаемой должности гражданской службы (статья 32 Закона №79-ФЗ)

Главой 12 ТК РФ кроме аналогичных видов предусмотрено изменение трудового договора в случае смены собственника имущества организации (статья 75 ТК РФ), что не приемлемо для отношений гражданской службы, так как в любом случае собственником имущества остается государство (Российская Федерация или субъект Российской Федерации).

Законом №79-ФЗ не определено, что можно считать переводом гражданского служащего на иную должность. Исходя из содержания пункта 4 статьи 28 Закона №79-ФЗ, под переводом, в частности, следует понимать перевод гражданского служащего с его согласия на должность, влекущую изменение его прежних должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Из этого следует, что если на гражданского служащего возлагаются те или иные обязанности, которые он ранее не выполнял, вопрос о том, имеет ли место перевод гражданского служащего на другую должность, решается путем сопоставления круга его прежних и новых обязанностей, предусмотренных должностным регламентом и служебным контрактом. Если содержащиеся в них требования, которые поручены гражданскому служащему, не расходятся с новыми обязанностями, то нет и юридического факта перевода на другую должность.

Пунктом 1 указанной статьи предусмотрены различные случаи (причины) перевода гражданских служащих на иные должности, которые разделены на три группы:

) перевод на иную должность в том же государственном органе;

) перевод на иную должность в другом государственном органе;

) перевод в другую местность вместе с государственным органом.

Необходимо отличать перевод государственного гражданского служащего от перемещения. В соответствии с пунктом 4 статьи 28 Закона №79-ФЗ не является переводом и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом.

Серьезное противоречие существует между предусмотренными Законом №79-ФЗ понятиями "перевод на иную должность" и "перемещение на иную должность". Если сопоставить их, то видно, что в основе и того и другого лежит такое общее понятие, как "иная должность", только в случае перемещения - это иная должность без изменения должностных обязанностей. Однако если исходить из определения должности, данного в статье 8 Законе №79-ФЗ, то подобная ситуация возникнуть не может. Иная должность - это всегда должность, не соответствующая по наименованию той, которая была обусловлена при заключении контакта, с иными должностными обязанностями, пусть даже в определенной ее части.

²

В соответствии со статьей 24 Закона №79-ФЗ в содержание служебного контракта включаются существенные условия служебного контракта, а также условия, включаемые по соглашению сторон.

Для существенных условий установлена возможность их изменения (в определенных Законом №79-ФЗ случаях) в одностороннем порядке по инициативе представителя нанимателя, в то время как по общему правилу (часть 5 статьи 24 Закона №79-ФЗ) условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и только в письменной форме.

Представитель нанимателя может выступить с инициативой одностороннего порядка изменения существенных условий служебного контракта при одновременном наличии двух условий, как предусмотрено пунктом 1 статьи 29 Закона №79-ФЗ. Изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности является первым условием, а вторым - неизменность должностных обязанностей гражданского служащего.

В отличие от ТК РФ Закон №79-ФЗ устанавливает изменение в императивном порядке такого особого условия служебного контракта, как срок, предусмотрев возможность перезаключения служебного контракта, заключенного с гражданскими служащими на неопределенный срок и достигшими 60 лет, на срок определенный. Как следует из Закона №79-ФЗ, представитель нанимателя по своему усмотрению определяет и срок, на который перезаключается служебный контракт. При этом Закон №79-ФЗ не предусматривает каких-либо критериев, которыми должен руководствоваться представитель нанимателя, определяя срок служебного контракта. Такое правило находится в явном противоречии с положениями статьи 24 Закона №79-ФЗ, предусматривающей, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон. Кроме того, оно ставит гражданского служащего в жесткую зависимость от представителя нанимателя, который единолично решает вопрос о продолжении гражданским служащим службы.

Таким образом, правила Закона №79-ФЗ о перезаключении служебного контракта не только являются отличительной особенностью, но и ставят в неравное положение указанных гражданских служащих с точки зрения возможности осуществлять службу до достижения, установленного Законом №79-ФЗ предельного возраста, то есть 65 лет.

Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы предусмотрены статьей 31 Закона №79-ФЗ.

В связи с сокращением должностей в государственном органе, согласно пункту 1 статьи 31 Закона №79-ФЗ, представитель нанимателя до освобождения гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы по пункту 6 части 1 статьи 33 Закона должен:

предоставить гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможность замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе (аналогично ТК РФ) либо в другом государственном органе;

либо направить гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации (дополнительная гарантия).

Вопрос о предоставлении возможности замещать должность гражданской службы в другом государственном органе является особенностью и, очевидно, должен решаться в перспективе с участием органа по управлению государственной службой как держателя единого банка кадровой информации, представленного федеральным кадровым резервом и реестром федеральных гражданских служащих.

Вопросы отстранения от замещаемой должности гражданской службы рассмотрены в статье 32 Закона №79-ФЗ. Существенных отличий от статьи 76 ТК РФ, устанавливающей случаи отстранения работника от работы, в данном вопросе нет.

Правовое регулирование прекращения служебного контракта в Законе №79-ФЗ основано на тех же принципах, которые заложены в правовом регулировании прекращения трудового договора в соответствии с ТК РФ. Аналогично ТК РФ осуществлена в Законе №79-ФЗ и дифференциация оснований прекращения служебного контракта.

Служебный контракт прекращает свое действие при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности, за исключением случаев освобождения от должности, при которых служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (статья 39 Закона №79-ФЗ).

Проанализировав Главу 6 закона №79-ФЗ, можно выделить следующие случаи прекращения служебного контракта:

а) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с назначением (переводом) на другую должность гражданской службы в том же государственным органе;

б) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с назначением (переводом) на другую должность гражданской службы в другом государственном органе;

в) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с увольнением с гражданской службы.

При этом прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой увольнение гражданского служащего. Это является одной из существенных особенностей правового статуса гражданского служащего по сравнению со статусом работника, работающего по трудовому договору.

При прекращении служебного контракта и освобождении от занимаемой должности по предусмотренным пунктом 1 статьи 33 Закона №79-ФЗ основаниям производится увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Вместе с тем следует отметить, что прекращение служебного контракта и освобождение от занимаемой должности по одному из этих оснований не влечет увольнения с гражданской службы. Так, если перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган (пункт 5 статьи 33 Закона №79-ФЗ) не связан с переходом на государственную службу иного вида (военную или правоохранительную службу), то в этом случае гражданский служащий остается на гражданской службе. Следовательно, расторжение служебного контракта и освобождение гражданского служащего от занимаемой должности влекут увольнение его из государственного органа, но не сопровождаются увольнением с гражданской службы.

Прекращение служебного контракта с гражданским служащим, освобождение его от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа. Освобождение гражданского служащего от должности, за исключением случаев освобождения от должности, при которых служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (статья 39 Закона №79-ФЗ), влечет прекращение ранее заключенного служебного контракта.

Особенностью для гражданских служащих является возможность не только прекращения, но и приостановления служебного контракта. Сама идея о возможности приостановления служебного контракта в определенных Законом №79-ФЗ случаях заслуживает внимания. Однако в Законе №79-ФЗ она реализована не на должном уровне, а возможность субсидиарного применения ТК РФ отсутствует. По логике вещей отношения, возникшие на основании приостановленного по тем или иным обстоятельствам служебного контракта, должны быть продолжены в случаях и с момента, когда эти обстоятельства устранены. В соответствии же с Законом №79-ФЗ в зависимости от причины приостановления контракта гражданский служащий, не назначенный на должность в течение определенного Законом №79-ФЗ срока, либо увольняется со службы и исключается из реестра, либо зачисляется в кадровый резерв.

Практически дословно Закон воспроизводит и положения ТК РФ, характеризующие конкретные основания прекращения трудового договора. Вместе с тем наряду с основаниями прекращения служебного контракта, аналогичными ТК РФ, Закон называет и некоторые дополнительные.

Это такие основания, как:

) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации;

) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Законом №79 -ФЗ и иными федеральными законами;

) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Закона №79-ФЗ.

Серьезная проблема возникает в связи с применением такого дополнительного, по сравнению с ТК РФ основания прекращения служебного контракта, как несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Законом (пунктом 13 статьи 33 Закона №79-ФЗ), и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Закона №79-ФЗ (пункт 14 статьи 33 Закона №79-ФЗ). Дело в том, что Закон устанавливает не одно ограничение или запрет, а несколько. Статья 16 устанавливает 9 ограничений, а статья 17 предусматривает 15 запретов, связанных с гражданской службой. При этом нарушение одних ограничений конкретизировано в иных статьях, регулирующих прекращение служебного контракта, а других - нет.

Остается неясным, в соответствии с какой формулировкой и со ссылкой на какую статью Закона №79-ФЗ может быть прекращен служебный контракт с гражданским служащим, нарушившим те или иные ограничения.

Так, например Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай в своем определении от 6 февраля 2008 года установила, что статья 33 Закона №79-ФЗ предусматривает лишь общий перечень оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы, а порядок и условия прекращения служебного контракта по некоторым конкретным основаниям устанавливаются другими нормами этого закона, в связи с чем положения статьи 33 Закона №79-ФЗ носят бланкетный характер. Согласно подпункту 13 пункта 1 статьи 33 Закона №79-ФЗ общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от занимаемой должности и увольнения с гражданской службы является несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Основные обязанности, и требования к служебному поведению установлены статьями 15, 18 Закона №79-ФЗ. Однако невыполнение установленных названным законом обязанностей либо несоблюдение требований к служебному поведению не влечет само по себе возможность расторжения служебного контракта. Судебная коллегия пришла к выводу, что неисполнение обязанностей гражданского служащего может повлечь за собой применение дисциплинарного взыскания лишь в случае совершения дисциплинарного проступка. Этот вывод подтверждается и содержанием статьи 57 Закона №79-ФЗ, согласно которой неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине должностных обязанностей является совершением дисциплинарного проступка и представитель нанимателя имеет право наложить на него дисциплинарное взыскание в виде увольнения с гражданской службы, предусмотренных специальными основаниями.

Напротив, перечень оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя в Законе №79-ФЗ несколько уже, чем в статье 81 ТК РФ. В Законе нет таких оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя (статья 37), как смена собственника либо совершение аморальных действий лицом, выполняющим воспитательные функции, что понятно из содержания профессиональной деятельности гражданского служащего. В остальном, порядок увольнения аналогичен ТК РФ.

Если рассматривать положения Закона №79-ФЗ о прекращении служебного контракта с точки зрения полноты правового регулирования этих отношений, то можно констатировать, что они урегулированы достаточно полно. Вместе с тем переложение норм трудового законодательства без учета специфики гражданской службы, как это имеет место в Законе №79-ФЗ, не дает оснований считать названные отношения урегулированными на должном, качественном уровне.

Так, в отличие от ТК РФ Закон №79-ФЗ предусматривает обязанность представителя нанимателя предупреждать гражданских служащих о предстоящем расторжении с ними служебного контракта за два месяца и информировать об этом выборный профсоюзный орган только в случае, если контракт расторгается в связи с сокращением должностей гражданской службы (пункт 5 статьи 31). Иными словами, предупреждения о предстоящей ликвидации государственного органа и прекращении в связи с этим с гражданскими служащими служебных контрактов не требуется.

Усмотреть логику в таком различии довольно трудно, если при этом еще учесть, что компенсация в размере четырехмесячного содержания выплачивается гражданским служащим независимо от того, уволены ли они с гражданской службы в связи с сокращением должности или в связи с ликвидацией государственного органа.

Анализ положений Закона №79-ФЗ дает основание для вывода о том, что Закон №79-ФЗ не устанавливает реальных гарантий защиты гражданских служащих от необоснованного увольнения и не обеспечивает стабильности служебных отношений, что подтверждается соответствующей судебной практикой.

Так, только в г. Горно-Алтайске за 2007-2009 годы Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай отменено 5 решений Горно-Алтайского городского суда в связи с неправильны истолкованием материальных норм Закона №79-ФЗ, касающихся изменения, расторжения и прекращения служебного контракта. Вряд ли такой подход позволит сформировать у гражданских служащих чувство долга, верности и ответственности.

Заключение

Государственная гражданская служба и общественные отношения, связанные с ней являются одним из актуальнейших вопросов на сегодняшний день, так как ее реформирование осуществляется и в настоящее время.

В Главе 1 настоящей дипломной работы рассмотрены теоретические вопросы и проблемы, касающиеся определения правовой природы отношений, связанных с государственной гражданской службой. Дается определение государственной гражданской службы согласно статье 3 Закона №79-ФЗ, из которого делается вывод, что государственная гражданская служба - это, во-первых, профессиональная деятельность, во-вторых, она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Рассмотрены три основные точки зрения среди ученых занимающихся вопросом о путях развития и совершенствования законодательства, регулирующего вопросы государственной гражданской службы.

После рассмотрения вышеуказанных позиций, делается вывод, что природа трудовых отношений предполагает их регулирование с одной стороны, в соответствии с началами равенства, а с другой стороны на основании отношений власти-подчинения.

В Главе 2 рассмотрены нормы Закона №79-ФЗ, являющегося основным законом, регламентирующим деятельность гражданских служащих, их отличие и взаимосвязь с нормами ТК РФ.

Рассмотрена процедура поступления на гражданскую службу, в основе которой лежит сложный фактический состав, состоящий из процедуры конкурсного отбора, акта назначения на должность и заключения служебного контракта.

Рассмотрены особенности служебного времени и времени отдыха гражданских служащих. Так, согласно пункту 3 статьи 45 Закона № 79-ФЗ допускается установление для государственных гражданских служащих особого режима работы - ненормированного служебного дня. В соответствии с указанной нормой, для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, установление ненормированного служебного дня обязательно в силу предписания Закона №79-ФЗ, что является особенностью так как, например, статьей 101 ТК РФ по общему правилу ненормированный рабочий день устанавливается по соглашению сторон.

В отношении гражданских служащих запрет на работу по совместительству заменен на ограничения, установленные Законом №79-ФЗ. В частности, согласно пункту 2 статьи 14 Закона №79-ФЗ гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Законом №79-ФЗ для гражданских служащих предусмотрены все виды отдыха согласно статье 107 ТК РФ. Особенностью для гражданских служащих является в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона №79-ФЗ продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, которая для служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы составляет 35 календарных дней, для других гражданских служащих 30 дней. В то время, как ТК РФ устанавливает продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска - 28 календарных дней.

Для государственных гражданских служащих предусмотрено три вида дополнительных отпусков: за выслугу лет (часть 5 Статьи 46 Закона №79-ФЗ), за ненормированный рабочий день (рассмотрен ранее), в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы (часть 7 статьи 46 Закона №79-ФЗ).

Помимо ежегодного отпуска гражданский служащий может использовать отпуск без сохранения денежного содержания (пункт 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ). Максимальная продолжительность указанного отпуска составляет один календарный год (12 месяцев). Это является отличительной особенностью, так как аналогичная норма ТК РФ не устанавливает максимальную продолжительность отпуска без сохранения заработной платы.

Также рассмотрены особенности изменения и прекращения служебного контракта, освобождение от должности, а также прекращение служебного контракта влекущее и не влекущее за собой увольнение с гражданской службы.

Закон №79-ФЗ применительно к гражданским служащим позаимствовал из ТК РФ основные положения, определяющие понятие перевода на другую работу.

Что касается временного перевода гражданского служащего, то отличительной особенностью являются сроки возможного перевода в случае замещения отсутствующего гражданского служащего - в пределах месячного срока в течение календарного года. Статьей 72² ТК РФ установлено, что перевод для замещения временно отсутствующего работника возможен до выхода отсутствующего работника на работу.

Служебный контракт прекращает свое действие при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности, за исключением случаев освобождения от должности, при которых служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (статья 39 Закона №79-ФЗ). При этом прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой увольнение гражданского служащего. Это является одной из существенных особенностей правового статуса гражданского служащего по сравнению со статусом работника, работающего по трудовому договору. Особенностью для гражданских служащих является возможность не только прекращения, но и приостановления служебного контракта. В соответствии с Законом №79-ФЗ в зависимости от причины приостановления контракта гражданский служащий, не назначенный на должность в течение определенного Законом №79-ФЗ срока, либо увольняется со службы и исключается из реестра, либо зачисляется в кадровый резерв.

Исследовав теоретические доводы, представленные в работе, а также нормы Закона №79-ФЗ, ТК РФ, можно сделать вывод о том, что отношения, возникающие на государственной гражданской службе по своей правовой природе являются трудовыми отношениями и, по-моему мнению, наиболее правильным правовым регулированием, было бы, если бы законодатель сосредоточился в Законе №79-ФЗ только на особенностях, возникающих на государственной гражданской службе (без дублирования аналогичны норм ТК РФ), в том числе касающихся прекращения служебного контракта. Думаю, что указанную проблему необходимо решать путем внесения изменений, как в соответствующий Закон №79-ФЗ, так и в ТК РФ, установив конкретные случаи, при которых необходимо применять общее трудовое законодательство или специальный Закон.

Список использованных источников и литературы

1.Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993г.// Парламент.газ. - 2009.- 29 янв.; Рос. газ. - 2009.-21янв.; Собр. законодательства Рос. Федерации. -2009.-№ 4, ст. 3.

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 дек. 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г.// Парламент.газ. -2002.- 5 янв.; Рос. Газ. - 2001.- 31 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002.-№ 1, ч. 1, ст. 3.

Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июля 1995 г.// Рос. газ. - 1995. - 3 авг.; Собр. законодательства Рос. Федерации. -1995.-№ 31, ст. 2990. Утратил силу.

О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 25 апр. 2003 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 мая 2003 г.// Парламент. газ. - 2003. - 31 мая; Рос. газ. - 2003. - 31 мая; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003.- № 22, ст. 2063.

О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 июля 2004 г.// Парламент. газ. - 2004. - 31 июля; Рос. газ. - 2004. - 31 июля; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004.- № 31, ст. 3215.

О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации. Федеральный закон от 30 июня 2006 г. №90-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 ибня 2006.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 23 июня 2006г.// Парламент.газ. -2006.- 13 июля; Рос. Газ. - 2006.- 7 июля; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006.-№ 27, ст. 2878.

О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 1 фев. 2004 г. №112.// Рос.газ. -2004.-3 фев.; Собр. законодательства Рос. Федерации.-2004.-№ 6, ст. 439.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. №314// Рос.газ. -2004.-12 марта; Собр. законодательства Рос.Федерации.-2004.- №11, ст. 945.

О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Указ Президента Рос. Федерации от 16 фев. 2005 г. №159 //Рос.газ. - 2005.-18 дек.; Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2005.-№38 ст.629.

Об утверждении Правил предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день. Постановление Правительства Рос. Федерации от 31 дек. 2008 г. №1090// Рос. газета.- 16 янв.;Собр. законодательства Рос. Федерации.-200.- №3, ст. 390.

Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день. Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25 окт. 1974 г. № 298/П-22. Документ опубликован не был. Доступ из справ. - правовой системы "Консультант Плюс".

По запросу группы депутатов о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статьи 14 Федерального Конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 20.1.Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации": Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 3 окт. 2006 г.//Собр. законодательства Рос. Федерации. -2003.-№ 12, ст. 1174.

13.Относительно дискриминации в области труда и занятий. Конвенция Международной организации труда. [Электронный ресурс]. Принята в г. Женеве 25 июня 1958 г. на 42-ой сессии Ген. конференции МОТ. URL: обращения 01.04.2009 г.).

О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе. Конвенция МОТ от 27 июня 1978 года №151: принята в г. Женеве 27 июня 1978 г. на 64-ой сессии Генеральной конференции Международной организации труда// Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1883-1888.

Архив Верховного суда Республики Алтай. Решение по делу №33-222 от 27 сент. 2006 г.; №33-31 от 6 февр. 2008 г.; №33-228 от 16 июля 2008 г.; №33-441 от 3дек. 2008 г.; №33-119 от 8 апр. 2009 г.

Архив Горно-Алтайского городского суда: Решение по делу №2-429/06 г., №2-1132/07г., №2-1136/08 г., №2-75/09 г.

Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации: учебник/ А.П. Алехин, Ю.М.Козлов.- М. : ТЕИС, 1995.- 280 с.

Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций/ Г.В. Атаманчук. -М. : Юрид.лит., 1997.-584 с.

Атаманчук, С.Г. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика/ С.Г. Атаманчук. - М. : РАГС, 2003.-312 с.

Бахрах, Д.Н. Административное право: учебник/ Д.Н. Бахрах.- М.: БЕК, 1993.- 355 с.

Бондаренко, Э.Н. Трудовой договор как основание возникновения правоотношения/ Э.Н. Бондаренко. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. - 226 с.

Брагинский, М.И., Договорное право: Общие положения/ М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. - М.: Статут, 2000.- 681 с.

Габричидзе, Б.Н., Служебное право: учебник./Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский.- Дашков и К, 2004. - 378 с.

Государственная служба: учебник. / под ред. Игнатова И.Г. - М. - Ростов н/Д.: МарТ, 2004. - 512 с.

Государственная служба: учебник / под ред. Оболонского А.В. - М.: ДЕЛО, 2000. - 440 с.

Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: учебник/ В.Д. Граждан. - М.: КНОРУС, 2007. - 496 с.

Гришковец, А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации/А.А. Гришковец.- М.: Дело и Сервис, 2003. - 464 с.

Гуреев, С.А., Введение в государственное управление. Книга 1. Право, государство и политика. / С.А. Гуреев., А.Р. Парамонов, В.В. Лобанов [и др.].- М.: Финстатинфом, 1998. - 231 с.

Демин, А.А. Государственная служба: нормативные акты основных правовых систем / А.А. Демин. - М.: Готика, 2001. - 560 с.

Демин, А.А. Государственная служба: учебное пособие /А.А. Демин.- М.: Зерцало, 2004.-124 с.

Дмитриева, И.К., Принципы российского трудового права./ И.К. Дмитриева.- М., 2004. - 189 с.

Козлов, Ю.М. Административное право/ Ю.М. Козлов.- М.: Юристъ, 2001.-554 с.

Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. - 465 с.

Куренной, A.M., Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации/ А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. - М.: Юристъ, 2005.-1261 с.

Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [Электронный ресурс]/ под ред. В.А. Козбаненко., СПб.: Питер Пресс, 2008. -576 с.

Курс российского трудового права. Т. I. Общая часть / под ред. Е.Б. Хохлов.- Спб.: СПбГУ, 1996.- 576 с.

Курс российского трудового права. Т. 2 / под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. - М.: Юристъ, 2001.- 560 с.

Лившиц, Р.З. Теория права: учебник/ Р.З. Лившиц.- М.: БЕК, 1994. - 224 с.

Манохин, В.М., Российское административное право/ В.М. Манохин, Ю.С. Алушкин, Саратов, 2000.- 357 с.

Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба: учебник/ А.Ф. Ноздрачев. - М.: Статут, 1999.- 592 с.

Ноздрачев, А.Ф. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. /А.Ф. Ноздрачев А.Ф., А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова [и др.].- М.: МЦФЭР, 2005. - 387 c.

Нуртдинова, А.Ф., Практика применения законодательства о труде: научно-практическое пособие/ А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова. - М.: Юрид. лит., 2000. - 156 с.

Общая теория государства и права: академический курс. Т.2. /под ред. М.Н. Марченко. - М. 2001. - 528 с.

Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие/ Д.М. Овсянко. - М.: Юристъ, 1996. - 208 с.

Старилов, Ю.Н. Служебное право: учебник/ Ю.Н. Старилов.- М.: БЕК, 1996. - 698 с.

Тихомиров, Ю.А. Публичное право: учебник/ Ю.А. Тихомиров.- М.: БЕК. 1995.- 496 с.

Тихомиров, Ю.А. Курс административного права и процесса. / Ю.А. Тихомиров.- М., 1998. 528 с.

Трудовое право России: учебник /под ред. Куренного A.M. М.: Юристъ. 2004.- 523 с.

Трудовое право России: учебник / под ред. Нуртдиновой А.Ф., Орловского Ю.П. - М.: МЦФЭР, 2004.-880 с.

Атаманчук, Г.В. Кому служат госслужащие?/ Г.В. Атаманчук // Российские вести. - 1994. - №12. С. 62 - 63.

Белых, В.С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений/ В.С. Белых// Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург. С. 65 - 66.

Дементьев, А.Н., Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации / А.Н. Дементьев, Н.И. Лукьянова //Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.- 2006. - №26 (314). С.6-45.

Зотова, Е. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе [Электронный ресурс]/ Е. Зотова// Трудовое право для кадровика.- 2007.-№ 4. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Иванов, С.А. Трудовое право переходного периода/С.А. Иванов// Государство и право. -1994. -№ 4. С. 57-62.

Иванов, С.А. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы/ С.А. Иванов, Т.В. Иванкина, А.М. Куренной [и др.] //ЭЖ-Юрист.- 2004. -№6. С.10-17.

Казанцев, Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы/Н.М. Казанцев // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы.- С. 16-21.

Карлин, А.Б. Государственной службе - новое качество функционирования/ А.Б. Карлин // Государственная служба.- 2004.- № 6 (32). С. 10-14.

Концепция развития административного законодательства// Концепция развития российского законодательства. М., -2004.- С. 10-37.

Корнийчук, Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда/Г.А. Корнийчук//Альфа-Пресс.- 2006. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Куренной, A.M., Современные проблемы российского трудового права/А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов // Правоведение. -1997. - № 2. С.20-24.

Ноздрачев, А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации/ А.Ф. Ноздрачев // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М. - 2003.- С. 184 - 186;

Ноздрачев, А.Ф., Кадровику госслужбы. [Электронный ресурс] / А.Ф. Ноздрачев., А.Ф. Нуртдинова А.Ф., Л.А. Чиканова //МЦФЭР.- 2006. Доступ из спрв.-правовой системы "Консультант Плюс".

Нуртдинова, А.Ф. Роль государства в механизме социального партнерства/А.Ф. Нуртдинова // Журнал российского права.- 2000.- № 2. С.5-7.

Нуртдинова, А.Ф., Проблемы соотношения гражданского и трудового законодательства в свете нового гражданского кодекса/А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова // Право и экономика. -1995. -№ 7.С. 12-16.

Осин, А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта./ А.А. Осин// Трудовое право. - 2007.- N 5. С. 21-24.

Полетаев, Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. [Электронный ресурс]/Ю.Н. Полетаев. Доступ из справ.- правовой системы "Консультант Плюс".

Пресняков, М.В. Проблемы правового регулирования государственно-служебных отношений/ М.В. Пресняков, Чанов С.Е. // Трудовое право. - 2005.- N 3. С.9-11.

Седов, В. Трудовые отношения для госслужащих [Электронный ресурс]/В. Седов // Трудовое право для кадровика.- 2007.- №7. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Седов, В. Характер служебных отношений [Электронный ресурс]/ В. Седов// Трудовое право для кадровика.- 2009.- №1. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Старилов, Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы?/Ю.Н. Старилов // Журнал российского права. -2004.- № 9. С. 23-25.

Суханов, А.Е. О проблемах становления и развития российского частного права/А.Е. Суханов// Межвузовский сборник научных трудов. Цивилистические записки. Вып. 3. М.: Статут. - 2004.- С. 34-47.

Чиканова, Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]/ Л.А. Чиканова//Журнал российского права.- 2005.- №4. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права/В.Ф. Яковлев // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции.-1998.- С.8-16.

Регулирование труда муниципальных служащих, равно как и регулирование вопросов организации местного самоуправления вообще, осуществляется комплексно, нормами ряда отраслей права - прежде всего трудового права и муниципального права. Основные постулаты заложены в Конституции Российской Федерации. Статья 130 основного закона страны устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

• - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый Закон, частично вступивший в силу с 1 января 2006 года, а частично вступающий в силу только с 1 января 2009 года, нацелен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В связи с этим законодателем предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
• - «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
• - «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
• - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Новый федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться в основном на федеральном и региональном уровнях. Так, в соответствии с новым законом из обязательных положений устава муниципального образования исключены условия и порядок организации муниципальной службы. В настоящее время действует Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В то же время на местном уровне могут устанавливаться дополнительные гарантии для муниципальных служащих, определяются размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего.

Итак, закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» является основным в вопросах регулирования труда муниципальных служащих. Данный Закон содержит основные понятия «муниципальная служба», «муниципальная должность»; в нем определена законодательная основа муниципальной службы; основные принципы муниципальной службы; основы статуса муниципального служащего (права, обязанности, ограничения, гарантии и ответственность); основания для прекращения муниципальной службы. Однако данный федеральный закон, как отмечают эксперты, в целом охватив основные вопросы муниципальной службы, содержит недостаточную регламентацию муниципальной службы, что обусловлено необходимостью регулирования местных особенностей муниципальной службы не только на уровне субъекта Федерации, но и на уровне муниципального образования.

Кроме нормативных актов, непосредственно затрагивающих регулирование деятельности муниципальных образований на территории России, в связи с самим фактом образования в стране муниципальных образований, были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасности», «О Государственной границе», «Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Отметим, что муниципальная служба является профессиональной деятельностью лица. Отсюда следует, что будучи разновидностью общественно-полезного труда, муниципальная служба, как и любая иная профессиональная деятельность, должна регулироваться нормами трудового права.

Действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется на муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе (ст.11 Трудового кодекса) - т.е. в первую очередь с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы Российской Федерации». Этому соответствует и норма п.3 ст.4 указанного ФЗ.

Возникает логичный вопрос - о соотношении общих норм трудового права со специальными нормами о труде муниципальных служащих.

Согласно ст.5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Кодексу. Если вновь принятый федеральный закон противоречит Кодексу, то этот закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс.

Исходя из изложенных выше положений ст.5 ТК РФ, некоторые юристы делают выводы о том, что если отдельные нормы законодательства о муниципальной службе не соответствуют Кодексу, то должен применяться Кодекс. Однако на наш взгляд, эти выводы не обоснованы, и необходимо учитывать другие положения Кодекса и федеральных законов.

В ст.11 ТК РФ провозглашается, что Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения (то есть, пользуясь формулировкой ТК РФ до изменений от 30.06.06 - распространяют свое действие на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем). Однако далее в этой же статье указывается, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. При внимательном изучении ТК РФ становится очевидным, что в нем фактически не содержится специальных норм о труде муниципальных служащих. Исключение составляют лишь несколько статей, где муниципальные служащие просто упоминаются, или статьи носят отсылочный характер.

Обратимся к ст.251 ТК РФ «Особенности регулирования труда». В ней устанавливается, что особенности регулирования труда - это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам, либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила.

Отсюда исследователи делают, на наш взгляд, справедливы вывод что положение ст. 5 ТК РФ о том, что в случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс, относится лишь к федеральным законам, содержащим общие нормы о труде. Что касается ФЗ «Об основах муниципальной службы», то содержащиеся в них специальные нормы права о труде муниципальных служащих имеют своеобразный приоритет над соответствующими положениями ТК РФ.

Таким образом, в регулировании трудовой деятельности муниципальных служащих специальное законодательство - первично, а трудовое законодательство - субсидиарно.

ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» является административно-правовым нормативным актом. Но он же и содержит нормы, которые регулируют отношения, являющиеся по своей сущности трудовыми - это своеобразные вкрапления норм трудового права в нормативно-правовые акты, которые в целом регулируют другие (не трудовые) отношения. Как отмечает Д.А. Липинский, необходимость нахождения подобного рода трудовых норм связана со спецификой труда и обязанностей некоторых категорий служащих. Специфика деятельности государственных и муниципальных служащих обусловлена их особым правовым статусом и ролью в жизнедеятельности общества. Анализ нормативно-правовых актов показывает, что дисциплина труда государственных и муниципальных служащих, помимо требований, указанных в ТК РФ, непосредственно связана с обязанностями соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, конституционный строй, Конституцию РФ. Именно поэтому нормы, регулирующие трудовую деятельность муниципальных служащих (в том числе нормы об ответственности муниципальных служащих) содержатся не в Трудовом кодексе, а в иных нормативно-правовых актах. Специфика дисциплинарной ответственности государственных служащих состоит в том, что их обязанности формулируются не только в ТК РФ и специальных законах, посвященных определенному виду государственной службы, но и в иных нормативно-правовых актах, специально не посвященных регламентации трудовой деятельности государственных служащих.

Кстати, примечательно то, что до изменений ТК РФ от 30.06.06 (ФЗ №90-ФЗ) терминологического разделения «государственных» и «муниципальных» служащих в Кодексе не происходило, и муниципальные служащие причислялись к государственным. Сейчас же такое разделение налицо (см., напр., ст.ст. 11, 28), что подтверждает то, что муниципальные служащие к государственным не относятся (о чем подробнее будет сказано ниже).

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

1) государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

2) представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Статья 9. Классификация должностей гражданской службы

1. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы .

2. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители;

2) помощники (советники);

3) специалисты;

4) обеспечивающие специалисты.

3. Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Статья 10. Реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации

1. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.

Статья 11. Классные чины гражданской службы

1. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.

2. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Статья 12. Квалификационные требования к должностям гражданской службы

1. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

2. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Статья 21. Право поступления на гражданскую службу

1. На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.

Статья 22. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу

1. Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса , если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

2. Конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";

2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 28 и частями 1, 2 и 3 статьи 31 настоящего Федерального закона;

5) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

3. Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа.

4. По решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

5. Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим Федеральным законом для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.

6. Претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с настоящим Федеральным законом.

7. Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия.

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

Для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим:

1) служебный контракт на неопределенный срок;

2) срочный служебный контракт.

2. Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет заключается, если иной срок не установлен настоящим Федеральным законом.

3. Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 60 лет . Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет , а гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории "помощники (советники)", учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность, - до окончания срока полномочий указанного лица.

В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

Статья 33. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы

1. Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:

1) соглашение сторон служебного контракта (статья 34 настоящего Федерального закона);

2) истечение срока действия срочного служебного контракта (статья 35 настоящего Федерального закона);

3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (статья 36 настоящего Федерального закона);

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (статья 37 настоящего Федерального закона);

5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (часть 4 статьи 31 настоящего Федерального закона);

7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (статья 29 настоящего Федерального закона);

8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (части 2 и 3 статьи 28 настоящего Федерального закона);

9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;

10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта (статья 39 настоящего Федерального закона);

11) нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (статья 40 настоящего Федерального закона);

12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (статья 41 настоящего Федерального закона);

13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 настоящего Федерального закона;

15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (часть 7 статьи 27 настоящего Федерального закона).

2. Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Введение

Отдельные мысли о праве на труд встречаются еще в философских учениях античного мира. Однако впервые определение права на труд дано Гракхом Бабефом во второй половине XVIII века: "Общество должно обеспечить всем своим членам работу и определить заработную плату, с тем, чтобы этой заработной платы было достаточно для приобретения продовольствия и для удовлетворения всех потребностей каждой семьи". Данное философское определение впервые получило правовое закрепление в Конституции Франции 1848 года. Право на труд согласно Конституции Франции подлежало охране наравне с правом собственности.

Из приведенного определения права на труд, закрепленного в Конституции Франции, можно выделить следующие юридически значимые обстоятельства. Во-первых, обеспечение всех членов общества работой. Во-вторых, гарантированное получение каждым работающим заработной платы. В-третьих, получение заработной платы для приобретения продовольствия и для удовлетворения всех остальных потребностей каждой семьи.

Со временем, в связи с развитием трудовых отношений, появилась необходимость регуляции труда отдельных категорий работников. Такие как: женщины и дети, лица, работающие в тяжёлых условиях и т. д.

В своей работе я хочу подробнее рассмотреть Особенности регулирования труда лиц, проходящих службу. Выяснить, почему эта категория лиц была законодательно выделена.

Особенности регулирования труда государственных служащих и муниципальных служащих.

На государственных служащих и муниципальных служащих распространяется трудовое законодательство с особенностями, которые установлены для регламентации их труда специальными нормативными правовыми актами. В соответствии со ст. 22 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" прием на государственную службу по общему правилу происходит путем проведения конкурсного отбора Федеральный закон от 27.07.2004 №79-фз (ред. От 02.02.2006) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(принят Государственной Думой РФ 07.07.2004). Парламентская газета, N 140-141, 31.07.2004, Российская газета, N 162, 31.07.2004, Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215.

Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. Конкурс-испытание включает в себя испытание на соответствующей должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом. Решение конкурсной комиссии о прохождении конкурса является основанием для назначения на соответствующую должность государственной службы и заключения трудового договора. Муниципальные служащие также могут приниматься на службу путем проведения конкурса. В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-П по делу о проверке конституционности положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" Постановление Конституционного Суда РФ от15.12.2003 №19-П « По делу о поверке конституционности отдельных положений закона Ивановской области « О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом законодательного собрания Ивановской области». Российская газета, N 258, 24.12.2003, Собрание законодательства РФ, 29.12.2003, N 52 (ч. 2), ст. 5101, Вестник Конституционного Суда РФ, N 1, 2004

в связи с запросом Законодательного собрания Ивановской области говорится о том, что закрепление в законе субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления осуществлять организацию и проведение конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей не противоречит ст. 37 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).Российская газета, N 237, 25.12.1993.

Ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года Европейская хартия местного самоуправления (ETS №122) [рус., англ.] (принята в г. Страсбурге 15.10.1985). Собрание законодательства РФ. 7 сентября 1998 г. N 36. Ст. 4466. Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 42 - 55. Дипломатической вестник. 1998. N 10. С. 25 - 29.

Ст. 18 ТК РФ Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 №197-ФЗ (принят Государственной думой Федерального Совета 21.12.2001) (ред. от 09.05.2005).Российская газета, N 256, 31.12.2001, Парламентская газета, N 2-5, 05.01.2002, Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.

Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 37) Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.06.2006) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822, Парламентская газета, N 186, 08.10.2003, Российская газета, N 202, 08.10.2003.

, "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 21), Указу Президента РФ от 29 апреля 1996 года № 604, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, рекомендующее руководствоваться данным Положением при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Таким образом, при приеме на муниципальную службу заключению трудового договора также может предшествовать проведение конкурса на основании перечисленных нормативных правовых актов, а также законов субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить федеральному законодательству.

Противоречащим федеральному законодательству должен быть признан закон субъекта Российской Федерации, который возлагает на граждан дополнительные по сравнению с ним обязанности. В соответствии с п. 1 ст. 23 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. По общему правилу, закрепленному в ст. 70 ТК РФ, срок испытания не должен превышать трех месяцев, он не устанавливается при поступлении на работу по конкурсу, а также при переводе на другую работу у того же работодателя, поскольку в этом случае не требуется заключения нового трудового договора. В соответствии с ч. 1 ст. 70 ТК РФ испытание при приеме на работу может быть установлено лишь при заключении трудового договора. Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок и на срок не более пяти лет. С лицами, прошедшими конкурс на замещение государственных должностей категории "В", как правило, заключается трудовой договор на неопределенный срок. В соответствии с п. 2 ст. 2 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А". Таким образом, с государственными u1089 служащими категории "Б" заключается срочный трудовой договор на срок до пяти лет.

С муниципальными служащими, принимаемыми на работу по конкурсу на должности категории "В", также, как правило, заключается трудовой договор на неопределенный срок. Исключение из этого правила составляют случаи, перечисленные в ст. 59 ТК РФ, например, при принятии на должность временно отсутствующего работника, находящегося в отпуске по уходу за ребенком. Названным постановлением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-Признаны не противоречащими Конституции РФ положения Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в части, предусматривающей заключение срочного трудового договора с муниципальными служащими, замещающими должности категории "Б" на срок полномочий соответствующего должностного лица муниципальной службы категории "А". При этом констатируется, что заключение срочного трудового договора с указанными муниципальными служащими соответствует ст. 59 ТК РФ, ст. 8 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в редакции от 19 апреля 2002 года), ст. 2 ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации". Поэтому на основании перечисленных нормативных правовых актов с муниципальными служащими категории "Б" могут заключаться срочные трудовые договоры на срок полномочий должностного лица муниципальной службы категории "А", деятельность которого они призваны обеспечивать. Соответствующие положения могут быть закреплены и в законе субъекта Российской Федерации, который не может ограничивать права граждан, гарантированные в федеральном законодательстве. При выполнении обязанностей государственной и муниципальной службы должны действовать следующие ограничения: 1) лица, состоящие на этой службе, не должны заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; 2) они не могут быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; 3) они не должны заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; 4) они не должны состоять членами органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев назначения в соответствии с законодательством в эти органы для участия в управлении данной организацией; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном или муниципальном органе, в котором они состоят на службе; 6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное или муниципальное имущество, а также служебную информацию; 7) получать от физических и юридических лиц вознаграждение, связанное с исполнением служебных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; 8) принимать участие в забастовках; 9) использовать свое служебное положение в интересах политических партий и общественных объединений.

Существуют дополнительные основания для прекращения трудовых отношений с государственными и муниципальными служащими. В частности, названное постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-П признает возможным увольнение с государственной и муниципальной службы по следующим основаниям. В связи с признанием лица, проходящего службу, недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда, что соответствует ст. 21, 25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ст. 37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Лишение лица права занимать государственные или муниципальные должности в течение определенного срока на основании постановления суда, вступившего в законную силу, как основание увольнения закреплено в п. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", п. 3 ст. 20 и п. 1 ст. 20 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", а также в ст. 77, 83 ТК РФ и согласуется с требованиями ст. 47 УК РФ. Увольнение при соответствующем заключении аттестационной комиссии аналогично расторжению трудового договора ввиду несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (пп. а п. 3 ст. 81 ТК РФ). Отказ лица от предоставления соответствующих сведений, в том числе о доходах и об имуществе, как основание увольнения предусмотрен федеральными законами "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 12 и пп. 7 п. 3 ст. 21) и

"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (ст. 12 и п. 1 ст. 20). Однако в качестве оснований увольнения могут быть использованы лишь установленные в федеральных законах. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не могут быть закреплены дополнительные по сравнению с федеральными законами основания для увольнения работников, в том числе государственных и муниципальных служащих.

Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года предусмотрена разработка новых нормативных правовых актов о прохождении службы.

Например, в ближайшее время может появиться Кодекс о прохождении государственной службы.

Специальное законодательство может предусматривать дополнительные по сравнению с общими нормами трудового права льготы для лиц, проходящих службу. Федеральные законы могут ограничивать трудовые права лиц, проходящих службу, на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На основании ч. 1 ст. 349 ТК РФ на работников, заключивших трудовой договор о работе в воинских частях, учреждениях, военных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, иных организациях Вооруженных сил РФ и федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба, а также на работников, проходящих заменяющую военную альтернативную гражданскую службу, распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В ч. 2 ст. 349 ТК РФ говорится о том, что в соответствии с задачами органов, учреждений и организаций, указанных в части первой настоящей статьи, для работников, заключивших трудовой договор, устанавливаются особые условия труда, а также дополнительные льготы и преимущества. Следовательно, специальные нормы, регулирующие труд указанных лиц, призваны создавать более благоприятные условия труда по сравнению с общими нормами трудового законодательства.