Управление объектами государственной собственности функция государства. Экономические основы управления государственной собственностью
АНДРЕЙ САВЧЕНКО
кандидат экономических наук,
вице-президент Металлургической инвестиционной
компании
(Россия)
Россия нуждается в построении смешанной
социально-экономической системы и объективно
готова к этому
Для формирования и функционирования развитой
экономики недостаточно факторов
самоорганизации, необходима также
и государственная организация (управление)
Управление государственной собственностью в
период глобальных преобразований – одна из
наиболее сложных и малоразработанных проблем в
экономической науке
Учредительный съезд без больших публичных дебатов способствовал неожиданному нарушению государственного аппарата путем предоставления государственным службам и самим государственным предприятиям тех же жестких бюрократических правил, которые были приняты в стратегическом ядре государства. Новая Конституция определила потерю автономии Исполнительной власти в отношении структурирования государственных органов, установила обязательный правовой режим для государственных служащих Союза, государств-членов и муниципалитетов и отказалась от косвенного управления его оперативной гибкостью, предоставляя фондам и государственным органам действующие правила, идентичные правилам, регулирующим непосредственное управление.
Известно, что в России разрушена старая система управления государственной собственностью, а новая не сформирована и не осмыслена концептуально. Пока нет однозначных ответов на вопросы: в какую социально-экономическую систему трансформируется наше общество; какую роль при этом должна играть государственная собственность в экономике в переходный период и по его окончанию, какую систему управления ею необходимо формировать.
Идентификация причин этого процесса указывает на по меньшей мере два фактора: с одной стороны, это был дискурс против клиентелизма; что было выражено в найме персонала по политическим критериям и в закупках, обозначенных как общие процессы в косвенном управлении, а с другой - защита коллективных интересов государственной службы; организованной во время Учредительного собрания. В результате утверждается, что произошло углубление кризиса государства.
В Бразилии, хотя она существует с 1970-х годов, государственный кризис станет понятным только со второй половины года. Его наиболее очевидными проявлениями являются сам бюджетный кризис и исчерпание стратегии импортозамещения, которые являются частью контекста расширение экономической и социальной интервенции государства. Кроме того, государственный аппарат концентрирует и централизует функции и характеризуется жесткими процедурами и чрезмерными правилами и положениями.
Думается, что по примеру большинства стран мы должна создавать смешанную экономику . Безусловно, при переходе к ней требуется преодолеть тотальную монополию государственной собственности. Однако это не означает преуменьшения значения последней. Она и в данных условиях выполняет важнейшие функции, поэтому необходимо эффективное управление ею. Оно имеет две составляющие: с одной стороны, управление ее трансформацией в частную собственность до рационального уровня , с другой, управление ее воспроизводством и использованием .
Брессер Перейра утверждает, что кризис состояния социального и социального благосостояния с 80-х годов, который будет характеризоваться: фискальным кризисом, растущей потерей кредитов и резервов со стороны государства; истощение государственной стратегии вмешательства государства; и «преодоление пути управления государством, то есть преодоление бюрократического государственного управления».
В защиту Реформации государства Брессер Перейра утверждает, что выходы, обозначенные для кризиса государства, то есть бюджетная реформа и сокращение штата, будут, соответственно, недостаточными и утопическими. Однако, хотя и с различными характеристиками, защита либеральной концепции для бразильского государства не является недавней. Среди других факторов это столкновение концепций выражает спор классовых фракций внутри правящего класса.
К сожалению, в начале нынешних реформ ни один из названных процессов не был концептуально осмыслен. Шло лишь тотальное разрушение государственной собственности, главным инструментом чего была так называемая широкомасштабная приватизация. Она (в том варианте, который был реализован) не способствовала появлению частной собственности, более эффективной по сравнению с государственной. Негативное отношение реформаторов к последней привело к потере управления ею, которое нужно восстанавливать.
В этом смысле для понимания как «бюрократической регрессии», так и неолиберальных ответов необходимо разработать анализ, который рассматривает ссылку на общие процессы, превосходящую концепцию бюрократизации, часто цитируемую в документах, связанных с Генеральным планом государственной реформы.
Последние 25 лет представляют собой привилегированный период для создания аналитического разреза для изучения современного государства в политических высказываниях, которые способствуют модернизации отношений и способа производства и которые служат гарантией их содержания. Таким образом, ускоренный процесс расширения глобализации является результатом силовых отношений, которые дают политическое направление государству и позволяют совместное определение стратегий этого с доминирующими производственными секторами.
Сущность государственной
собственности и управления ею
Давно доказано, что собственность - основа любой социально-экономической системы. Государственная же собственность выражает отношения между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публичных интересов. Управление ею направлено на организацию воспроизводства, использования, трансформации и присвоения ее объектов посредством экономических функций, форм и методов.
Именно в этом контексте определяются программы государственной реформы, то есть подчеркивается неолиберальный политический проект, чтобы понять процесс государственной реформы в Бразилии и политические проекты, которые его руководили, отражающие последствия Реформации, учитывая контекст и траекторию бюрократически-административной организации бразильского государства и его влияния на бразильское общество и его столкновение с альтернативным политическим проектом из контекста редемкократизации.
Чтобы понять предложение о реформе государства Брессер Перейра, необходимо учитывать, что общественные производственные отношения составляют государство и придают ему форму и содержание, так что он начинает интерпретировать эти доминирующие интересы в то же время, когда он управляет конфликтами и противоречия, существующие в обществе. Чтобы утвердить свою координирующую роль, государство спонсирует ускорение процесса расширения капиталистической экономики как стратегии доминирующих секторов современного капитализма, которая вызывает важные последствия, которые влияют на общественные производственные отношения, требующие переопределения или укрепления силовых отношений и определение новых политических стратегий, координируемых государством.
Приватизация – лишь один из инструментов, часть данной системы. Она отражает отношения по поводу трансформации государственной собственности в частную для рационализации их общей структуры и обеспечения эффективности воспроизводства консолидированного общественного капитала. Объективно она имеет две стадии – преимущественно формальной и реальной приватизации. На первой осуществляется преобразование государственной собственности в частную, юридически закрепляются правомочия новых собственников. На второй формируются реальные новые частные собственники, которые организуют процессы эффективного воспроизводства и использования собственности.
Чтобы лучше понять, почему глобализация ускорилась настолько интенсивно, необходимо понять роль, которую играет государство в современном обществе. Вопрос, который необходимо задать, заключается в следующем: как Современное государство связывает экономические, право-политические, идеологические и социальные структуры, которые служат доминирующим интересам общества, при формулировании институциональной гарантии соответствующей политической власти, которая ему соответствует?
Для целей этого анализа можно определить государство, основанное на понятии Пуланца, как, в то же время, коэффициент сплоченности единства социальной формации и место конденсации противоречий между различными уровнями этого образования. Роль государства - это поддержание условий общественного производства и, следовательно, существования и функционирования единства. У государства нет, по сути, строго экономической, строго идеологической или строго право-политической функции. Понятие особой и уникальной роли государства должно быть отброшено, поскольку оно имеет общую функцию сплоченности.
Управление государственной собственностью в период глобальных преобразований – одна из наиболее сложных и малоразработанных проблем в экономической науке. В сегодняшних российских условиях трудности исследования в данной сфере усиливаются идеологическим и политическим “шумами”, которые мешают осмыслению практики трансформации собственности. Критический анализ нередко подменяется “идеологической войной” между противниками и сторонниками государственной и частной форм собственности.
Более того, теория государства должна уметь объяснять метаморфозы своего объекта, считая, что социальная борьба внутри него не только вмешивается в социальные образования как простой фактор вариации или конкретизации идеального типа государства в том или ином Конкретное состояние.
Однако нельзя толковать, что это присутствие государства означает его простую инструментализацию доминирующими классами или группами. Вместо инструмента государство должно рассматриваться как отношение, точнее как материальная конденсация отношения сил между классами и классовыми фракциями, как она выражается, всегда определенным образом, внутри государства. Другими словами, отношение сил не только между антагонистическими классами, но и между долями рабочих классов и фракций класса капиталистов.
Для рациональной организации социально-экономической системы необходимо четкое определение субъектов и объектов собственности. Только строго юридическое закрепление конкретных объектов собственности за их субъектами, уточнение статуса последних с установлением соответствующего “пучка прав” (причем, гарантированных), экономической и другой ответственности, не взирая на тип собственника (частное лицо или государство), создает мощные экономические и другие стимулы для рациональной организации ее использования и воспроизводства.
Когда государство упоминается как политический организатор экономического и социального процесса, это не означает, что в определении его функции есть приоритет экономической деятельности. Государство выполняет свою глобальную функцию сплочения через свои юридические, политические и идеологические системы. Указанные выше функции всегда соответствуют противоречивым интересам. Экономические, административные, юридические и идеологические функции государства составляют политические функции Пуланцаса.
Государство включает в контексте своей функции сплоченности несколько устройств, которые концентрируют на уровне своих основных действий конкретные задачи интерпретации и реализации социальных интересов. Эти устройства, которые вместе образуют кость государства, представляют собой форму концентрации действий интерпретации интересов на нескольких уровнях, в которых они реализованы. Это означает, что существует не только один государственный аппарат, но и несколько. Фактически существует соответствие между структурными уровнями и государственными аппаратами, с тем чтобы можно было идентифицировать экономические, юридические, политические, репрессивные и идеологические аппараты, разделение, которое вытекает из функции сплоченности государства.
По существу, в сегодняшней России (как и во времена жесткой централизации) никто не несет ощутимой ответственности за эффективность организации использования, воспроизводства и преобразований государственной собственности. Это означает потерю мотивационного механизма (обратная сторона медали экономической ответственности) качественного управления ею.
Идентификация государства, как непосредственно, государственного аппарата, приписывает ему роль толкования интересов в соответствии с конкретной и уникальной функцией этого. С этой точки зрения государство проявляется либо как инструмент власти, либо как сама власть: как инструменталистический взгляд, так и эссенциалист государства имеют не только теоретические, но и практические сложности, которые трудно преодолеть перед эмпирическими доказательствами. Интерпретация интересов класса приводит к действиям, которые проходят через различные аппараты к бесчисленным учреждениям или офисам, распространяющимся по территории, находящейся под юрисдикцией конкретного государства.
Специфика и основные функции государственной собственности
Для формирования и функционирования развитой экономики недостаточно факторов самоорганизации, необходима также и государственная организация (управление). Последняя является ее внутренним моментом, проникает во все ее поры, составляет органическую часть ее бытия (например, кредитно-денежная система, государственные предприятия, налогообложение и т.д.). В то же время это внешний элемент по отношению к ее самоорганизации. Вот почему рыночный механизм самоорганизации и государственное регулирование (управления) действуют одновременно, в чем-то противореча, в чем-то переплетаясь.
Такие агентства и разбивки являются своего рода расширением или форпостом бытовой техники. Формально, ядро государственного аппарата, согласно Джессопу, включает в себя различные группы учреждений и организаций, чья социальная функция, которую он принимает, состоит в том, чтобы определять и применять коллективные решения членов общества во имя общих интересов и общей воли. Вопрос, который нужно понимать, состоит в том, что если само государство является привилегированным местом, в котором могут приниматься коллективные решения, то именно там, где успешная организация гегемонистского блока капитала может определять и реализовывать свои интересы особенно, несмотря на интересы других групп или социальных классов.
Государственное хозяйствование – феномен не менее экономический, чем рынок, конкуренция, товар, деньги, капитал и т.п. Его основой является государственная собственность, именно через нее реализуется государственный и публичный интерес. И в этом ее главное “родовое” свойство и консолидирующая роль.
Она выполняет ряд важнейших для экономики функции. Отмечу среди них следующие:
Это означает, что стратегические решения не передаются членам общества во имя общей воли, поскольку это частные стратегические решения. Эта концепция показывает, что государство является, по-видимому, социальной собственностью. Как отмечает Джессоп, общие интересы всегда асимметричны, маргинализируют и определяют определенные интересы, а привилегия других. Целью современного государства является представление доминирующих интересов при обеспечении социальной сплоченности. Таким образом, государственная реформа включает в себя реформу ее политических и административных полномочий.
n государственная собственность создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Это становится возможным потому, что государству, как правило, принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры. Так, полностью в государственной собственности находятся электроэнергетика в Японии, Канаде и Франции, железнодорожный транспорт во Франции, Италии, Швеции, Испании и Австрии, авиатранспорт во Франции и Испании, почтовая связь в США и Японии. Государство нередко является собственником важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему принадлежит значительная часть информационной продукции и т.д.;
Именно в этом смысле можно понять предложение о реформе Брессера Перейры. Однако реформа государственного аппарата не имеет второстепенного значения в понимании властных отношений. Само наличие или отсутствие определенных представлений в разных государственных аппаратах сообщают о том, какие интересы или роли могут выполнять такие аппараты в социальном воспроизводстве и в подтверждении или конфронтации определенных частных интересов классов или фракций класса. Следовательно, административные преобразования также связаны с преобразованиями в экономической сфере.
n она позволяет государству быть самостоятельным элементом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, является гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права;
n государственная собственность обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, экономическая безопасность и т.д.);
n государство создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему. Например, ни в одной стране (даже высокоразвитой) рынок не способен обеспечить оперативного управления воспроизводством в аграрной сфере. Свободный перелив капитала в эту сферу лишь под влиянием управления невидимой руки рынка невозможен. Здесь нужны государственное регулирование и поддержка;
n государственная собственность обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ; национальную безопасность;
n она позволяет сглаживать удары кризисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из них путем снижения налогообложения и использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ускорять освоение высших технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий и т.д.
Управление государственной собственностью требует четкого определения объектов и субъектов государственной собственности и учета их особенностей. К первым, как правило, относятся участки земли сельскохозяйственного назначения, большая часть природных ресурсов, средства производства государственных предприятий, финансы, ценные бумаги и многое другое. Вторыми выступают федеральное государство, субъекты федерации, субъекты муниципальной собственности.
Основы российской модели
смешанной экономики
В настоящее время на страницах многих, в том числе и научных изданий довольно сильно пустило корни мифотворчество. Один из мифов: только рыночная экономика эффективна . Но известно, что чисто рыночной экономики не существует. Как отмечалось выше, экономический механизм в развитых странах включает в себя два органически взаимосвязанных блока – рыночную саморегуляцию и государственное регулирование.
Еще один миф: только частная собственность эффективна, а государственная – нет . Если оценивать формы собственности по объективным экономическим и социальным эффектам, то невозможно доказать преимущество одной или другой. И мировая практика это подтверждает. Если каждая форма собственности занимает свою нишу рынка, а государство обеспечивает равные правила экономической деятельности субъектов всех форм собственности, то эффективность функционирования как частных, так и государственных структур зависит от качества менеджмента, предпринимательства и маркетинга.
Сегодня во многих странах имеет место смешанная экономика с большим числом разнокачественных собственников, которых надо объединить в единную систему хозяйствования. В качестве объединительной силы и выступает государственная организация экономики, социально-экономической основой которой является государственная собственность. Причем роль последней определяется не только ее удельным весом и несовершенством рыночного механизма. Так, в США и Японии доля государственной собственности относительно невысока. Однако, обладая собственностью в ключевых отраслях и производствах, создав четкую систему правового регулирования, а также целенаправленную гибкую стимулирующую систему поддержки эффективного использования частной собственности и предпринимательства в сочетании с жестким механизмом ответственности, эти государства обеспечивают приоритет общенациональных интересов.
Российская экономика также нуждается в превращении в смешанную социально-экономическую систему и объективно готова к этому.
Смешанная экономика включает в себя следующие основные блоки:
Многообразие форм собственности, среди которых системообразующую функцию выполняет государственная. Ее субъект – государство – целенаправленно поддерживает устойчивое воспроизводство общественного капитала;
Экономический механизм, в котором органически сочетаются рыночная самоорганизация хозяйственной системы и ее государственное регулирование;
Множество технологических укладов, в рамках которого удельный вес менее эффективных постепенно, в меру исчерпания их потенциала будет сокращаться, а более эффективных – возрастать;
Совокупность форм распределения предметов потребления, образующих систему с рациональным сочетанием распределения по труду, собственности и через общественные фонды;
Различные типы предпринимательской деятельности, в системе которых органически сочетаются частное и государственное предпринимательство.
Принципы управления
государственной собственностью
Управление государственной собственностью – это управление ее воспроизводством, использованием и трансформацией , что особенно важно для переходной экономики России. Поскольку оно является одной из форм общего менеджмента, то при его осуществлении нужно учитывать “родовые” признаки последнего.
Важнейшая функция такого управления - координация взаимодействия между субъектами государственной собственности, а также ее с другими формами собственности. Ее воспроизводство происходит в условиях рыночных отношений, следовательно, при управлении ею необходимо соответствовать требованиям рыночных законов: конкуренции, спроса, предложения, стоимости и т.д.
Более полно и точно управление государственной собственностью можно определить как систему организационно-экономических отношений между различными субъектами (субъектами и менеджерами) по поводу организации воспроизводства и использования объектов государственной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства . Особенностью такого определения является комплексность – задействование одновременно целевого, воспроизводственного, системного и функционального подходов.
Так, при управлении государственной собственностью реализуется система функций, включающая прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль и т.д. При этом могут быть использованы административные, экономические и другие методы. Следует также заметить, что общественные и государственные интересы могут совпадать и не совпадать. Государство нередко выражает интересы не всего общества, а в первую очередь крупного капитала, бюрократического аппарата и т.д.
Среди общих принципов управления государственной собственностью выделяются следующие.
1. Необходимость оценивать его результативность на основе критериев социальной и экономической эффективности. При первой затраты на управление соотносятся с благами, получаемыми обществом, при второй - с интегральным народнохозяйственным эффектом. При этом используется целая система показателей.
2. Целеполагание – разработка дерева целей с выделением основной и приоритетных. Стратегической социальной целью является создание материальных условий для устойчивого воспроизводства благ, удовлетворяющих социальные потребности общества. Общая экономическая цель – обеспечение устойчивого развития государственного сектора экономики. При реализации принципа целевого подхода необходимо, чтобы:
Государство осознало объективно обусловленные цели, в том числе и применительно к каждому конкретному объекту (группе объектов), и зафиксировало их в нормативно-правовых актах;
Способы достижения целей определялись по отношению к каждому объекту собственности непосредственно привлекаемыми менеджерами и утверждались уполномоченным государственным органом, которые стимулируются и несут ответственность за достижение запланированного результата.
3. Прогрессивная мотивация. В этом плане важно разработать механизм материальной заинтересованности в зависимости от полученных результатов. Здесь используются научно обоснованная политика дивидендов, прогрессивная система оплаты труда, продвижение по служебной лестнице, система социального обеспечения, защиты и страхования и т.д. К чему приводит пренебрежение данным принципом, показывают результаты первых этапов приватизации. На мой взгляд, одним из факторов низкой социальной и экономической эффективности последней была неправильная мотивация – вместо того чтобы ориентировать приватизаторов на достижение поставленных целей, их поощряли за скорость приватизации.
4. Социальная и экономическая ответственность субъектов управления за устойчивость расширенного воспроизводства собственности и эффективность использования ее объектов. В настоящее время положение с экономической и социальной ответственностью ухудшилось. Потеряны административная и партийная ответственность. Государственная собственность разворовывается, переходит в руки коррумпированных чиновников и служащих, криминальных структур, вывозится за границу, уничтожается и т.д. А Государственный комитет по управлению имуществом (ныне Министерство имущественных отношений), управляя процессом приватизации, освобожден от ответственности за ее социальную и экономическую эффективность. При этом деятельность данного органа финансируется за счет денежной выручки от приватизации.
Безусловно, субъекты управления государственной собственностью должны нести ответственность за ущерб, наносимый обществу и государству некомпетентными действиями, бездеятельностью, а тем более коррупцией и криминальными махинациями при управлении.
Концепция социальной и экономической ответственности должна быть реализована в системе законодательных актов прямого действия с включением в них не деклараций, а детально разработанного механизма ответственности. Ее важнейшие положения должны быть прежде всего отражены в федеральном законе “Об основах управления государственной собственностью”.
5. Комплексность и системность управления. Этот принцип находит свое выражение во взаимосвязи функций управления собственностью, общей цели управления, обеспечивающей направленность системы элементов управления; единстве действия органов представительной и исполнительной власти, всех управляющих структур и лиц; органичном сочетании экономических и административных методов управления; в использовании единых критериев оценки эффективности управления и т.д.
6. Непрерывная эволюционная реорганизация. Она осуществляется с помощью таких методов управления государственной собственностью, как приватизация и деприватизация, национализация и денационализация, изменение форм государственного предпринимательства, децентрализация управления, его демократизация и т.д.
7. Обязательность качественного правового регулирования. Для этого необходимы разработка, принятие и совершенствование системы законодательных актов, создающих правовое обеспечение управлению.
8. Профессионализм. Реализация данного принципа предполагает конкурсную систему при привлечении субъектов управления и систему их подготовки и повышения квалификации, исключение коррупции при приеме и оценке уровня квалификации менеджеров.
Кроме общих принципов управления госсобственностью, присущих сложившейся смешанной экономике, необходимо учитывать и специфические , отвечающие условиям переходного периода. К ним относятся: соответствие содержания и методов управления характеру реформ и в первую очередь обеспечению прогрессивных институциональных сдвигов в экономике РФ; направленность управления на преодоление системного кризиса экономики и осуществление ее реструктуризации; соответствие организационных звеньев управления задачам реализации промышленного, инвестиционного, инновационного и других направлений политики и т.д.
Сегодняшнее положение во многом определяется тем, что правительство формально, методом шоковой терапии осуществило массовую, мгновенную приватизацию более 2/3 государственной собственности, не имея научно обоснованной модели. Для исправления положения необходимо быстрее разработать концепцию управления государственной собственностью и долгосрочную программу ее реализации с четким выделением этапов выполнения.
Государственная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Такое определение дается в ст. 214 (п. 1 и 2) части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Если средства соответствующих бюджетов или иное государственное имущество, не закреплены за государственными предприятиями и учреждениями, то они составляют государственную казну Российской Федерации или казну соответствующего субъекта Федерации. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
На базе имущества, находящегося в государственной собственности могут быть образованы унитарные, а также казенные предприятия.
Унитарное предприятие - это хозяйственная коммерческая организация, основанная на праве хозяйственного ведения. Унитарное предприятие создается по решению уполномоченного на то государственного или муниципального органа. В форме унитарных предприятий могут быть только государственные или муниципальные предприятия. Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать другое унитарное дочернее предприятие, утверждать его устав как юридического лица и передавать ему часть своего имущества. Орган - собственник имущества не несет ответственности по обязательствам унитарных предприятий. По решению Правительства, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может создаваться унитарное предприятие на праве оперативного управления - федеральное казенное предприятие. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия.
Управление государственной собственностью осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом и другими законодательными актами, регулирующими имущественные отношения в Российской Федерации. Российское государство по отношению к государственной собственности в целом должно относится как собственник-пользователь, т.е. монополист по всем параметрам. Особую роль в управлении государственной собственностью играет система федеральных органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты, агентства, и другие уполномоченные правительством специальные органы и государственные представители в акционерных обществах с государственным капиталом и т.д.
Правительство обладает широкими полномочиями в разработке и принятии стратегических, принципиальных решений по вопросам трансформации государственной собственности, распоряжения и пользования ею, контроля за исполнением функций всех государственных органов, осуществляющих управление государственной собственностью. Учитывая огромные масштабы деятельности в этой сфере и необходимость квалифицированного решения управленческих задач, Правительство передает часть своих полномочий по управлению государственной собственностью федеральным органам исполнительной власти. Важные функции управления государственной собственностью, возложены на Министерство имущественных отношений Российской Федерации.
В рамках действующих законов и других нормативных актов органы, осуществляющие управление, распоряжение и пользование государственной собственностью выполняют весьма важные функции. Они управляют пакетом государственных акций в соответствии с государственной дивидендной политикой и порядком регулирования курсовой стоимости акций государственных (или со смешанной собственностью) предприятий, вырабатывают и реализуют стратегию управления развитием государственного предпринимательства, формируют государственные целевые программы, планы и госзаказы.
Они создают адаптированную к рынку конкурентоспособную структуру управления коммерциализированным сектором и объектами государственного сектора, вырабатывают политику ценообразования при обмене между государственными предприятиями и рыночными формированиями. Указанные органы ведут вариантное стратегическое прогнозирование, программирование, ведают долгосрочным развитием государственного имущественного потенциала, занимаются решением стратегических и текущих задач ресурсного обеспечения государственных предприятий (хозяйств). В их задачу входят разработка и реализация стратегии научного и кадрового обеспечения управленческих структур и объектов госсобственности, а также руководство процессом эффективного взаимодействия субъектов, совместно пользующийся государственным имуществом и др.
Эти и другие функции управления государственной собственностью должны четко распределяться между органами управления федерального, регионального и муниципального уровней на основе конкретных критериев. Учитывается при этом значимость объектов собственности для России в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также оценка возможностей их воспроизводства на каждом уровне управления. Важнейшим критерием является соблюдение интересов хозяйствующих субъектов, а также обеспечение общенациональной экономической безопасности.
Управление государственной собственностью - одна из сложных общенациональных проблем и требует к себе самого серьезного отношения. Оно не может сводиться к поспешной “шоковой” приватизации или стихийной национализации. Отрицательные экономические результаты таких действий не требуют особых доказательств.
Процесс управления государственной собственностью нередко ограничивается лишь фрагментарными формальными мероприятиями по распоряжению собственностью и пока малоэффективным контролем за использованием государственного имущества в соответствии с его назначением. Стратегическая цель управления государственной собственностью - организация ее эффективного использования и воспроизводства в оптимальных размерах на инновационной основе. Она еще не достигнута в полном объеме. Разработка и реализация стратегии управления государственной собственностью должны осуществляться на базе научно-обоснованной методологии. Формирование и реализация научно-обоснованной стратегии управления государственной собственностью требуют учета и соблюдения основополагающих исходных положений. Что это за положения?
Управление государственной собственностью означает прежде всего управление процессом ее эффективного использования, а также ее воспроизводства в необходимом масштабе и качестве. Это одна из специфических форм современного менеджмента. Поэтому его сущность и содержание обусловлены родовыми признаками и функциями общего менеджмента, с одной стороны, и спецификой государственной собственности как объекта управления - с другой. Следовательно, государство как собственник и стратегический менеджер посредством соответствующих институтов и рычагов обязано выполнять все функции менеджмента государственной собственностью: прогнозирование, планирование, организацию, стимулирование, управление персоналом, координацию.
Необходимо также учитывать не только различия, но и взаимосвязь между управлением государственной собственностью и управлением хозяйственной деятельностью вообще. Важно глубоко понимать место и роль государственной собственности в общей системе отношений собственности. Они должны определяться с учетом специфики современного периода развития России и особенностей российской модели смешанной экономики.
Одна из особенностей управления государственной собственностью состоит в необходимости органического сочетания экономических и административных форм и методов. К тому же во многих случаях по сравнению с отраслевым более эффективен межотраслевой подход к управлению собственностью государственных структур (предприятий и объединений). Он основан на использовании продуктовой структуры управления, так как конечный продукт диверсификационных комплексов теряет отраслевую принадлежность.
Эти и другие ключевые моменты методологического подхода и анализ опыта управления государственной собственностью в условиях смешанной экономики позволяют дать следующее определение данной экономической категории. Управление государственной собственностью есть система организационно-экономических отношений между ее различными субъектами и менеджерами по поводу обеспечения воспроизводства, эффективного использования и трансформации ее объектов посредством экономического механизма смешанной экономики с целью реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства. На каких же принципах организуется управление государственной собственностью? Можно выделить общие и специфические принципы. Общие принципы характерны для условий функционирующей в России смешанной экономики. Специфические - это принципы, характерные для условий переходного периода.
К общим принципам относятся обязательность оценки хода и результатов управления государственной собственностью по критериям экономической и социальной эффективности функционирования и воспроизводства, строго целевой характер управления собственностью, когда в “дереве целей” выделяется стратегическая цель и определяются пути ее достижения. Общий характер имеют мотивационная направленность управления, социальная и экономическая ответственность, комплексность и системность. В разряд общих принципов включают разделение функций взаимодействия между всеми субъектами управления, гибкую систему организации и обновления структуры управления, использование многообразных форм и методов управления, обязательность качественного правового обеспечения процессов управления. Один из важнейших принципов - признание равноправия всех форм собственности и системообразующей роли государственной собственности.
К основным специфическим принципам управления государственной собственностью можно отнести обязательное соответствие содержания и методов управления характеру реформ в переходный период, а также направленность управления государственной собственностью на преодоление экономического кризиса и выход на путь динамичного инновационного экономического развития и др.
Исходя из этих принципов, определяются цели, задачи и функции межотраслевых, отраслевых и региональных органов, непосредственно участвующих в управлении процессами использования и воспроизводства государственной собственности. Полномочия каждого исполнительного органа обусловливаются также целями, задачами управления государственной собственностью, его конкретными функциями и объектами государственного имущества, организационно-правовой формой предприятий (унитарные, казенные со смешанным капиталом). Одним из важнейших условий рационального управления государственной собственностью является дальнейшее совершенствование системы законодательных и других нормативных актов. Это обеспечит наиболее благоприятную среду для динамичного воспроизводства и эффективного использования государственной собственности.
Требует решения и ряд проблем, связанных с функционированием унитарных предприятий, пользующихся правом хозяйственного ведения. Привлекательной стороной этих предприятий является высокий уровень свободы государственного предпринимательства. Но здесь должен строго соблюдаться подход: чем выше уровень свободы, тем выше степень ответственности. Предстоит повышать экономическую ответственность и заинтересованность унитарных предприятий на основе конечных результатов работы. Часть особо важных предприятий может быть преобразована в казенные, а другая часть трансформирована в открытые акционерные общества с государственным пакетом акций.
Многое предстоит сделать по дальнейшему совершенствованию функционирования акционерных обществ (АО) с государственным капиталом. Это чрезвычайно актуально, поскольку акционерные государственные крупные корпорации во многом определяют лицо современной российской экономики. В то же время организационно-правовая форма акционерных обществ дает возможность оптимально разрешать противоречия между административными и экономическими методами руководства, обеспечивая тесную взаимосвязь между управлением государственной собственностью и государственным предпринимательством.
Перспективным путем разрешения отмеченного противоречия является последовательная коммерциализация акционерных обществ с государственным капиталом. Здесь многие функции использования государственной собственности могли бы передаваться от государства-собственника руководящему персоналу на контрактной основе. Соответственно, и контрольный пакет акций государства может передаваться по контракту в доверительное управление непосредственно руководству АО.
Одной из важных задач совершенствования организации управления государственной собственностью является формирование эффективного института представителей государства в акционерных обществах с государственным капиталом. Назрела необходимость кардинально повысить результативность деятельности всех представителей государства в органах управления АО с государственным капиталом. Нужно обеспечить их действенное участие в принятии важнейших решений по управлению воспроизводством и использованием государственной собственности а также разработке и выполнении комплекса функций, по реализации этих решений. При этом круг обязанностей государственных представителей или доверенных лиц должен быть четко очерчен, а система стимулов их деятельности жестко связана с достигнутыми результатами. Возможно, данные лица должны получать доходы в размере не ниже доходов непосредственных менеджеров АО. Имеется в виду, что существенную долю их зарплаты следовало бы выплачивать из валового дохода акционерного общества, а другую - из фонда оплаты того государственного органа, который назначает их представителями государства. Для государственных представителей должна предусматриваться не только дисциплинарная, но и имущественная ответственность в случае, если они своей деятельностью или бездеятельностью в органах управления АО нанесут ему ущерб.
Отбор государственных представителей и других доверенных лиц целесообразно производить на конкурсно-контрактной основе. Совмещение их деятельности в акционерном обществе с какой-либо другой работой следует разрешать в том случае, если при этом не снижается эффективность их труда в АО. Для оценки итогов деятельности представителей государства в управлении государственной собственностью необходимо пользоваться конкретными экономическими критериями. Назовем основные. Это результаты воспроизводства государственной собственности в АО, т.е. прирост основных и оборотных фондов на инновационной основе, конкурентоспособность акционерного общества, уровень рентабельности, как показатель эффективности использования капитала (основных и оборотных фондов).
Существуют и другие направления совершенствования управления воспроизводством государственной собственности в акционерных обществах с государственным капиталом, функционирующих на доверительном управлении. Например, организация выполнения в АО таких функций менеджмента как научно-обоснованное планирование и прогнозирование, координация, превентивный экономический контроль и др. Важно отработать механизм привлечения инвестиций в АО с государственным капиталом с помощью эффективной системы дополнительных эмиссий акций и распространения их на конкурсной основе. Необходимо также предусмотреть те рамки, за которыми государство теряет контрольный пакет акций.