Главная » Без рубрики » Органы исполнительной власти состав, полномочия, функции. Процессуальная самостоятельность органов и лиц, производящих расследование Самостоятельность органов местного самоуправления устанавливается статьей

Органы исполнительной власти состав, полномочия, функции. Процессуальная самостоятельность органов и лиц, производящих расследование Самостоятельность органов местного самоуправления устанавливается статьей

Другие материалы по предмету Юриспруденция, право, государство

b>Основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяется современными особенностями организации государственной власти РФ, закреплёнными в её Конституции 1993 г.

Тем не менее, используя конституционную базу в качестве исходной, можно рассмотреть проблему основных принципов организации и деятельности исполнительных органов государственной власти с позиций их соотношения с субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма, законности, ответственности.

Самостоятельность органов исполнительной власти.

Основополагающее значение для исполнительной власти в её современном виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ она представляет собой оснащённую необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо. Конечно, речь не может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организации РФ создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти. С другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороны органов судебной власти.

С этих позиций очевидно, что осуществление государственной власти на основе её разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что неизбежно привело бы к полной независимости её ветвей, т.е. фактически к вторжению одной ветви власти в iеру другой. Поэтому самостоятельность органов исполнительной власти - первый принцип их совместного бытия. Как следствие его - необходимость тесного взаимодействия исполнительной ветви власти с её другими ветвями.

К этому следует добавить некоторые особенности проявления самостоятельности органов исполнительной власти. Имеется в виду, прежде всего значительный объём президентского влияния на организацию и деятельность этих органов, а также недостаточно развитый институт парламентского контроля за ними.

Единство системы органов исполнительной власти.

Одним из принципов современной организации и деятельности органов исполнительной власти является то, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и её субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Из этого вытекает, что система органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. На подобной же основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.

Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с иными органами государственной власти федеральные органы исполнительной власти с исполнительными органами любого иного внутригосударственного уровня. Но это единство не носит на себе отпечаток административной подчинённости как цементирующего всю систему начала, хотя, разумеется, изолировать одного звена системы от других исключается.

Практика пока ещё даёт примеры отхода от требований данного принципа, выражающиеся в известной "самостийности" мест, что следует оценивать в первую очередь как неумение правильно использовать широкую оперативную самостоятельность, каковая предоставлена каждому звену единой по своей сути системы исполнительных органов, равно как и следствие незавершённости законодательного процесса.

Именно в силу этого особую актуальность в современных условиях приобрела проблема конкретизации конституционного понятия единой системы исполнительной власти в РФ. Иначе говоря, речь идет о законе, посвященном системе и механизму исполнительной власти в стране.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется государством.

Обеспечение гарантий прав местного самоуправления является важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления. Целевое значение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами: организационную и экономическую, финансовую и имущественную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения; защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их реализации.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические и специальные (собственно юридические) гарантии.

Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических, политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности граждан в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:

– служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

– обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

– создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразия и равноправия форм собственности, включая муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.

Политические гарантии: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей; народовластие, осуществляемое непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.

Духовные гарантии: система духовных ценностей и ориентаций; уровень культуры и правосознания.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления: правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления как федерального уровня и уровня субъектов Федерации, так и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления

1) Закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

2) Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).

Население вправе непосредственно, например, путем референдума, а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

3) Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления государством и обществом. Это означает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, формирование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований (с учетом особенностей назначения глав местных администраций, установленных новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статусу муниципального служащего, уставу и порядку прохождения муниципальной службы, управлению службой, которые определяются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов Федерации.

4) Собственная компетенция органов местного самоуправления, которой они наделяются в целях самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач.

5) Право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

6) Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ). При этом в Федеральном законе устанавливаются процедуры получения согласия населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования.

К числу гарантий самостоятельности местного самоуправления следует отнести и пределы контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления, которые обусловлены организационной самостоятельностью органов местного самоуправления. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица возможно по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с соблюдением особой процедуры, установленной Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материальных, финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем полномочиям, которые законодательно закрепляются за органами местного самоуправления.

К гарантиям финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления относятся:

1) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью;

2) органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, а также ликвидировать и реорганизовывать их;

3) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

4) органы государственной власти обязаны финансировать отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;

5) право органов местного самоуправления выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена правовая основа местного самоуправления; обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления; полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления; порядок осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления, который допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами.

Также установлено, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления населения или органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены гарантии в отношении уставов муниципальных образований, порядок их регистрации в органах юстиции и основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено фундаментальное право местного самоуправления на судебную защиту.

Правовая защита гарантируется деятельностью прокуратуры РФ, которая осуществляет надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении и права населения на местное самоуправления, и Министерством юстиции РФ, которое проводит юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственно власти субъектов РФ, в том числе и по вопросам местного самоуправления.

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации. Главная цель таких объединений (общероссийских, региональных) – координация деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление своих прав и интересов.

Для обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления дают дополнительные международные гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. Российская делегация, в состав которой входят представители органов местного самоуправления, участвует в работе Конгресса местных и региональных властей Европы, который осуществляет, в том числе, и мониторинг реализации положений Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, гарантии местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом органами государственной власти гарантируется право на судебную защиту, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; право на муниципальную собственность, местный бюджет, местные налоги и сборы, составляющие его экономическую основу.

В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

Лекция 5: «Гарантии местного самоуправления»

5.2. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления — закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются следующие.

1. Население городского, сельского поселения независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Конкретный порядок образования муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах). Местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

3. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской Федерации. Следовательно, население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

Статья 6 Европейской хартии о местном самоуправлении провозглашает, что муниципальное образование должно иметь возможность самостоятельно «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Образование органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует в обязательном порядке лишь наличия выборных органов муниципальных образований. Образование других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образований.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учитывающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выносится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

4. Организационная самостоятельность местного самоуправления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.

5. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов.

Контроль за реализацией органами местного самоуправления их полномочий со стороны органов государственной власти РФ не допускается. Исключение составляют случаи, когда органы местного самоуправления наделяются федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица возможно по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением особой процедуры, установленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6. Наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией.

Закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя предполагает выделение особой сферы вопросов. Поэтому Конституция устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

Подчинение одного муниципального образования другому законом не допускается.

7. Право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

8. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования.

9. Являясь властью публичной, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвуют в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени.

Адыгейский государственный университет

Контрольная работа

по предмету: Муниципальное право

тема: Местные бюджеты. Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления.

шифр: 98-Ю93В

Выполнил студент

4 "В" курса юридического

факультета заочного

отделения

Музыченко В.Е.

Майкоп 1999 г.

1. Местные бюджеты.

1.1. Основные положения

2.1. Гарантии самостоятельности местного самоуправления

2.2. Ограничение самостоятельности местного самоуправления

1. Местные бюджеты

Одна из наиболее важных проблем осуществления (более того, существования) местного самоуправления - это финансы. Являясь одним из наиболее больных вопросов современной российской действительности в целом, финансовый вопрос в силу самых разных причин находится в центре внимания муниципальных органов различных стран. Абсолютное большинство из них не способно обеспечить выполнение муниципальных программ только за счет местных налогов и сборов, хотя в настоящее время многие страны имеют от 20 до 50 видов источников доходов (от туристических налогов и штрафов за парковку до лицензий на содержание собак и взносов за место для рекламы).

Если в Испании, Швеции, Австрии около 50 % доходов местных бюджетов покрывают за счет местных налоговых поступлений, то в Ирландии и Нидерландах, например, этот показатель составляет только 10 %. Дальнейшее расширение местных налогов и сборов, как правило, приобретает ряд негативных аспектов. Прежде всего, любое повышение налогов политически непопулярно. Несмотря на незначительные суммы многих местных налогов и сборов, плательщик считает общий налог чрезмерным. Кроме этого, большинство местных налогов настолько иллюзорны, что расходы на их взимание подчас превышают доходы. Главное, что местные налоги и сборы не способны пока обеспечить органы местного самоуправления стабильным источником пополнения местного бюджета.

1.1. Основные положения

Не случайно в Европейской хартии местного самоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристике источников финансирования органов местного самоуправления. Для обеспечения финансовой основы организации и деятельности местного самоуправления предлагается руководствоваться следующими основными положениями:

1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им конституцией или законом полномочиям.

3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов управления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможности, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала (Европейская хартия местного самоуправления. Ст. 9).

Исходя из признанных международным правом принципов финансовой самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила право органов местного самоуправления: а) самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет; б) устанавливать местные налоги и сборы.

Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Местные налоги и сборы - налоги и сборы, которые самостоятельно устанавливают представительные органы местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Наряду с этим, Конституция РФ, защищая местный бюджет, предусмотрела, что органы государственной власти, во-первых, при наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями передают и необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, во-вторых, компенсируют дополнительные расходы, возникающие в результате их решений (Конституция РФ. Ст. 132-133).

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил, что местные финансы включают средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных (включая валютный) фондов, ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые ресурсы, служащие для осуществления функций органов местного самоуправления, их формирование и использование осуществляется на таких принципах, как:

Самостоятельность;

Финансовая поддержка местного самоуправления государством;

Права собственника в отношении местных финансов осуществляются органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования;

Местные финансы защищаются государством.

В условиях, когда большинство муниципальных образований испытывают значительный дефицит финансовых средств, важное значение имеет участие органов государственной власти в решении вопросов местных финансов. В частности, органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обязаны регулировать отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами (в рамках федеральных программ). Они также участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы, распределяют средства, выделяемые для их финансирования и осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств. Важным направлением деятельности органов государственной власти является организационно-методическое, в рамках которого они оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов, формированию муниципальных внебюджетных фондов, а также разрабатывают минимальные государственные социальные стандарты, устанавливают социальные и финансовые нормы. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Показатели финансовой деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.

Самую значительную часть местных финансов составляют средства местных бюджетов. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в порядке бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов.

1.2. Гарантии местного бюджета

Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации гарантируют:

а) закрепление за муниципальными образованьями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой поддержки) в размере не менее 70 процентов;

Собственные доходы местных бюджетов - это доходы, закрепляемые за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и направляемые непосредственно в местные бюджета.

Регулирующие доходы местных бюджетов - федеральные и региональные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджета в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов.

Дотации местным бюджетам - средства, выделяемые местным бюджетам в твердой (абсолютной) сумме из бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.

Субвенции местным бюджетам - суммы, выделяемые на конкретные цели и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации;

б) обеспечение минимального местного бюджета;

Минимальный местный бюджет - расчетный объем доходов и расходов местных бюджетов, обеспечивающий покрытие минимально необходимых расходов - не ниже минимальных государственных социальных стандартов, т. е. основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством. При определении минимального местного бюджета государство также учитывает социальные нормы - единые или групповые показатели минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном выражении (их денежное выражение составляет финансовые нормы);

в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;

д) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

е) право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов;

з) компенсацию утраченных доходов и повышенных расходов, явившихся следствием законов или иных решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Как правило, в современных условиях доходы местных бюджетов также включают дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам с другими бюджетами, заемные средства. Основой доходной части любого местного бюджета всегда являются собственные доходы:

а) местные налоги и сборы; другие местные доходы;

б) часть федеральный и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе.

2. Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления.

Фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления является его самостоятельность, или, как зачастую этот принцип обозначается в международных документах и нормативно-правовых актах зарубежных стран - принцип автономии. Трактовка данного принципа отличается разнообразием. В частности, Европейская хартия местного самоуправления, утверждая принцип широкой автономии как основу существования местных органов самоуправления, рассматривает его в отношении: а) компетенции; б) порядка осуществления полномочий и в) наличия необходимых для этого средств. Причем, в отношении компетенции, понятие автономии распространяется не только на собственные полномочия местного самоуправления, но и частично делегированные. Так, п.5 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что «при делегировании полномочий центральными или региональными органами, органы управления (имеются в виду органы местного самоуправления) должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям».

2.1. Самостоятельность местного самоуправления

Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции РФ).

Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления. (ст. 130 Конституции России и п.6 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это конституционное положение соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления. В Российской Федерации она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.

Наконец, в-пятых, финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

Вместе с тем Самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой другой системы в рамках единой государственности, относительна. Существуя в рамках одной страны, постоянно взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя обособленно от других органов, местное самоуправление обладает не безграничными возможностями. Это обусловлено прежде всего таким объективным фактором как его конституционно-правовой статус, который означает включенность местного самоуправления в общую систему государственного и общественного управления и самоуправления. «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 2 статьи 2). Народ как источник власти реализовал ее на разных взаимосвязанных уровнях:

путем участия в референдуме по принятию Конституции Российской Федерации 1993 г. или по поддержке законодательной или исполнительной власти в Российской Федерации в апреле декабре 1993 года, в президентских и парламентских выборах, выборах органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, в местном самоуправлении. Самостоятельность местного самоуправления ограничивается также объемом его полномочий, которые сводятся к решению вопросов местного значения в пределах локальной территории. Местное самоуправление имеет особую природу, отличающую его и от государственного управления в интересах всего общества, всех территорий и от действий конкретных физических и юридических лиц. Местное сообщество имеет статус локальной публичной корпорации (коммунальной корпорации). Эта коммунальность передается в современном конституционном (государственном) и муниципальном праве терминами «паблик» (public) в Англии, «оффентлих» (offentlich) в Германии и др., т. е. нечто среднее и посредническое между государственным и частным. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции (если иметь в виду его собственные, а не делегированные полномочия). Иначе говоря, оно не вторгается в правовое пространство органов государственной власти, физических и юридических лиц. Это находит закрепление в муниципальном праве, что является показателем ограниченности местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а также субъективныхфакторов: уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Уровень правосознания и характер правовой культуры населения составляют важнейший элемент духовных гарантий местного самоуправления, и к этой проблеме мы еще раз вернемся в соответствующей теме.

Деятельность органов государственной власти также значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном итоге затрагивает интересы населения муниципальных образований и требует участия (соучастия) тех или иных органов местного самоуправления. Следует заметить, что в зарубежных странах накоплен опыт решения подобных проблем. Европейская хартия местного самоуправления обобщила и суммировала этот опыт в требовании, чтобы «в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме» (ст. 4, п. 6).

2.2. Ограничение самостоятельности местного самоуправления

Среди важнейших ограничений самостоятельности местного самоуправления - контроль со стороны государства, закрепленный Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статьи 4 и 5 данного закона, регламентируя полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, одновременно определяют и контрольные функции (контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов, осуществление прокурорского надзора, регистрация уставов муниципальных образований). Глава VII Закона, непосредственно регулируя ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе перед государством, определяет основные направления контроля за их деятельностью. Важно уточнить, что государственный контроль, как правило, носит характер административного контроля, хотя теория и практика местного самоуправления, как показывает и современный опыт зарубежных стран, допускает последний. Так, статья 8 Европейской хартии местного самоуправления, именуемая «Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления», гласит:

«1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.

3. Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить».

Сравнение требований Европейской хартии местного самоуправления и российского законодательства о местном самоуправлении в отношении административного контроля позволяет сделать вывод о том, что в нашей стране также допускается ограниченный административный контроль. Например, за соответствием правовых актов местного самоуправления российскому законодательству, соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, выполнением органами местного самоуправления полномочий, делегированных органами государственной власти и др. Но контроль осуществляется в основном методами правового воздействия и, частично, финансового влияния. При возникновении спорных ситуаций рассмотрение того или иного вопроса переносится в судебные органы - арбитражные суды или суды общего назначения.

Более подробно формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления раскрывает Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. В Программе было подтверждено, что под контролем государства понимается система государственного контроля за соответствием решений местного самоуправления законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а механизм такого контроля включает методы правового, организационно-методического и финансового воздействия государства на местное самоуправление.

Необходимо подчеркнуть, что государственная поддержка местного самоуправления - одно из главных условий обеспечения самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Объясняется это не только тем, что в нашей стране традиционно, начиная с XVI века, местное самоуправление формировалось исключительно при поддержке государства, но и ролью государства вообще в функционировании местного самоуправления в любой стране на современном этапе (необходимость правового регулирования, обеспечения финансовой основы деятельности путем предоставления дотаций и субвенций и др.). В целом, содержание государственной поддержки местного самоуправления определяется как создание необходимых условий для становления и развития местного самоуправления и содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Значение государственной поддержки для приобретения и закрепления самостоятельного статуса местного самоуправления подтверждает опыт его организации и деятельности в последние годы. Там, где органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению (Республика Карелия, Алтайский край, Липецкая, Белгородская, Калужская, Псковская, Ярославская области) завершается процесс формирования системы муниципальных органов, приобретен начальный опыт решения проблем в интересах населения муниципальных образований.

Вместе с тем, из 37 запланированных мероприятий Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в 1996 году реализовано только 14. Неудовлетворительно осуществляется финансирование данной Программы. Из 10 законопроектов, которые должны были быть подготовлены Правительством Российской Федерации и приняты Государственной Думой по вопросам местного самоуправления, разработаны только 4, а принят в 1996 году только один. Недостаточно активно действуют в регионах полномочные представители Президента Российской Федерации.

Вместе с тем органы государственной власти в регионах часто нарушают законодательство о местном самоуправлении. По данным Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, лишь в 6 субъектах Российской Федерации (Калининградская, Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская, Тюменская области) создана удовлетворительная правовая база.

Многие нормативные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации, противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству о местном самоуправлении. В республиках Адыгея, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Новосибирской и Курской областях и некоторых других регионах было предусмотрено создание органов «местной государственной власти» вместо органов местного самоуправления. В ряде законов субъектов Российской Федерации устанавливается подчиненность одного муниципального образования другому, устанавливаются сроки выборов и определяется система органов местного самоуправления, что является исключительной компетенцией местного самоуправления. Допускается практика назначения глав муниципальных образований (местной администрации) и т. д.

На процесс становления местного самоуправления негативно влияет и отсутствие необходимых финансовых и материальных ресурсов. Местное самоуправление, не имея собственной финансово-экономической базы, оказывается практически недееспособным. В значительной степени это результат отсутствия необходимых дотаций из бюджетов субъектов Российской Федерации, тогда как они составляют в общем объеме доходной части для городов 30-40 %, районов - 60-80 %, а в некоторых муниципальных образованиях достигают 90 % и выше. Нерешенной остается проблема финансирования расходов на содержание объектов социальной и инженерной инфраструктуры, переданных в муниципальную собственность. Требуют скорейшего решения назревшие проблемы подготовки кадров для организации местного самоуправления и органов государственной власти, осуществляющих с ними постоянное взаимодействие.

В Удмуртии формирующаяся система местного самоуправления в 1995 году фактически была разрушена. Муниципальные образования неправомерно были ограничены уровнем жилых комплексов городов и сельскими поселениями. В городах и районах республики граждане были лишены права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, влиять на решение вопросов, отнесенных к их ведению. Президиум Государственного Совета Республики повсеместно назначал глав администраций, заставив избранных лиц (за два года до истечения срока их полномочий) сложить свои полномочия.

Это объясняется в основном противоборством законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Государственный Совет республики в первом полугодии 1996 года принял пакет законов по местному самоуправлению и проведению выборов глав местного самоуправления в декабре этого же года. Однако администрация Президента Чувашской Республики направила во все районные и городские администрации свой вариант устава района (города), в котором предусмотрены назначение и отстранение от должности глав местного самоуправления сверху и даже возможность отмены решений представительных органов местного самоуправления органами государственной власти. Судебный порядок решения этих вопросов был просто проигнорирован. Районные (городские) собрания депутатов лишились статуса юридического лица. Таким образом, в республике фактически осуществляется подмена системы местного самоуправления системой органов, подчиненных органам государственной власти. В этих условиях, конечно, беспредметно вести речь о самостоятельности местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а также субъективных факторов: уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Уровень правосознания и характер правовой культуры населения составляют важнейший элемент духовных гарантий местного самоуправления, и к этой проблеме мы еще раз вернемся в соответствующей теме.

2.2. Ограничение самостоятельности местного самоуправления