Правовые формы публичной финансовой деятельности выражаются в. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований

Формы финансовой деятельности государства разнообразны.

В каждой из них практически выражаются действия государст­венных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на со­ответствующем уровне.

По своему характеру эти формы могут быть:

1. Правовыми

2. Непра­вовыми.

Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм.

Неправо­вые формы - это инструктирование финансовой службы предпри­ятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового зако­нодательства населению и другая организаторская работа; финан­сово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности и т.п.

Юридичес­кого значения они не имеют, но создают предпосылки для осущест­вления правовых форм финансовой деятельности, в которых про­является государственно-властный характер действий органов го­сударственной власти в области финансов.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности обу­словлены тем, что она протекает в виде деятельности представи­тельных и исполнительных органов власти всех уровней и органи­зационно-правовых форм.

Осуществляя финансовую деятель­ность, государственные органы и органы местного самоуправле­ния в пределах своей компетенции принимают финансово-право­вые акты, посредством которых в пределах своих полномочий ре­гулируют общественные отношения в области аккумуляции, рас­пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых пла­нов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

Итак, финансово правовые акты - это принятые в преду­смотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетен­цию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, пре крашения, изменения конкретных правоотношении.

Применение тех или иных правовых форм финансовой деятель­ности определяется значением и содержанием регулируемых отно­шений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного зна­чения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, воз­никающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленными правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицировать:

1.По юридическим свойствам финансово -правовые акты подраз­деляются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финан­совых отношений и содержат общие правила поведения их участ­ников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов - нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) пред­приятий и граждан перед государством, или муниципальным об­разованием, порядок исчисления установленных платежей, ти­пичные признаки плательщиков, порядок расходования государ­ственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

Общие правила, установленные в нормативных актах, конкре­тизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каж­дый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе такого нормативного финансово-правового акта, как Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц», государственная нало­говая инспекция направляет конкретному гражданину, получаю­щему доход от предпринимательской деятельности, извещение об уплате определенной суммы налога. Таким образом, индивидуаль­ные финансово-правовые акты - это акты применения норм права. Принятие их - необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использова­нию финансовых ресурсов государства.

2.По юридической природе финансово-правовые акты подразде­ляются на:

а) законодательные, к которым относятся федеральные законы и законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;

б) подзаконные. В эту группу входят акты всех других государственных органов, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г. Правительство РФ при­нимает постановления о ставках таможенных пошлин).

Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизи­руется в классификации по органам, их издающим. Основные формы актов государственных органов установлены Конститу­цией РФ. Соответствующую форму принимают и финансово-пра­вовые акты (законы, указы и распоряжения Президента РФ, по­становления и распоряжения Правительства РФ и др.). Отрасле­вые органы государственного управления издают по вопросам фи­нансов приказы и инструкции. Такую же форму имеют финансо­во-правовые акты финансово-кредитных органов. При этом ин­струкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансово-кредитные органы, издают многочисленные индивиду­альные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.).

Характерной особенностью финансово-правовых актов являет­ся наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содер­жанием.

финансово-плановые акты - это акты, принимаемые в про­цессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мо­билизации, распределению и использованию финансовых ре­сурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено дейст­вием принципа плановости в процессе образования, распределе­ния и использования финансовых ресурсов в соответствии с про­граммами и планами экономического и социального развития.

К финансово-плановым актам относятся:

а) основной финансовый план государства - федеральный бюд­жет, а также государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;

б) бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;

г) финансовые планы страховых организаций;

д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и местного самоуправления;

е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предпри­ятий и объединений;

ж) сметы бюджетных учреждений.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформ­ление в актах соответствующих органов государства и местного самоуправления. Так, федеральный бюджет утверждается феде­ральным законом, смета учреждения - министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном по­рядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отноше­ния и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт.

Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая органами местного самоуправления , направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении . Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения фи-нансовой основы деятельности органов местного самоуправления.

Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, связанных с названными выше общими направлениями: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждое из них входят функции контроля , что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.

Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования в лице соответствующих органов осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных, кредитных, страховых, денежных фондов государственных и муниципальных предприятий , организаций и учреждений, а также отраслей экономики . Возникающие в процессе этой деятельности общественные отношения в целом регулируются нормами финансового права , приводя в действие финансовую систему. Поэтому от качества финансово-правовых норм и практики их применения зависит эффективность функционирования финансовой системы и финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Cфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления . Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В процессе финансовой деятельности применяются разнообразные методы. Их выбор зависит от ряда факторов: задач госу-дарства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов ; от цели использования средств и т. д. Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги , сборы, пошлины, уплачиваемые юридическими и физическими лицами . Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы. Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов: лотереи, займы, пожертвования и физических лиц, вклады в банки и т. д.

При распределении государственных и муниципальных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т. е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз- мездности и возвратности. Оба они подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, особенностей правового статуса получателей и т. д. В последнее время у финансирования появляются черты, сходные с кредитованием: в виде исключения законодательство устанавливает условия, при наличии которых финансирование про-изводится на возвратной и Возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджетных средств).

Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами. Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы. При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.

В методах финансовой деятельности Российского государства произошли существенные перемены в связи с переходом к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов, разнообразились методы привлечения денежных средств на добровольных началах, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг — акций, облигаций и других, а также кредита . Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления . Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. Формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований могут быть изменены в связи с введением в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения (ст. 8 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении »; ст. 1,3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»).

Развитие финансовой деятельности Российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с оформившейся рыночной экономикой, его изучением и применением. Финансовая деятельность Российской Федерации осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими государствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных экономических отношений. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом. Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денежных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность осуществляется в правовых и не-правовых формах. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы такого оформления не имеют. К ним относятся различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм . Это инструктирование финансовой службы предприятий , проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представи-тельных органов власти , разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов , объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ ; подготовка материалов для финансового планирования , прогнозирования и отчетности и т. п.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие органы осуществляют: представительные или исполнительные, какого они уровня и организационно- правового статуса. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством или муниципальными образованиями . Эти акты и являются юридическими (или правовыми) формами финансовой деятельности государства (его органов) и муниципальных образований (органов местного самоуправления).

Следовательно, финансово-правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений .

Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом . Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии установленным правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юри-дическим свойствам, по юридической природе, по органам, их издающим, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т. е. правовые нормы. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством или муниципальным образованием, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. д.

Общие правила, установленные в нормативных актах , конкретизируются в индивидуальных актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта о транспортном налоге государственный налоговый орган направляет конкретному владельцу транспортного сред-ства уведомление об уплате этого налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты — это акты применения норм финансового права . Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, принимав- мые представительными федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами государственной власти по вопросам финансовой деятельности государства, и подзаконные. К ним относятся акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает постановления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют оп-ределенную форму (указы, постановления, приказы и т. д.), т. е. конкретизируются в зависимости от вида органов, издающих акты.

Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.

Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в про-цессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, а также организаций, которые содержат конк-ретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития. К финансово-плановым актам относятся:

б) государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

в) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;

г) финансовые планы (балансы доходов и расходов) коммерческих организаций ;

д) сметы бюджетных учреждений;

е) финансовые планы страховых организаций;

ж) финансово-кредитные и кассовые планы банков.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов.

Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия как любой финансово-правовой акт.

Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности

Финансовую деятельность осуществляют все государственные органы и органы местного самоуправления , поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы и регулирование финансовых отношений. Однако особенности их задач и правового положения обусловливают различия в содержании, масштабах и степени участия в финансовой деятельности тех или иных органов, необходимость разграничения между ними полномочий в этой области.

В таком разграничении финансовой компетенции органов учитываются, во-первых, необходимость соответствия полномочий упомянутых органов конституционным положениям о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71—73 Конституции РФ)во-вторых, принцип разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ), а также установленные организационно-правовые формы деятельности органов.

Законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти общей компетенции всехуровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории . В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований . При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерального, региональных и местных), установление налогов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой пред-ставительных органов государственной власти является принятие законов по вопросам финансов (ст. 104 Конституции РФ).

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц . Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.

Кредитные организации как составная часть банковской системы подразделяются на банки и небанковские кредитные организации.

Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» кредитная организация — это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.

Кредитные организации, в отличие от Банка России, образуются на основе любой формы собственности , являясь коммер-ческими организациями. Они могут создавать союзы и ассоциации (не преследующие цели извлечения прибыли) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а |гакже холдинги и группы.

Кредитные организации, относящиеся по своему статусу к банкам, имеют исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции, к которым Закон отно- привлечение во вклады денежных средств и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

В отличие от этого небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции (на которые выдана лицензия).

Помимо перечисленных кредитные организации вправе выполнять и другие банковские операции, а именно: осуществление расчетов, инкассацию" денежных средств, кассовое обслуживание физических и юридических лиц, куплю-продажу иностранной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдачу" банковских гарантий и др.

Они независимы от органов государственной власти и управления при принятии своих решений, связанных с проведением банковских операций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистрированных в Центральном банке РФ. Уставный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников — юридических и физических лиц и служит обеспечением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистрируемых банков определяет Центральный банк РФ.

Отношения банков с клиентурой строятся на договорной основе. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме случаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций.

Кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять операции с государственными и муниципальными финансовыми ресурсами — со средствами государственных и местных бюджетов , обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет и непосредственное отношение к выполнению функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Органы государственных внебюджетных фондов. К ним относятся органы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На названные фонды возложены задачи социального обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, получения бесплатной медицинской помощи. В соответствии с этими задачами в их ведении находятся государственные финансовые ресурсы, распределяемые строго по целевому назначению.

Финансовая деятельность осуществляется специальным ап­паратом на основании разнообразных методов (в том числе - поощрений, ограничений и санкций).

Формы финансовой деятельности государства - это действия государственных органов по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне. По своему характеру эти формы могут быть:

• правовые (выражаются в установлении или применении );
• организационные (опосредующие организационные отношения, например, проведение совещаний в аппарате налоговых органов, разъяснение финансового законодательства населению и др.).

В зависимости от участников методы осуществления финансовой деятельности делятся на две группы:

1) методы собирания (мобилизации) фондов денежных средств:

• добровольные;
• обязательные;
• смешанные;

2) методы распределения и использования фондов денежных средств.

Методы собирания (мобилизации) фондов денежных средств:

• налоговый (используется государством для изъятия части доходов в бюджет);
• обязательных взносов (платежей) в различные фонды;
• добровольного привлечения денежных средств (в форме в банк, приобретения облигаций и дру­гих ценных бумаг, государственных и муниципальных займов, лотерей, благотворительных пожертвований);
• взимания сборов и (то есть платы за услуги, оказываемые уполномоченными органами);
• страхования (образование страховых фондов);
• эмиссии денег (дополнительный выпуск денежных средств в обраще­ние).

Методы распределения фондов денежных средств:

• финансирование (плановая, целевая, безвозмездная и безвозвратная выдача государственных денежных средств из бюджета);
• кредитование (это плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств в форме банковских ссуд);
• выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий, выигрышей осу­ществляемые из образованных ранее соответствующих фондов.

Совокупность однородных, взаимосвязанных по формам и методам ак­кумуляции или распределения денежных средств, экономических отноше­нии принято называть финансовым институтом , к которым относятся, на­пример, все отношения в области бюджета или все отношения в области налогов или кредита.

Соотношение методов обязательных и добровольных платежей зави­сит от многих факторов: политического курса государства и местных органов власти, потребности в финансовых ресурсах, уровня жизни населения и т. д.

Финансовая деятельность осуществляется государством как охранительными, так и регулятивными способами, адми­нистративными и экономическими методами. В условиях рыноч­ной экономики применение административных методов в фи­нансовой деятельности сокращается. Они используются в орга­ничном единстве с экономическими методами. Регулирование финансовой деятельнос­ти государства и муниципальных образований в современных условиях направлено на усиление экономической обоснованнос­ти любых административных решений и на устранение элемен­тов администрирования в финансовой деятельности.

Финансовая деятельность осуществляется в правовых и не-правовых формах. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы такого оформления не имеют. К ним относятся различные практические действия, юридичес-кого значения не имеющие, но способствующие принятию та-ких актов или применению правовых норм. Это инструктирова-ние финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседа-ний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представи-тельных органов власти, разъяснение финансового законода-тельства населению и другая организаторская работа; финансо-во-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финан-сово-экономический анализ; подготовка материалов для финан-сового планирования, прогнозирования й отчетности и т. п.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности за-висят от того, какие органы ее осуществляют: представительные или исполнительные, какого они уровня и организационно-правового статуса. Осуществляя финансовую деятельность, го-сударственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регу-лируют общественные отношения в области аккумуляции, рас-пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством или му-ниципальными образованиями. Эти акты и являются юриди-ческими (или правовыми) формами финансовой деятелъности государства (его органов) и муниципалъных образований (органов местного самоуправления).

Следовательно, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия ре-шения государственных органов и органов местного самоуправле-ния по вопросам финансовой деятелъности, входящим в их компе-тенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансо-во-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.

Применение тех или иных правовых форм финансовой дея-тельности определяется значением и содержанием регулируе-мых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосу-дарственного значения бюджета, его важной роли для социаль-но-экономического развития страны, широкого круга обще-ственных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств под-ведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленным правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицироватъ по юри-дическим свойствам, по юридической природе, по органам, их издающим, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты под-разделяются на нормативные и индивидуалъные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финан-совых отношений и еодержат общие правила поведения их уча-стников, т. е. правовые нормы. Они действуют обычно длитель-ное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавли-вают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством или муниципальным образованием, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. д.

Общие правшш, установленные в нормативных актах, конк-ретизируются в индивидуалъных финансово-правовых актах, каж-дый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансо-вых отношений, ведет к возникновению, изменению или пре-кращению конкретных финансовых правоотношений. Напри-мер, на основе законодательного нормативного финансово-пра-вового акта о транспортном налоге государственный налоговый орган направляет конкретному владелыду транспортного сред-ства уведомление об уплате этого налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуалъные финансово-правовые акты - это акты примене-ния норм финансового права. Принятие их - необходимое ус-ловие для практического претворения в жизнь нормативных фи-нансово-правовых актов.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, прииимае-

Учебник: Краткий курс. Общая часть

мые представительными федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами государственной власти по вопросам финансовой деятельности государства, и подзаконные. К ним относятся акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и при-нятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает поста-новления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют оп-ределенную форму (указы, постановления, приказы и т. д.), т. е. конкретизируются в зависимости от вида органов, издающих акты.

Характерной особенностью финансово-правовых актов яв-ляется наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.

Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые в про-цессе финансовой деятелъности государства и органов местного самоуправления, а также организаций, которые содержат конк-ретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и исполъзова-нию финансовых ресурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено дей-ствием принципа плановости в процессе образования, распре-деления и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального раз-вития. К финансово-плановым актам относятся:

а) основные финансовые планы государства - федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, а также местные бюд-жеты;

б) бюджеты государственных и муниципальных внебюджет-ных фондов;

в) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, дру-гих органов государственного управления и органов местного самоуправления;

г) финансовые планы (балансы доходов и расходов) коммер-ческих организаций;

д) сметы бюджетных учреждений; е) финансовые планы страховых организаций; ж) финансово-кредитные и кассовые планы банков. Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственвдх органов.

Глава 2. Особенности финансовой деятельности государства ___107

Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридиче-ские последствия как любой финансово-правовой акт.

Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства, осуществляется в правовой форме, влекущей правовые последствия, и в неправовой форме, не влекущей правовых последствий. Правовой формой осуществления государственной деятельности является однородное по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) функционирова- н и е государственных органов по руководству обществом путем принятия правовых актов.

Финансово-правовые акты - это решения органов государст-венной власти или органов местного самоуправления, принятые в определенной форме, в пределах соответствующей компетенции и регулирующие вопросы финансовой деятельности.

Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам, юридической природе, по органам, их издающим, по сферам регулируемых отношений и др.

Правовая форма финансовой деятельности является результатом воплощения в жизнь функционального взаимодействия государства и права. Имея четко обозначенную функциональную направленность, правовая форма финансовой деятельности государства опосредует только специальные функциональные задачи правового характера, решение которых сопровождается правовыми или организационно-правовыми последствиями. В деятельности государства выделяются три формы, которые в полном смысле являются правовыми: правотворческая деятельность; правоучредительная деятельность; правоприменительная деятельность. Каждая из этих форм отличается сложным предметным содержанием, структурой и механизмом детерминации, различными правовыми последствиями.

Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ по предметам совместного ведения, договорном аспекте разграничения предметов ведения и т. д. При этом важно отметить, что федеративная природа Российского государства придает правовой форме финансовой деятельности как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ объективно необходимую унификацию, выражающуюся в следующем:

правовая форма финансовой деятельности обоих уровней обусловлена реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ соответствующей финансовой компетенции;

правовая форма представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность уполномоченных государственных органов;

правовая форма финансовой деятельности реализуется в рамках специфических правоотношений, имеющих однотипный объектно-субъектный состав каждого территориального уровня;

результаты осуществления финансовой деятельности выра-жаются в правовых актах, имеющих определенное соподчинение, обусловленное характером взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ.

Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня - это письменный документ, принятый федеральным органом госу-дарственной власти в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовой деятельности. Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Полифункциональность финансовой деятельности государства обусловливает и разносторонний характер общественных отношений, регулируемых нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня.

Среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты.

Федеральные законы принимаются по различным сферам финансовой деятельности государства, например: федеральные законы «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ) , от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» , от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федера- ции» , от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» , законы по отдельным видам налогов и др.

Впервые среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня появились кодексы: БК РФ и НК РФ (части первая и вторая).

Во исполнение федеральных законов по вопросам финансовой деятельности федеральные органы государственной власти принимают подзаконные акты, например: Указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1227 «О мерах по социально-экономическому развитию Камчатской области и Корякского автономного округа» ; постановление Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 107 «Об утверждении Правил предоставления в 2008 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» ; приказ Минфина России от 17 января 2008 г. № 6н «Об общих требованиях к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субси-

Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ - это письменный документ, принятый органом государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ.

Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и т. п. отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований.

Систему нормативных финансово-правовых актов субъектов РФ образуют законы и подзаконные акты.

В качестве примеров можно назвать Закон Алтайского края от 3 сентября 2007 г. «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае», Закон Тюменской области от 7 ноября 2007 г. «О предоставлении налоговых льгот на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов отдельным категориям налогоплательщиков», постановление Правительства Самарской области от 24 декабря 2007 г. № 266 «Об установлении отдельных расходных обязательств Самарской области».

Некоторые субъекты РФ в процессе нормотворчества в финансовой сфере используют кодификацию. Например, в Республике Татарстан, Калининградской, Камчатской областях приняты БК соответствующего региона.

В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания, например: постановление Правительства Удмуртской Республики от 9 апреля 2007 г. «О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики», поста-новление Республики Мордовия от 28 сентября 2007 г. «Об ут-верждении порядка предоставления бюджетам муниципальных районов Республики Мордовия субсидий на возмещение расходов по оформлению в муниципальную собственность объектов недвижимости в 2007 году», постановление Губернатора Влади-мирской области от 21 декабря 2007 г. «Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда Администрации Владимирской области».

Финансово-правовой акт органа местного самоуправления - это публичный, официально обозначенный документ, принятый управомоченным органом местного самоуправления, имеющий юридическую силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование властных отношений.

Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.

Ведущим финансово-правовым актом местного самоуправления является устав соответствующего муниципального образования: района, города, района в городе, поселка. Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 1 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Статья 44 данного Федерального закона определяет основные параметры устава муниципального образования, в числе которых перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок форми-рования органов местного самоуправления, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ и др. Статья 52 указанного Закона посвящена местному бюджету, его формированию, утверждению и исполнению. Проблемы расходов и доходов местного бюджета, поступающих от местных и региональных налогов и сборов, и другие вопросы, финансовой основы осуществления местного самоуправления рассматриваются в ст. 53-65 данного Закона.

Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, специально выделены в уставах му-ниципальных образований. Например, гл. 5 Устава г. Пензы «Финансово-экономическая основа городского самоуправления» закрепляет состав финансовых ресурсов города; финансовую компетенцию органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования. Устав г. Смоленска (городского муниципального образования) особо выделяет вопросы внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления (ст. 48).

Следует отметить, что уставы муниципальных образований в значительной мере дублируют нормы федеральных законов и законов субъектов РФ в финансовой сфере. Однако подобное воспроизведение норм законов осуществляется с одновременной их адаптацией к местным условиям и традициям, в результате чего у населения формируется более четкое представление о сущности муниципальной финансовой деятельности как публичной категории в рамках всего государства.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.

Органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности наделены правом издавать нормативные правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры, регламенты. Более конкретизированное регулирование видов и содержания правовых актов органов местного самоуправления осуществляется конституциями и уставами субъектов РФ, региональными законами о местном самоуправлении, местных референдумах, выборах, сходах и собраниях граждан, а также уставом соответствующего муниципального образования. Например, Устав г. Воронежа предписывает администрации города принимать постановления по вопросам экономического развития, использования финансовых ресурсов.

Наиболее часто различные аспекты муниципальной финансовой деятельности оформляются решениями представительных органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают решения по таким важным сферам муниципальной финансовой деятельности, как бюджетное устройство и бюджетный процесс, система местных налогов и сборов, размер ставок и предоставление льгот по местным налогам и сборам, кредитные отношения, внебюджетные фонды и т. п. В данном контексте уместно выделить решение Городской думы городского поселения «г. Боровск» от 26 сентября 2007 г. «Об установлении земельного налога на территории муниципального образования городское поселение «город Боровск» на 2008 год», решение Томской городской Думы от 27 ноября 2007 г. «О бюджете г. Томска на 2008 год», решение Смоленского городского Совета от 30 ноября 2007 г. «О льготах по земельному налогу на 2008 год» и др.

Примечательно, что принятие решений по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых решений представительным органом возможно только при наличии заключения местной администрации или согласия главы местной администрации. Так, согласно Уставу г. Саратова решения Саратовской городской Думы относительно расходования городских финансовых и материальных ресурсов, изменения налогов, сборов, пошлин и иных платежей либо изменения структуры финансовой компетенции исполнительных органов местного самоуправления вступают в силу при наличии согласия мэра города (ст. 19). Однако сказанное не означает подчиненности в сфере финансовых отношений представительного органа местного самоуправления исполнительному. Напротив, решения выборных представительных органов местного самоуправления имеют наибольшую юридическую силу, обусловленную финансовой компетенцией и выборным (представительным) характером принимающего их органа.

Особое место в системе финансово-правовых актов органов местного самоуправления занимают положения выборных органов местного самоуправления, устанавливающие правовой статус различных финансовых институтов муниципального уровня. Например, Устав г. Саратова определяет, что вопросы бюджетного процесса, внебюджетных целевых, резервных, валютных фондов, а также правовой статус Контрольно-счетной палаты регулируются постановлениями городской Думы (ст. 18); Положение о Контрольно-счетной палате Пензенской городской Думы устанавливает правовой статус этого контрольного органа и т. п.

Следующей группой финансово-правовых актов местного уровня следует считать акты исполнительных органов (местной администрации, главы муниципального образования, должностных лиц функциональных подразделений). Названные акты находятся в подчиненном отношении к актам представительного органа, о чем свидетельствуют перечень финансовых вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления, обязательность решений представительного органа для главы муниципального образования и право выборного органа отменять или приостанавливать действие актов местной администрации в случае несоответствия закону или уставу му-ниципального образования. В качестве примеров уместно привести постановление главы г. Кисловодска от 10 августа 2007 г. «О порядке ведения реестра расходных обязательств города-курорта Кисловодска», постановление мэра Ангарского муниципального образования от 1 июня 2007 г. «О разработке среднесрочного финансового плана Ангарского муниципального образования на 2008 год и на период до 2010 года», постановление мэра г. Магадана от 6 декабря 2007 г. «Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципального образования «город Магадан» на 2008 год» и др.

Финансово-правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать федеральным законам, законам субъекта РФ, подзаконным актам органов государственной власти. Рассматриваемые акты могут быть предметом рассмотрения в суде общей компетенции и арбитражном суде; надзор за соблюдением законности в финансово-правотворческой деятельности органов местного самоуправления осуществляется органами прокуратуры.

Таким образом, можно выделить следующие характерные признаки финансово-правовых актов органов местного само-управления: подзаконность; пространственная ограниченность их юридической силы; обязательность для исполнения всеми гражданами, предприятиями, учреждениями, расположенными в границах соответствующего муниципального образования; отсутствие необходимости утверждения со стороны органов государственной власти; возможность обжалования в судебном порядке или опротестования в порядке прокурорского надзора.

Однако следует отметить, что многие финансово-правовые акты органов местного самоуправления не публикуются, что является прямым нарушением принципа гласности финансовой деятельности.

Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяется большая группа финансово-плановых актов.

Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые соот-ветствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по аккумулированию, распределению и использованию финансов на определенный период.

К числу финансово-плановых актов можно отнести бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных учреждений; финансовые планы государственных и муни-ципальных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.