Чем характеризуется муниципальное право как отрасль права. Муниципальное право

Муниципальное право как отрасль российского права

1. Понятие, предмет, метод;

2. Муниципально-правовые нормы и институты;

3. Муниципально-правовые отношения;

4. Субъекты муниципальных правооношений;

5. Источники муниципального права.

Понятие, предмет, метод

Муниципальное право как отрасль права появилось в 1993 году, когда была принята Конституция Российской Федерации.

До 1996 года велись дискуссии о необходимости выделения отрасли муниципального права, т.к. отрасль законодательства может существовать и без отрасли права. Например, существует отрасль воздушного законодательства в виде Воздушного кодекса РФ, но отрасли воздушного права не существует. Тем не менее данная теория несостоятельна, т.к. о воздушном праве, в отличие от муниципального, в Конституции не говорится. Кроме того, местное самоуправления, как результат децентрализации власти, является частью российской государственности. Оно должно гарантировать такой тип управления, при котором населению предоставляется автономия в определенных видах деятельности. На основе МС должно функционировать как государство, так и общественные институты.

МС представляет собой определенную совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе определенной деятельности группы людей на определенной территории. Появление таких отношений вызвало необходимость их нормативного регулирования. Нормы различных отраслей права, регулировавшие эти отношения, объединились в одну отрасль, образовав муниципальное право.

Особенности метода муниципального права заключаются в участии в регулировании отношений территориального коллектива и органа.

Наряду с традиционными критериями выделения отрасли права – предметом и методом – дополнительным критерием выделения муниципального права как отрасли выступили положения Конституции о том, что самоуправление есть самодеятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения, и которые выполняют роль системообразующего начала в муниципальном праве. С учетом чего муниципальное право объединяет (функционально) нормы различных отраслей права, которые реализуются населением и образуемыми им органами. Соответственно, МП таким образом представляет собой комплексное образование, призванное регулировать базовые начала в тех или иных сферах общественной жизни, не поглощая при этом других отраслей права.

МП – определенная микромодель национальной правовой системы, которая действует на местном уровне.

Предметом МП являются отношения местного самоуправления, субъектами которых выступают население и образуемые им органы. Данные отношения реализуются на местном, локальном, уровне и ограничены рамками соответствующих территорий – территорий муниципальных образований (МО).

В предмете МП можно выделить три группы отношений, которые связаны:

1. Со способностью населения непосредственно решать вопросы местного значения;

2. С организацией деятельности органов территориального коллектива, т.е. органов, образуемых населением;

3. С функционированием различных отраслей местного хозяйства, в которых выявляется статус различных объектов муниципального имущества и полномочия местных органов по управлению данными объектами. При этом нормы муниципального права регулируют не всю совокупность отношений третьей группы, а только лишь их основы, это означает, что наряду с нормами МП данные отношения регулируются и нормами других отраслей права – гражданского, семейного, экологического, жилищного.

Муниципальное право, таким образом, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения местного самоуправления, составляющих предмет МП.

Комплексный характер отрасли МП определяется следующим:

1. Предметом и его содержанием – три группы элементов. Первая и вторая группы связаны с осуществлением властных полномочий, а значит, они характеризуют муниципальное право как отрасль публичного права. Третья же группа говорит об управлении хозяйством, которое осуществляется на основе договоров, характерных для частного права. Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексной отраслью.

2. Характером норм МП. Достаточно большое число норм обладает двойственной правовой природой – МП пересекается с такими отраслями права как гражданское, земельное, водное и т.д.

3. Отсутствием конкретного метода правового регулирования. Для МП характерно сочетание императива и диспозитива в правовом регулировании.

Муниципально-правовые нормы и институты

Норма МП – общеобязательное формально определенное правило поведения общего характера, исходящая от имеющих на то право субъектов и обеспечиваемое мерами убеждения и принуждения.

В зависимости от того, в каких источниках содержатся данные нормы и кто их издал, они могут быть объединены в две большие группы:

a. Принимаются только уполномоченными на то субъектами местного самоуправления;

b. Данные нормы принимаются в пределах полномочий муниципальной власти;

c. Действуют только в границах МО;

d. Обязательны для исполнения всеми субъектами;

e. Данные нормы могут быть отменены только самой местной властью, либо решением суда;

f. Они всегда регулятивные.

Муниципальные правоотношения

Муниципальные правоотношения – фактические отношения в сфере местного самоуправления, участники которого наделены муниципально-правовыми нормами соответствующими правами и обязанностями и реализуют их в рамках того или иного отношения.

Черты муниципальных правоотношений:

1. Данные отношения представляют собой отношения местного самоуправления (МС);

2. Они осуществляются в локальных границах, установленных законодательным путем;

3. Муниципальные правоотношения носят властный характер. Это объясняется тем, что эти отношения возникают между населением и образуемыми им органами.

4. Особый субъектный состав. Субъектами МПО выступают отдельные граждане, проживающие на территории МО, всё население МО, органы местного самоуправления соответствующего МО, органы государственной власти и иные субъекты, способные осуществлять полномочия в интересах МО и населения.

Виды МПО:

1. По субъектам

2. По основаниям возникновения

Субъекты МПО

Субъекты МПО – физическое или юридическое лицо, наделенное нормами МП субъективными правами и обязанностями и реализующее их в конкретном правоотношении.

1. Граждане РФ, обладающие муниципальной правосубъектностью. В соответствии с Конституцией РФ гражданам гарантируется вся полнота прав по участию в местном самоуправлении и не допускаются какие-либо ограничения данных прав по каким-либо основаниям. Конкретное содержание права на участие в местном самоуправлении гражданина состоит в возможности:

a. Участвовать в решении вопросов местного значения непосредственно в составе территориального коллектива;

b. Избирать и быть избранным в ОМС;

c. Доступа к государственной службе;

d. Получать информацию о деятельности ОМС и депутатов;

e. Принимать участие в деятельности ОМС;

f. Обращаться с иском в суд о восстановлении нарушенного права.

2. Иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, с государством гражданства которых у РФ имеется соответствующий договор.

3. Территориальный коллектив. Им признается определенная социальная общность, объединяющая на основе общих интересов граждан, проживающих на территории МО и осуществляющих полномочия в различных сферах жизнедеятельности. В этот коллектив входят: граждане РФ, постоянно проживающие в данном МО, ИГ, постоянно проживающие в данном МО, с государством гражданства которых у РФ заключен соответствующий договор, а также граждане, преимущественно проживающие в данном МО.

Черты территориального коллектива:

1. Это социальная общность …

2. В основе формирования территориального коллектива находятся местные интересы и обусловленные ими вопросы местного значения;

3. Территориальные коллективы образуются с учетом экономических, социально-исторических и природно-географических факторов;

4. ТК выполняют в обществе специфические функции, т.к. в них присутствуют все элементы структуры общества.

1. Первичный, складывающийся на части территории МО.

2. ТК, объединяющий жителей всего МО и являющийся основным субъектом местного самоуправления.

Правовой статус ТК – его место в системе местного самоуправления, определяемое нормами МП.

Элементы статуса ТК:

1. Права и обязанности (полномочия, правомочия) – они составляют основное содержание правового статуса и могут быть реализованы либо непосредственно самим коллективом, либо опосредованно через образуемые органы.

2. Гарантии ТК – определенные условия, обеспечивающие правомерную реализацию прав и обязанностей данного коллектива. Гарантии могут быть финансовыми, юридическими и др.

3. Ответственность ТК выражается в осознании им и принятии на себя возможных, в т.ч. неблагоприятных, последствий, которые могут возникнуть вследствие неправомерности, нецелесообразности экономической или социальной неоправданности тех или иных решений.

Источники МП

Понятие источника в материальном и юридическом смыслах.

Выделить особенности источников (комплексный характер и достаточно высокий уровень децентрализации).

Выделить виды источников, дать характеристику (не забыть про обычай).

В формально-юридическом смысле под источниками МП понимаются формы внешнего выражения и существования норм МП.

Особенности источников МП заключаются в том, что на природу и содержание источников МП оказывают существенное влияние как минимум два обстоятельства:

1. Комплексный характер МП;

2. Высокий уровень юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере, а соответственно и в системе источников.

Виды источников:

1. Нормативно-правовые акты;

2. Нормативные договоры;

3. Юридические прецеденты (судебные, административные и др.);

4. Правовые или муниципальные обычаи.

Требования, предъявляемые к НПА как источникам МП:

1. Формальная определенность;

2. Общеизвестность и доступность данных актов. Муниципальные НПА, как и любые другие, должны быть обнародованы для всеобщего сведения. КС РФ в Определении от 04.10.2004 указал, что обнародование может быть не только по каналам официального опубликования, но и иными способами;

3. Обязательность муниципальных НПА, вне зависимости от их уровня;

Можно выделить 4 группы источников МП с учетом уровней регулирования отношений МС:

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры (например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированная РФ в 1998 г.);

2. НПА, принимаемые на федеральном уровне (Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»):

a. Нормы Конституции (ст.12, гл.8);

b. Федеральные законы, содержащие нормы муниципального права;

c. Иные федеральные НПА (подзаконные);

3. НПА, принимаемые на уровне субъектов РФ:

a. Устав субъекта РФ;

b. Иные законы субъекта;

c. Иные региональные НПА (подзаконные);

4. Муниципальные правовые акты – письменные документы, принятый непосредственно населением МО и (или) органом МО или ДЛ по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ или РЗ, обязательные для исполнения всеми субъектами права на территории МО, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила.

Иные классификации

По юридической силе;

По предметам ведения МС, которые в данных источниках регламентируются;

По кругу субъектов, принявших эти акты;

Теория свободной общины

Суть этой теории состоит к тому, что община имеет две группы дел:

1. Дела собственно общины;

2. Дела, передаваемые общине государством.

Право общины на самостоятельное решение собственных дел столь же естественно и неотчуждаемо как права человека. Таким образом, согласно естественно-правовой теории права общины являются приоритетными над правами государства, как права человека главенствуют над правами государства.

Данная теория в вопросах организации местного самоуправления основывалась на следующих принципах:

1. Принцип разделения дел на собственно дела общины и передаваемые государством;

2. Принцип самостоятельности решения собственных дел;

3. Принцип негосударственной природы органов, образуемых общиной для решения собственных вопросов.

Государственная теория

Сторонники данной теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного государственного управления.

Государственная теория местного самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом своими собственными делами, а реализацию возложенных на них государством определенных задач управления.

В основе местного самоуправления по этой теории лежат следующие принципы:

1. Принцип подконтрольности и подотчетности местных органов государства, а следовательно, наличие специального субъекта контроля за деятельностью местных органов;

2. Принцип наделения местного сообщества определенными вопросами государством;

3. Принцип государственной природы ОМС.

Реформы Александра II

Земская реформа

Городская реформа

Правовое регулирование МС

В соответствии с ФЗ №131 правовую основу МС составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, МД РФ, Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ №131, иные ФЗ и принимаемые в соответствии с ними иные НПА РФ, НПА субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ

Законы, касающиеся местного самоуправления, можно объединить в три группы:

1. Систематизированные ФЗ – часто эти законы называются статутными, базовыми, рамочными, т.к. они объединяют нормативные предписания различных отраслей права, подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений, определения статуса местного самоуправления и режима его функционирования. Такому закону принадлежит важное значение в распространении императивных установок, определяющих параметры местного самоуправления на территории страны в целом. Таким ФЗ является ФЗ №131.;

2. Специализированные ФЗ – законы, касающиеся отдельных сторон организации местного самоуправления;

3. Отраслевые ФЗ – законы, устанавливающие полномочия местных органов в различных сферах общественных отношений.

ПКС по «читинскому делу»

ПКС по «удмуртскому делу»

ПКС по «делу Республики Коми»

ПКС по «курскому делу»

Муниципально-правовые акты

Правовой акт – документ, содержащий подзаконное официальное решение, принятое органом власти или ДЛ в одностороннем властном порядке с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

МПА, принятые ОМС, подлежат обязательному исполнению на всей территории МО. За неисполнение этих актов соответствующие субъекты несут ответственность в соответствии с ФЗ и законами субъектов.

В ФЗ №131-ФЗ нормативно закреплена дефиниция муниципально-правового акта, под которым понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, ОМС и (или) ДЛ местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории МО, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

С учетом этого всё МПА как официальные письменные документы подразделяются на два вида: нормативные и ненормативные.

Нормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения, полномочного органа МС, ДЛ МС по установлению, изменению или отмене норм права – общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу субъектов.

Ненормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, принимаемый по определенному кругу вопросов и таковым может являться только в том случае, если на его основе у соответствующих лиц (субъектов) возникают права и обязанности.

Если ОМС полагает, что тот или иной НПА ОГВ РФ или субъекта РФ по вопросам местного самоуправления не соответствует Конституции, действующему законодательству, то он вправе по этому вопросу обратиться в суд.

Классификация:

1. По субъектам, принимающим акт:

a. Населением;

b. ОМС и их ДЛ;

2. По объекту воздействия:

a. По вопросам местного значения;

b. По отдельным государственным полномочиям;

3. В зависимости от юридической природы:

a. Нормативные;

b. Индивидуальные;

4. По порядку вступления в силу:

5. По наименованию акта:

a. Уставы;

b. Регламенты;

c. Решения;

d. Положения;

e. Постановления;

f. Распоряжения;

g. Приказы;

Все МПА образуют единую систему. Говоря о системе актов в действующем законодательстве, законодатель как бы подчеркивает, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для обеспечения их доступности, эффективности и разрешения юридических коллизий. Данная система устанавливается ст.43 ФЗ №131-ФЗ.

Устав муниципального образования

Устав обладает признаками учредительного документа.

Как акт учредительного характера устав призван придать фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой характер.

Устав МО принимается представительным органом при участии населения: проект устава МО в обязательном порядке выносится на публичные слушания…

Устав по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Это означает, что он регулирует общественные отношения во всех основных сферах жизнедеятельности местного сообщества и его членов.

Особенность устава МО состоит в том, что он выступает основой для дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного МО.

Устав МО призван быть носителем наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.

Определяя методологически концептуальный подходы к анализу особенностей содержания устава МО, необходимо учитывать, что он регулирует наиболее важные отношения, в которых МО выступает как субъект и одновременно как объект местного нормотворчества и является сложной социальной системой.

Основными компонентами данной системы как объекта муниципально-правового регулирования являются:

1. Население как важный человеческий компонент всякой социальной системы;

2. Территория со всеми её характеристиками, которая выступает материальной основой существования и развития социальной системы;

3. Власть как функциональной выражение социальной системы, характеризующее степень упорядоченности, уровень и качественные характеристики управляемости данной системы.

Признаки устава:

1. Обязательность принятия устава в любом муниципальном образовании;

2. Высшая юридическая сила в отношении муниципальных актов;

3. Ограниченность действия по территории;

4. Особое действие;

5. Особый субъект принятия;

6. Обязательность государственной регистрации;

7. Универсальность характера устава;

Понятие и соотношение с АТУ

1. Сельсоветы;

2. Поселки;

3. Города;

4. Районы в городах.

Закон РФ от 1991 г. понятие первичного территориального уровня местного самоуправления не закреплял.

Данный закон определял, что МС осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселках и сельсоветах.

Начиная с 1993 г. предпринимаются попытки по иному подойти к решению вопроса о муниципально-территориальном устройстве. В УП РФ от 26 сентября 1993 г. был установлен поселенческий принцип, согласно которому территориальными основами МС выступали прежде всего такие территории, как городские и сельские поселения. По данному пути пошли авторы-разработчики Конституции РФ 1993 г. Она не дает однозначного вопроса о том, что является основой МС.

Конституция РФ напрямую не связывает организацию МТУ с АТУ, но и не исключает такой возможности.

ФЗ №131 ввел двухуровневую систему муниципальных образований:

1. Первый уровень – городские и сельские поселения – предусмотрен в Конституции РФ;

2. Второй уровень – муниципальные районы и городские округа.

МТУ может существовать и как институт, и как совокупность

Понятие и виды МО

МО – городское, сельское поселение, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и ОМС.

Признаки МО:

1. Определенная территория в конкретных границах;

2. Наличие населения;

3. Осуществление МС в пределах МО;

4. Наличие ОМС;

5. Наличие муниципальной собственности;

6. Наличие устава МО.

1. МО общего типа:

a. Городское поселение;

b. Сельское поселение;

c. Муниципальный район;

d. Городской округ;

2. МО специального типа:

a. Внутригородские территории городов федерального значения;

c. Наукограды;

d. Приграничные территории.

Отличие поселений от районов и округов (т.е. МО 1-го уровня от МО 2-уровня):

1. Поселения образованы по поселенческому признаку, а районы – по территориальному;

2. За разными видами МО закрепляются собственные вопросы местного значения;

3. Городские и сельские поселения решают вопросы только местного значения, а муниципальные районы и городские округа решают также и вопросы государственного значения, полномочиями по решению которых они наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ;

4. За каждым из видов МО закрепляется собственный перечень объектов муниципальной собственности.

Каждое МО должно получить свое официальное наименование, обрести свои границы и иметь власть, ответственную за благополучие жителей МО.

Каждое МО, имеющее официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность, а значит, обладает правоспособностью ЮЛ.

Масштаб территорий, на которых осуществляется МС, их наименование и все вопросы, связанных с их образованием, преобразованием, изменением границ, решаются ОГВ субъекта РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией и действующим законодательством.

Наименование МО довольно часто имеет древние корни (с учетом исторических и иных местных традициях). Изменение наименования возможно в случае изменения границ или преобразования МО или же просто в случае необходимости.

Применительно к территории и мировая, и отечественная практика свидетельствует о том, что МС может осуществляться как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по размера территорий. Территории являются совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения МО. В состав территории МО входят все земли в его границах, независимо от формы собственности и целевого назначения.

Территории МО образуют земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и иных формах собственности.

В состав территорий поселений как МО в соответствии с законом включаются исторически сложившиеся территории населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территория традиционного природопользования данного населения, рекреационные земли, а также земли для развития поселений.

КАКАЯ-ТО ТЕМА

Виды вопросов местного значения:

1. В зависимости от видов МО:

a. Вопросы местного значения городских и сельских поселений;

b. Вопросы местного значения муниципальных районов;

c. Вопросы местного значения городских округов;

a. Финансово-экономические вопросы;

b. Вопросы хозяйственного характера;

c. Социальные вопросы;

d. Вопросы охраны общественного порядка;

3. В зависимости от источника и характера закрепления:

a. Обязательные вопросы местного значения, закрепляемые в законах;

b. Факультативные вопросы, закрепляемые в уставах МО;

Для осуществления соответствующих функций ФЗ №131 наделяет ОМС комплексом полномочий.

Данные полномочия могут быть объединены в различные группы:

1. По форме закрепления:

a. Конституционные;

b. Законодательные;

c. Уставные;

d. Регламентные;

a. Представительские;

b. Нормотворческие;

c. Организационно-распорядительные;

d. Контрольные;

Общая характеристика ПО МО

Численный состав ПО устанавливается ФЗ №131 при минимальной численности от 7 до 35 депутатов (больше можно – меньше нельзя) с учетом численности населения, проживающего в соответствующем МО.

ПО МР по закону не может быть менее 15 депутатов.

Численность ПО внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

Порядок формирования ПО: ПО МО, по общему правилу, формируется на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании с применением либо мажоритарной избирательной системы относительного большинства, либо пропорциональной, либо смешанной избирательных систем. При этом ПО с численностью депутатов от 20 и более формируются на основе смешанной избирательной системы.

Особенности формирования ПО МР установлены в ФЗ №131. Он устанавливает два способа формирования данного органа:

1. Может избираться на муниципальных выборах, при этом от одного поселения может быть избрано не более, чем две пятых от установленной численности ПО;

2. Может состоять из глав поселений, входящих в состав района и депутатов представительных органов поселений с равной численностью.

ПО является правомочным при избрании в его состав не менее двух третей от общего числа депутатов.

Структура ПО МО:

1. Руководящие органы ПО (председатель и его заместители);

2. Функционально-отраслевые структурные элементы (комиссии);

3. Объединения депутатов (фракции, депутатские группы);

4. Аппарат.

Руководящие органы:

1. Председатель – либо избранный на заседании ПО депутат, либо глава МО, если уставом предусмотрено, что он по должности входит в представительный орган и является его председателем; полномочия смотреть в законе;

2. Председатель и его заместители, как правило, работают в составе ПО на освобожденной основе и получают вознаграждение за счет средств местного бюджета;

3. Статья 35 устанавливает, что ПО может иметь в своем составе не более 10% депутатов, работающих на освобожденной основе.

Функционально-отраслевые органы – постоянные или временные комиссии (порядок формирования, полномочия, состав – смотри в Законе).

Компетенция ПО МО

Компетенция ПО МО определяется видом МО и характером вопросов местного значения (ст.35 ФЗ №131).

С учетом этого компетенцию можно разделить на две группы:

1. Исключительная компетенция, в которую входят те вопросы, которые могут быть решены только представительным органом и только на его заседаниях. Перечень данных вопросов содержится в статье 35;

2. Полномочия общего характера, которые определяются характером и содержанием вопросов местного значения и могут осуществляться как представительным органом, так и исполнительным, на основе принципа разграничения полномочий.

Функции ПО МО – основные направления деятельности представительного органа по решению вопросов местного значения.

1. Нормотворческая функция: порядок принятия муниципальных НПА представительным органом закрепляется в соответствии с Уставом МО и ФЗ №131 регламентом ПО МО;

2. Представительская функция;

3. Контрольная функция;

4. Исполнительно-распорядительная, реализующаяся вовне.

Формы деятельности представительного органа:

1. Заседание (сессия): бывают очередные и внеочередные; открытыми и закрытыми; кроме того, они могут быть выездными; порядок проведения заседаний определяется регламентом представительного органа;

2. Заседания постоянных комиссий. Порядок формирования и деятельности данных комиссий определяется регламентом, а также может быть принято положение о постоянных комиссиях. Действующее законодательство допускает возможность одному депутату участвовать в деятельности не более чем в двух комиссиях;

3. Заседания депутатских групп (фракций);

4. Деятельность самого депутата.

Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в порядке роспуска в следующих случаях:

1. Если соответствующим судом установлено, что ПО МО принят НПА, противоречащий Конституции, ФЗ, основным и текущим законам субъектов РФ, а также уставу МО;

2. В случае принятия решения о самороспуске в порядке, установленном уставом МО;

3. Вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов ПО МО;

4. Преобразования МО.

Муниципальная должность

Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом МО, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью, а также должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, муниципальных органов и ответственностью за ненадлежащее исполнение этих полномочий.

С учетом этого выделяются МД:

1. Выборные;

2. Замещаемые в соответствии с ФЗ N 25 путем заключения ТД или контракта.

Муниципальный служащий – гражданин, исполняющий в порядке, определенным муниципальными правовыми актами, в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

По действующему законодательству муниципальный служащий – это гражданин РФ или гражданин иностранного государства, с которым у РФ заключен соответствующий договор (6, но действующих 4, а самых действующих – вообще парочка), достигший возраста 18 лет, дееспособный, по состоянию здоровью может находиться на муниципальной службе, исполняющий обязанности на постоянной основе путем заключения ТД или контракта, получающий денежное вознаграждение, не связанный близким родством или свойством с муниципальным служащим, в отношении которого существует непосредственная подчиненность или подконтрольность.

Ядром правового статуса муниципального служащего выступают его права и обязанности.

Перечень основных прав муниципальных служащих сформулирован в ФЗ.

Обязанности:

1. Активного поведения – соблюдать Конституцию, соблюдать законные интересы граждан и организаций, соблюдать ПВТР, поддерживать уровень квалификации;

2. Пассивного поведения;

3. Претерпения мер дисциплинарного принуждения.

Местный референдум

В соответствии с действующим законодательством на МР не могут быть вынесены следующие вопросы:

1. Местный бюджет;

2. Местные налоги и сборы;

3. О чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению безопасности и здоровья граждан;

4. Вопросы изменения статуса МО и его границ;

5. Вопросы досрочного прекращения полномочий представительного органа, а также о продлении или прекращении срока полномочий депутатов, главы МО, а также о проведении досрочных выборов либо отмене проведения установленных законом выборов.

Кроме того, МР не проводится:

1. В условиях режима военного и чрезвычайного положения;

2. Если на референдуме уже было принято какое-то решение, то повторно по данному вопросу МР может быть проведен лишь через 2 года;

3. Если референдум признан несостоявшимся, то повторно не проводится;

4. Если документы по проведению референдума были представлены с нарушением действующего законодательства.

МР назначается в соответствии с ФЗ №131 ПО МО по инициативе следующих субъектов:

1. Граждан РФ, имеющих право на участие в выборах и референдумах.
Граждане создают инициативную группу в количестве не менее 10 человек. После проведения собрания документы (ходатайство, протокол собрания и др.) направляются в избирательную комиссию МО с просьбой рассмотреть и принять решение о регистрации инициативной группы. ИК в течение 15 дней проверяет соблюдение порядка формирования инициативной группы после чего все поступившие материалы ИК направляет в ПО МО, который в течение 20 дней проверяет соответствие выдвигаемого требования действующему законодательству. В случае положительного решения ПО ИК выдает свидетельство о регистрации инициативной группы, которая начиная со следующего дня в течение 25 дней должна собрать подписи в поддержку проведения референдума (не более 5% от числа участников референдума, но не менее 25 подписей). По истечении данного срока инициативная группа составляет итоговый протокол сбора подписей и вместе с подписными листами направляет его в избирательную комиссию МО для проверки и составления заключения.

2. По инициативе избирательного или иного общественного объединения, устав которого предусматривает их участие в референдумах зарегистрирован в установленном законом порядке не менее чем за 1 год до дня выдвижения инициативы.
Процедура аналогична.

3. Представительный орган и глава местной администрации, выдвинувшие инициативу совместно и оформляемую соответствующими правовыми актами данных органов.

ПО МО, получив соответствующие документы из ИК, обязан назначит местный референдум в течение 30 дней со дня получения данных документов.

В случае, если ПО МО не назначил референдум в установленный срок, он назначается судом общей юрисдикции на основании обращения:

1. Граждан;

2. Избирательных объединений;

3. Главы МО;

4. ОГВ субъекта РФ;

5. ИК субъекта РФ;

6. Прокурора субъекта РФ.

На основании решения суда местный референдум проводит местная избирательная комиссия. Итого голосования и принятые на референдуме решения подлежат обязательному обнародованию.

МР считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме, а за принятое решение проголосовало более половины от принявших участие в референдуме.

Опросы граждан

2 разновидности:

1. Анкетирование – наличие письменного оформления всех вопросов, с которыми работает респондент;

Муниципальное право - отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, складывающиеся в области местного самоуправления. Понятие муниципальное право используется в трех основных значениях: как относительно самостоятельная правовая отрасль в системе права РФ, как научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения и как учебная дисциплина.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Основу муниципального права составляют традиционно нормы конституционного права, а также административного права. Эти отрасли по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в его содержание входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Важную роль в регулировании муниципальных отношений играют акты международного права, напр. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).

Муниципальное право как отрасль права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм. Норма права - это наименьшая основная еди­ница отрасли права. Нормы группируются в правовые инсти­туты, а правовые институты составляют отрасль права.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Предмет муниципального права юридически разнороден. Такая разнородность предмета характерна для комплексных отраслей российского права, каковой является и муниципальное. Как и другие комплексные отрасли, муниципальное право не имеет своего специфического метода правового регулирования, а заимствует методы из других отраслей российского права.

Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций;

На этой основе можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их. В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

• 1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права.
• 2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. Система муниципального права. Субъекты и источники муниципального права.
• 3. Муниципальное право как наука. Задачи науки муниципального права. Методологические основы муниципального права.
• 4. Муниципальное право как учебная дисциплина. Система учебной дисциплины муниципального права.

Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права

Понятие «муниципальное право» является новым в отечественном государствоведении. С начала 1990-х гг. в российской юридической науке активно обсуждается тема обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль.

В известной мере возникновение проблемы в сфере муниципального права обусловлено развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на изменения, происходящие в обществе. Кроме того, в обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, происходит количественное и качественное наращивание системы правовых норм, что, естественно, требует соответствующей регламентации.

Выделение отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования в решении вопросов местного значения, связано с тем, что, во-первых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а значит, их деятельность не охватывается осуществляемым государственным строительством .

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, чем же обусловлено объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов .

Предметом муниципального права России как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

• 1) территориальных, финансово-экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
• 2) организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления;
• 3) полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• 4) отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Под методом правового регулирования муниципального права РФ следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

При регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используются различные методы. Так, метод субординации (императивный метод) - это способ властного воздействия на участников общественных отношений. Он заключается в подчинении одного субъекта другому. Деятельность органов местного самоуправления в данной сфере регулируется диспозитивным методом. Органы местного самоуправления реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки и т. д. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления .

Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 34). В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 4).

Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, банковская и др.).

Ряд общественных отношений, участниками которых могут быть субъекты муниципального права, урегулированы нормами различных отраслей права, прежде всего конституционного и административного. Нормы конституционного права закрепляют основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, общественными объединениями. Нормами административного права устанавливаются правовое положение и функции аппарата органов местного самоуправления.

Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они выступают в качестве норм основных отраслей права и в то же время принадлежат к муниципальному праву. Все это определяет комплексный характер муниципального права

Такое определение характерно для муниципального права как относительно самостоятельной отрасли права , объединяющей нормы и публичного, и частного права.

Число отраслей публичного права и объем их норм преобладают во всей совокупности норм муниципального права над нормами частного права. В систему норм муниципального права включаются нормы финансового, налогового, экологического, земельного и иных отраслей права. Наименьшее количество составляют нормы гражданского, коммерческого и предпринимательского права . Однако они также имеют «право на жизнь» согласно концепции гражданского законодательства , которая определила в качестве субъектов гражданских правоотношений муниципальные образования и их органы.

Наличие норм муниципального права в различных дает основания делать вывод о том, что муниципальное право - это относительно самостоятельная отрасль права.

Если сравнить число норм, регулирующих отношения в системе местной публичной власти , закрепленных в Конституции РФ , с нормами, регулирующими группы других отношений, кроме конституционного права , то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем объем норм других отраслей права.

Отношения, определенные Конституцией Российской Федерации в системе местного самоуправления, как раз и регулируются особой группой норм, представляющих собой в совокупности муниципальное право.

Сам факт базирования муниципального права в основном на местном самоуправлении дает основания отнести муниципальное право к относительно самостоятельной отрасли права.

Конечно же, муниципальное право граничит с другими отраслями права. Но и отдельные отрасли права точно также граничат с конституционным правом, административным правом и муниципальным правом.

Множество норм муниципального права возникли на базе основных отраслей права: гражданского, земельного, экологического и т. д.

Ближе всего муниципальное право стоит к конституционному и административному праву. Однако оно не является составной частью этих отраслей права или их продолжением. Ведь конституционное право - это государственное право. Оно так и называлось в недалеком прошлом. Следовательно, конституционное (государственное) право регулирует несколько другие отношения, чем муниципальное право.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление отделено от государственной власти и имеет систему своих отношений, которые урегулированы нормами специальных законов о местном самоуправлении, о местных референдумах , о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д.

Наличие специальной нормативной базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне и муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право - это относительно самостоятельная отрасль права.

Муниципальное право содержит все признаки отрасли права. Среди них можно отметить следующие: понятие муниципального права, которое имеет свои отличительные особенности; предмет, составляющий обособленную группу общественных отношений, характерный только для местной публичной власти; комплексный метод правового регулирования ; принципы, присущие только публичной власти; функции; систему, предлагающую разделение муниципального права на две части - общую и особенную; наука и научная дисциплина муниципального права; источники муниципального права, собственные нормы и институты права, конструируемые на основе властеотношений и смежные; свое правоотношение , отличающееся особенностью субъектов и объекта.

Предмет муниципального права

Муниципальное право как комплексная отрасль права сочетает два метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный, присущие соответственно публичному и частному праву. Однако и муниципальное право содержит собственный диспозитивный метод правового регулирования.

В целях выявления метода правового регулирования отношений в отрасли права необходимо определить способ воздействия этих норм на общественные отношения.

По способу воздействия на группы общественных отношений нормы права делят на императивные и диспозитивные, а следовательно, и методы правового регулирования определяются этой классификацией.

Примером императивной нормы может служить ч. 7 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах…» (2003 г.), в которой установлено, что принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти , их должностными лицами или органами местного самоуправления , т. е. решение должно быть исполнено без каких-либо оговорок или альтернатив. Например, на местном референдуме принято решение не приватизировать муниципальное предприятие , имеющее общемуниципальное значение. Это решение должны неукоснительно выполнять соответствующие органы местного самоуправления. Очевидно, что эта норма относится к системе норм только муниципального права.

Диспозитивные нормы характеризуют соответственно и метод правового регулирования отношений. Данный метод в теории права назван диспозитивным в силу наличия альтернативы, т. е. выбора решения. В муниципальном праве этот метод используется при формировании представительного органа муниципального района и в других случаях. Так, ст. 35 Закона «Об общих принципах организации…» (2003 г.) устанавливает два возможных варианта формирования представительного органа местного самоуправления. Он может быть сформирован из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений или может быть избран на основе всеобщего равного и прямого избирательного права населением. В данном случае есть выбор из двух вариантов (или/или). То же самое относится к инициативе по проведению местного референдума.

Согласно ст. 22 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) ее могут осуществить: граждане ; избирательные объединения; представительный орган совместно с главой местной администрации. В данном случае норма предусматривает различные способы реализации права на инициативу о проведении местного референдума.

Диспозитивный характер имеют нормы: об избрании главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), который может быть избран непосредственно избирателями, либо из числа депутатов представительным органом; о способе назначения главы администрации (ч. 2 ст. 37 указанного Закона), которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначенное по контракту по результатам конкурса.

Диспозитивный характер имеют нормы избирательного права в системе местного самоуправления, которое базируется на установленных в законодательстве принципах. Избиратели, например, могут принимать, а могут и не принимать участие в выборах. Это их личное право . При голосовании избиратели вправе отдать свой голос за любую из кандидатур. Никто их не обязывает отдать голос за какую-либо кандидатуру. У них есть выбор. Что касается местного референдума, схода, собрания, то граждане также могут в них принимать участие, но могут и не принимать.

Кроме того, при решении задач граждане самостоятельно определяют, за какой поставленный вопрос на референдуме, сходе, собрании отдать свой голос. Иначе говоря, также существует выбор (или/или).

Можно ли в данном случае утверждать, что приведенные нами массовые примеры относятся к системе частного права ? Безусловно, нет.

Вообще, рассматривая проблему диспозитивного метода правового регулирования и его природу, нельзя однозначно утверждать, что его обладателем является только гражданское право .

Данный метод быстрее всего зарождается в эпоху естественного публичного муниципального права, а затем и позитивного, когда начинается становление и развитие общинного местного самоуправления. Уже в тот далекий исторический период платежи в казну общины, союза общин вносились либо в виде натурального налога , либо в денежном исчислении, т. е. очевидна диспозиция, альтернатива, выбор в системе публичного права. Об этом свидетельствуют закон, принятый в 45 г. до н. э. в Древнем Риме, - «Lex Yulia municipalis», на основе которого было построено местное самоуправление, а также более поздние нормативные акты , в том числе действовавшие на территории Древней Руси.

Поскольку упомянутые нормы закреплены в , они также относятся к системе норм только муниципального права и никакой иной отрасли права.

Таким образом, наличие собственных императивных и диспозитивных норм в системе муниципального права, которые содержатся в специальных законах о местной публичной власти , дает основания сделать вывод о том, что муниципальное право имеет два способа правового регулирования: императивный и диспозитивный. Причем эти методы не являются заимствованными от других отраслей права. Они, как и для других отраслей права (соответственно, публичного и частного), являются универсальными и не принадлежат абсолютно какой-либо одной отрасли права, как это иногда утверждается в юридической литературе. Данный метод характерен для гражданского, коммерческого, предпринимательского, семейного, муниципального и других отраслей права. Об этом свидетельствуют источники названных отраслей права. Но в публичном праве он охватывает значительно меньшую часть общественных отношений, чем в частном. Более чем убедительным является утверждение А. А. Безуглова и С. А. Солдатова о том, что многие общественные отношения являются предметом регулирования норм, относящихся к различным отраслям права.

Нормы муниципального права

4) по масштабу действия нормы бывают:

а) общефедерального масштаба, сила которых распространяется на всю территорию Российской Федерации. Например, нормы, содержащиеся в Конституции РФ и в Законе «Об общих принципах…» (2003 г.), действуют в равной степени на всей территории Российской Федерации;

б) масштаба субъекта Российской Федерации, действующие только в границах субъекта РФ. Например, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах ;

в) масштаба муниципального образования, которые действуют только в границах муниципального образования. Таким примером может служить устав муниципального образования, как источник, содержащий нормы муниципального права, а также другие нормативные акты органов и должностных лиц местного самоуправления;

г) международного уровня, действующие в государствах, присоединившихся к международному нормативному акту;

5) по предназначению нормы муниципального права делятся на материальные и процессуальные. В данном случае очевиден дуализм норм муниципального права.

Материальные нормы в основном закреплены в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах…» (2003 г.). Они дают определение местной публичной власти , устанавливают перечень властеотношений, т. е. основы этой власти определяют ее сущность, закрепляют субъектный состав, компетенцию, гарантии и ответственность в системе местного самоуправления.

Процессуальные нормы закреплены в Федеральных законах «Об общих принципах…» (2003 г.), «О муниципальной службе …», в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах, о местном референдуме, о собраниях и сходах, в уставах муниципальных образований, в регламентах представительных органов местного самоуправления, в положениях о бюджетном устройстве и бюджетном процессе городов, районов, поселений и т. д.

Процессуальные нормы, например, устанавливают порядок подготовки и проведения сессий представительных органов местного самоуправления, подготовки и утверждения бюджетов и отчетов об их исполнении; проведения выборов и местных референдумов, т. е. они устанавливают процедуру проведения этих мероприятий.

Эти и другие нормы характерны только для муниципального права, так как они сконструированы в специальных нормативных актах, устанавливающих порядок формирования и осуществления местной публичной власти.

Таким образом, муниципальное право имеет свою систему норм, которые занимают доминирующее положение по сравнению с заимствованными им нормами из других отраслей права.

Специальные источники, в которых содержатся нормы муниципального права, формируются на различных уровнях власти: федеральном; субъекта РФ; муниципального образования. При этом источники, принимаемые на муниципальном уровне, по количеству преобладают над источниками федеральными и субъектов РФ. Правовые нормы появляются в результате правотворческой деятельности государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление, являясь публичной властью, осуществляет правотворческую деятельность, формируя тем самым собственную нормативную базу, наряду с государственной. Нормы эти имеют и императивный, и диспозитивный характер и делятся на материальные и процессуальные, присущие муниципальному праву.

Нормы императивные и диспозитивные характерны для многих отраслей публичного и частного права, в том числе и муниципального. Из этого следует, что и методы правового регулирования универсальны для многих отраслей публичного и частного права.

Институты муниципального права

В системе институтов непосредственной демократии имеется группа подинститутов, соотносящихся с основными институтами как система и ее элементы, как общее и частное. То же самое можно утверждать и об институтах в системе представительной демократии. К ним относятся институты: органов местного самоуправления, их компетенции и ответственности, должностных лиц местного самоуправления, муниципальной службы и др.

Классификация институтов муниципального права возможна не только по формам осуществления местной публичной власти.

Институты муниципального права можно разделить на две части, исходя из принадлежности к муниципальному праву. Во-первых, это институты, принадлежащие только муниципальному праву: институты местного референдума, сходов, собраний, выборов, представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, муниципальной службы, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, территориальной организации, гарантий и т. д.

Во-вторых, это институты, сформированные из группы норм и отношений различных других отраслей права: финансового, гражданского, трудового, коммерческого, предпринимательского, административного. Это касается бюджета и бюджетного процесса , унитарных муниципальных предприятий , права собственности , договорных отношений и т. д.

Муниципальное право связывает эти две крупные группы институтов - собственный и смежный, - что создает условия местной публичной власти для осуществления ею функций и компетенции.

Муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти

Это определение муниципально-правового финансового института представлено в виде общей системы, состоящей из ряда взаимосвязанных элементов, т. е. подинститутов. Оно обусловлено сложностью структуры отношений, входящих в финансовую основу местного самоуправления. Из этого следует, что существуют институт как общее, т. е. система, и пединституты как частное. В силу этого очевидна классификация внутри муниципально-правового финансового института.

Подинституты можно классифицировать:

1. по группам общественных отношений и регулирующим их нормам;
2. по видам финансовых ресурсов в системе местного самоуправления;
3. по структуре местного бюджета ;
4. по предназначению;
5. по цели;
6. по принадлежности.

1. По группам общественных отношений и регулирующих их норм пединституты можно разделить на касающиеся:

• подготовки, рассмотрения, утверждения, исполнения местного бюджета , отчетов об исполнении бюджета;
• формирования внебюджетных средств;
• межбюджетных отношений;
• отношений займа.

2. По видам финансовых ресурсов муниципально-правовые финансовые пединституты можно классифицировать исходя из структуры финансовых ресурсов местного самоуправления. К ним можно отнести следующие виды:

а) муниципально-правовой пединститут бюджетных средств, формируемых за счет собственных и регулирующих источников доходов ;
б) муниципально-правовой пединститут внебюджетных средств (самообложение, субвенции, субсидии, муниципальные заимствования).

3. По структуре местного бюджета пединституты подразделены на:

а) пединститут доходов местного бюджета;
б) пединститут расходов местного бюджета.

4. По предназначению пединституты делятся на материальные и процессуальные.

Материальные устанавливают статические величины, процессуальные - процедуру применения материальных подинститутов.

5. По цели пединституты делятся на две группы:

а) обслуживающие систему местного самоуправления в целях решения задач только местного значения;
б) нацеленные на осуществление отдельных государственных функций.

6. По принадлежности муниципально-правовые пединституты делятся на:

а) собственно муниципальные;
б) смежные с финансово-правовыми институтами.

К собственным можно отнести пединститут утверждения местного бюджета на сессии представительным органом местного самоуправления .

Смежный институт - например, формирование доходной части за счет как собственных источников, так и с помощью регулирующих источников доходов.

Социальный и организационный институты муниципального права

1. Под социальным муниципально-правовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального права , регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации функций в системе местного самоуправления .

Очевидным является тот факт, что социальный муниципально-правовой институт состоит также из двух слагаемых: нормы плюс общественные отношения. При этом первичными являются отношения, вторичными - нормы. Отношения - это элемент местного самоуправления, т. е. одна из его основ, без которой местное самоуправление нереально. Нормы - это элемент права , которое формируется государством и самой социальной общностью, т. е. жителями муниципального образования и избранными ими органами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт есть продукт социальной общности и государства.

Что касается функционального аспекта, то здесь можно провести аналогию. В условиях догосударственного периода функции зарождались в связи с потребностью людей, т. е. они имели естественный характер, не навязывались сверху. Поэтому их появление было обусловлено только социальной общностью. При наличии государства ситуация изменяется. Государство путем принятия законов и подзаконных актов расширяет перечень функций для местного самоуправления, т. е. оно устанавливает новые функции с помощью права. Кроме того, государство обеспечивает правовое оформление уже сложившихся функций в системе местного самоуправления. Из этого следует, что и функции местного самоуправления как элемент социальной основы и муниципально-правового института есть продукт деятельности социальной общности и государства, равно как и нормы муниципального права . Институты права нацелены на реализацию функций местного самоуправления.

Социальный муниципально-правовой институт структурно состоит из норм: определяющих поселенческий характер местного самоуправления; устанавливающих статус муниципального образования в зависимости от численности населения; определяющих порядок осуществления форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления; устанавливающих право всех граждан на осуществление местного самоуправления и повсеместность его на территории Российской Федерации.

Указанные и другие группы норм регулируют определенные группы однородных общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления и являющихся его основами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт формируется из собственных норм и отношений и принадлежит только муниципальному праву. Это является свидетельством того, что муниципальное право есть отрасль права .

2. Под организационным институтом муниципального права следует понимать совокупность норм муниципального права, регулирующих общественные отношения, касающиеся наименования, структуры органов местного самоуправления , порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

В структуру организационного института муниципального права включаются: представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы местного самоуправления; избирательные комиссии; должностные лица (глава муниципального образования, депутаты, глава администрации, староста).

Организационный институт имеет свои пединституты: представительных органов; исполнительно-распорядительных органов; должностных лиц местного самоуправления; контрольных органов; избирательных комиссий. Все эти пединституты как элементы единой системы, которая названа организационным институтом муниципального права, обеспечивают надлежащее осуществление своих функций в соответствии с установленной для них компетенцией. Они в рамках норм права организуют решение задач на территории муниципального образования для достижения поставленных целей.

Организационный институт является результатом деятельности государства, издающего нормы права о нем, и жителей муниципального образования, формирующих данный институт. В условиях догосударственного периода организационный институт структурно состоял из норм естественного, обычного права, творцом которого были сами общины, и отношений, которые регулировали эти нормы, т. е. муниципально-правовой институт имел самобытное, общинное происхождение. Его вполне можно назвать естественным муниципально-правовым институтом, формировавшимся в недрах общины.

Каждый подинститут имеет свое содержание, свои элементы. Например, подинститут представительных органов содержит нормы о порядке их формирования, о составе, о рабочих органах, о компетенции, о роли и месте в системе органов местного самоуправления. То же самое можно утверждать относительно исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления, за некоторыми исключениями, не присущими должностным лицам.

Эти нормы регулируют соответствующие группы однородных отношений между субъектами муниципального права по формированию, составу, компетенции и т. д. органов местного самоуправления.

Из этого следует, что организационный муниципально-правовой институт имеет многослойную внутреннюю структуру, представляющую собой единый комплекс норм и отношений, нацеленный на организационно-правовое обеспечение функционирования местного самоуправления.

При этом следует заметить, что и данный институт имеет собственные корни, т. е. формируется из собственных норм и отношений.

Система муниципального права

Таким образом, система муниципального права включает в себя элементы общего и особого характера, которые неразрывно связаны, взаимозависимы, и их существование в отдельности немыслимо. Фактическое наличие таких элементов единой системы свидетельствует о полном наборе признаков, присущих отрасли права.

Принципы муниципального права

В-третьих, принципы провозглашают перспективы становления и развития гражданского общества посредством прямой и представительной демократии.

В-четвертых, принципы муниципального права допускают возможность сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью, что позволяет сделать вывод о наличии смежного метода правового регулирования в данной отрасли права.

В-пятых, они могут быть использованы в правоприменительной практике при обнаружении пробелов в законодательстве либо в случае возникновения противоречия норм законодательства этим принципам.

Принципы муниципального права сформулированы в Конституции РФ , а также в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, в нормативных актах органов местного самоуправления .

Кроме того, они закреплены в ряде международных нормативных актов.

К принципам муниципального права можно отнести следующие.

3. Принцип сочетания форм непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления. Граждане участвуют в выборах, местных референдумах, собраниях, сходах, гражданских правотворческих инициативах, принимая собственные решения по обсуждаемым вопросам, выражая при этом прямое волеизъявление.

Кроме того, они решают свои жизненно важные задачи через своих представителей в органах местного самоуправления. Муниципальное право регулирует эти группы отношений.

4. Принцип самостоятельности местной публичной власти и ее взаимодействия с государственной властью закреплен в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, а также в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 3, 19, 20, 21 и др.).

5. Принцип внутренней соподчиненности решений референдумов, сходов, органов и должностных лиц в системе местного самоуправления закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе «О муниципальной службе в Российской Федерации».

6. Принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью закреплен в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он вытекает из методов правового регулирования отношений, сложившихся в муниципальном праве. Как ранее было замечено, в муниципальном праве имеются императивные и диспозитивные нормы. Они как раз и базируются на принципе сочетания юридического равенства и соподчиненности субъектов правоотношений .

7. Принцип судебной защиты и ответственности субъектов муниципально-правовых отношений, установленный в частном и публичном праве.

8. Принцип повсеместности становления и развития местного самоуправления, установленный Конституцией РФ (ст. 2, 12, ч. 1 ст. 131) и Законом «Об общих принципах…» (ч. 1 ст. 1), гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Важно отличать принципы муниципального права от принципов местного самоуправления. Между ними нельзя ставить знак равенства, так же как между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление». Не может быть такого, чтобы принципы права были равны принципам местной публичной власти. Право - это совокупность норм, местное самоуправление - это публичная власть. Каждое из этих явлений имеет свои основополагающие начала. К тому же власть - это базис, право - надстройка. Каждый из этих элементов занимает свое место в системе «власть и право». с

Эти две функции тесно связаны между собой, так как одна является первичной, вторая - производной. Первична функция регулятивная, так как муниципальное право предназначено содействовать развитию и совершенствованию социально-экономических, управленческих и организационных отношений.

В данном случае право упорядочивает не только властеотношения, но и взаимоотношения органов местного самоуправления и муниципальных служащих с хозяйствующими субъектами и гражданами . В этом состоит особенность регулятивной функции муниципального права. Регулятивная функция оказывает фактическое воздействие на все без исключения функции общего характера (общие).

В системе муниципального права регулятивная функция формирует самоуправленческие начала и предоставляет субъектам муниципальных отношений реальные возможности для самоорганизации и саморегулирования. Согласно Конституции РФ граждане вправе самостоятельно осуществлять местное самоуправление на территории Российской Федерации. Из этого следует, что нормы муниципального права установили вид местной власти (организационно-политическая функция) и регулируют порядок ее осуществления (граждане осуществляют эту власть).

В связи с тем, что в муниципальном праве имеются собственные нормы диспозитивного характера (они ранее приведены в учебнике), можно вполне убедительно констатировать, что регулятивная функция устанавливает (допускает) саморегулирование в системе местного самоуправления (избрать народом или представительным органом главу муниципального образования; сформировать представительный орган муниципального района всенародно либо из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений) и т. д.

Охранительная функция предполагает и устанавливает основные направления воздействия на обеспечение гарантий местного самоуправления (экономических, политических и т. д.), а также судебной защиты субъектов муниципальных отношений. Так, в соответствии с гражданским законодательством и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты муниципального права могут защищать свои интересы в судах общей юрисдикции и арбитражных. Кроме того, органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий должны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации, охраняя при этом законные интересы других субъектов правоотношений . Охранительная функция имеет как профилактический, так и репрессивный характер.

Таким образом, функции муниципального права базируются на функциях общей теории права , равно как и функции других отраслей права, имея свои отличительные особенности, заключающиеся в специфике местной публичной власти и способах ее формирования и осуществления.

Муниципальное правоотношение: понятие, структура и содержание

Правоотношения можно классифицировать по аналогии с классификацией отношений, составляющих предмет муниципального права . Кроме того, в муниципальном праве возможна и другая классификация правоотношений, вытекающая из комплексности муниципального права как отрасли права . В силу того, что муниципальное право представляет собой совокупность норм публичного и частного права, правоотношения также имеют разные оттенки: публичного и частного права.

Чисто публичными являются правоотношения, исключающие участие субъектов муниципального права в гражданском обороте. Смешанными, или публично-частными, можно назвать правоотношения, складывающиеся в результате частноправовых действий субъектов муниципального права, выражающихся в участии последних в гражданском или коммерческом обороте.

К чисто публичным относятся правоотношения организации и деятельности субъектов муниципального права. Это формирование органов местного самоуправления , осуществление функций местной публичной власти посредством прямой и представительной демократии, а также должностными лицами местного самоуправления. Сюда включены правоотношения муниципальной службы , гарантий, ответственности и т. д. Их можно назвать властеотношениями.

К смешанным относятся правоотношения, субъекты которых участвуют в гражданском и коммерческом обороте.

Например, орган местного самоуправления от имени муниципального образования совершает сделки с другими субъектами на строительство жилых домов, объектов социально-культурного назначения, дорог, ремонт внутридворовых территорий . В данном случае правоотношение имеет гражданско-правовой характер, так как субъект публичного права включается в гражданский оборот.

Нередко органы местного самоуправления и должностные лица от имени муниципального образования совершают торговые (коммерческие) договоры по купле-продаже имущества, продовольствия, необходимых для нужд территории и населения. Здесь очевидно присутствие оттенка коммерческого правоотношения.

Не обладают таким правом также лица, осужденные по приговору суда и находящиеся в местах лишения свободы . Такое правило установлено федеральным законодательством о выборах и законодательством субъектов Российской Федерации .

В гражданском праве таких абсолютных ограничений для лиц данной категории не установлено. Конечно же, правоспособность их ограничена в какой-то мере. Но тем не менее за ними остается право собственности на свое имущество, на наследство, на дарение, на доверенность и т. д.

Итак, публичное право устанавливает более жесткий барьер относительно субъектного состава правоотношения, чем частное.

Именно в силу этого муниципальное правоотношение является самостоятельным, не похожим по составу, структуре и сущности на правоотношения других отраслей права. Кроме всего вышеизложенного муниципальное правоотношение является властеотношением, что выделяет его в системе правоотношений других отраслей права.

Структура правоотношения

Таким образом, структура муниципального правоотношения имеет свои отличительные особенности, что подчеркивает самостоятельный характер муниципального правоотношения.

Субъекты муниципально-правовых отношений.

Субъектами являются:

1. Гражданин постоянно или временно живущий на территории муниципального образования (например, участие в выборах в органах МСУ)

2. Население или часть населения муниципального образования (например, публичные слушания, собрания и т.д.)

3. Органы и должностные лица МСУ

4. Органы гос. власти РФ и субъектов РФ и их должностные лица в процессе взаимодействия с органами МСУ

5. Коммерческие и некоммерческие организации (когда заключается договор для использования муниципального ресурса, аукционы, конкурсы и т.п.)

Муниципальное право как отрасль права.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.

Кроме того, можно говорить о том, что российское муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:

местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;

правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

организацию и формы осуществления местного самоуправления;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.

5. Источники муниципального права.

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:

1) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).