Правотворческая инициатива граждан.

Предоставление гражданам права непосредственно вносить проекты нормативных документов является весьма полезным именно на уровне местного самоуправления, поскольку здесь гораздо проще организовать подобные процедуры, а число граждан, инициирующих нормативный проект, соизмеримо с нормой народного представительства. В масштабах всего государства прямая законодательная инициатива выглядела бы менее выигрышно, поскольку законодателю пришлось бы установить высокую планку по количеству собранных подписей в поддержку инициативы, что затруднило бы механизм участия граждан в публичном самоуправлении, либо признать право незначительного числа граждан воздействовать на Государственную Думу, а это перегрузило бы федеральный парламент потоком законопроектов.

Эффективность прямой правотворческой инициативы граждан во многом зависит от регулятивной компетенции соответствующих органов местного самоуправления. Если их нормотворческие полномочия охватывают значительный массив общественных отношений, прямая народная инициатива имеет смысл и ее применение способно повысить уровень участия населения в общественной жизни. В противном случае институт прямой правотворческой инициативы обречен на декоративную роль.

Как известно, люди любят те правила, авторами которых они считают себя или в которые они вложили определенную долю своего участия. Кроме того, реализация правовых предписаний во многом зависит от степени привычности той или иной нормы. По указанным причинам прямая правотворческая инициатива особенно востребована тогда, когда муниципалитет бездействует в признании ставших обычными в данной местности правил поведения либо диктует свои нормы вопреки общественному мнению и сложившейся практике . Однако чтобы нормативный юридический акт остался уравновешенным и создавал баланс публичных и частных интересов, необходима осторожность в предпочтении какому-либо одному из нескольких вариантов правового регулирования. Под лозунгом «народности» инициируемого решения прямая правотворческая инициатива нередко препятствует этому. Авторы проекта могут также сопровождать свои предложения слаженными и красивыми речами, которые лишь внешне способны удовлетворить желания каждого, в то время как в нормотворческой деятельности требуется создание более правдивой модели межчеловеческих отношений.

Для использования рассматриваемого института консультативной местной демократии требуется достаточная квалификация в области права. Чтобы подготовить проект, необходимо знать систему организации публичной власти и конституционный механизм распределения полномочий между ее уровнями, уметь видеть общественные проблемы и оформлять их решение через нормативные предписания уполномоченного на то органа местного самоуправления. В общественной жизни много единичного; задача нормотворческого органа, напротив, сводится к выявлению параллелей, соответствий и отношений, которые в действительности могут и не существовать, но возникнуть в будущем. Разработка нормативного документа есть сложный исследовательский процесс, требующий определенного терпения при анализе соответствующих проблем, которые нельзя обходить умолчанием. Поэтому инициаторам проекта следует прибегать к профессиональной юридической помощи. Что касается студентов, которые сегодня изучают курс «Муниципальное право, им полезно задуматься над тем, что это –приложение интеллектуального труда, высокий потенциальный спрос на который может приносить определенные доходы.



В соответствии со ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».



Приведенные нормы можно истолковать так, что представительный орган муниципального образования может управомочить небольшую по численности инициативную группу на внесение проекта нормативного акта, которая реализует это право в форме собрания, либо потребовать сбора подписей в поддержку соответствующей инициативы (подписавшиеся избиратели признаются членами инициативной группы). Если представительный орган муниципального образования не урегулирует соответствующие общественные отношения, то граждане вправе собирать подписи в поддержку инициативы, ссылаясь непосредственно на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», причем наличие более чем 3 % достоверных подписей влечет за собой обязанность соответствующего органа местного самоуправления рассмотреть соответствующую инициативу.

Выдвижение прямой правотворческой инициативы на собрании граждан представляется целесообразным при минимальной численности инициативной группы приблизительно до 100 человек, но эта цифра во многом зависит от наличия соответствующих помещений на территории данного муниципального образования. Инициатива подлежит обсуждению и вотированию, причем голосование может быть открытым или тайным. Документирование результатов собрания по выдвижению прямой правотворческой инициативы обычно осуществляется в форме протокола, подписанного председательствующим и секретарем собрания. Нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования может потребовать обязательного присутствия на собрании по выдвижению прямой правотворческой инициативы представителя соответствующего органа местного самоуправления, который несет обязанность контроля за соблюдением процедуры проведения собрания, в том числе – итогового голосования. Существенное нарушение процедуры является основанием для отклонения соответствующей инициативы. При окончательном принятии решения на собрании голоса граждан могут разделиться, поэтому при определении фактической численности инициативной группы следует зачитывать не общее число участников собрания, а только голоса тех избирателей, которые высказались за выдвижение инициативы.

Несколько иначе выглядит порядок сбора подписей в поддержку прямой правотворческой инициативы. Здесь целесообразно применение по аналогии ряда норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Соответствующий нормативный акт представительного органа муниципального образования может не дублировать положения данного Федерального закона, ограничившись ссылкой на них, хотя не исключается частичное воспроизведение либо модернизация этих законоположений, поскольку в указанной части представительный орган муниципалитета не связан нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих активным избирательным правом, в том муниципальном образовании, в котором выдвигается прямая правотворческая инициатива. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций в сборе подписей, равно как и принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, как правило, не допускаются. Сбор подписей целесообразно запретить на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Право сбора подписей граждан обычно принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет.

Форма подписного листа и порядок его заверения устанавливаются правовым актом представительного органа муниципального образования. Граждане, как правило, ставят в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывают свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина. Данные о гражданах, ставящих в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по их просьбе лицом, собирающим подписи в поддержку прямой правотворческой инициативы. Указанные данные вносятся только рукописным способом, при этом использование карандашей не допускается. Подпись и дату ее внесения граждане ставят собственноручно.

Правовым актом представительного органа муниципального образования должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений о гражданах и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными.

По окончании проверки подписных листов обычно составляется итоговый протокол, в котором указываются количество заявленных, представленных и проверенных подписей граждан, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований (причин) признания их таковыми. Копия протокола передается инициаторам выдвижения проекта правового акта.

После проверки представленных документов уполномоченным органом местного самоуправления, проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта , внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Опрос граждан

Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти (ст. 31 ФЗ).

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе:

    1. представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;
    2. органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

    • дата и сроки проведения опроса;
    • формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
    • проведения опроса;
    • форма опросного листа;
    • минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

    1. за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
    2. за счет средств бюджета субъекта РФ - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ (ст. 33 ФЗ).

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.

Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

THE RIGHT-CREATIVE INITIATIVE OF CITIZENS IN THE RIGHT-CHANGING PROCESS IN THE SYSTEM LOCAL SELF-GOVERNMENT

Ivan Uporov

doctor of Historical Sciences, Ph.D., Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,

Russia, Krasnodar

Andemirkan Abazov

Ph.D., Associate Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,

Russia, Krasnodar

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются особенности правотворческой инициативы граждан как формы реализации населением права на местное самоуправление. Анализируются нормы ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставы муниципальных образований и другие муниципальные акты в данной сфере общественных отношений, научные труды по заявленной теме. Обосновываются предложения по совершенствованию механизма реализации правотворческой инициативы граждан.

ABSTRACT

The article considers the peculiarities of the law-making initiative of citizens as a form of realization by the population of the right to local self-government. The norms of the Federal Law "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation", the statutes of municipalities and other municipal acts in this sphere of public relations, scientific works on the stated subject are analyzed. Proposals on improving the mechanism for implementing the law-making initiative of citizens are justified.

Ключевые слова: правотворческая инициатива, граждане, местное самоуправление, проект, представительный орган, закон, регламент, положение, депутат, полномочия.

Keywords: lawmaking initiative, citizens, local government, project, representative body, law, regulations, deputy, powers.

В современной России специфика правотворческого процесса в муниципальных образованиях заключается в том, что субъектом его могут быть сами граждане, и вполне объяснимо, что этот аспект находит отражение в уставах муниципальных образований, равно как в иных муниципальных правовых актах – в соответствии со ст. 26 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ 2003 г.). Так, в соответствии со ст. 16 Устава города-курорта Сочи «с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избира­тельным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом Городского Собрания Сочи, регулирующим порядок реализации правотворческой инициативы граждан на территории города Сочи. Минимальная численность инициативной группы граждан уста­навливается нормативным правовым актом Городского Собрания Сочи и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муници­пального правового акта, внесенный в порядке реализации право­творческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соот­ветствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции Городского Собрания Сочи, указанный проект должен быть рассмотрен на открытой сессии Городского Собрания Сочи. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан» .

Данные положения взяты практически без текстуальных изме­нений из ст. 26 ФЗ 2003 г. Аналогичные нормы содержатся во всех уставах муниципальных образований. В некоторых из них содержатся уточняющие положения. Так, в ст. 13 Устава города Саратова уточ­няется понятие правотворческой инициативы граждан, под которой понимается «право граждан вносить в органы местного самоуправ­ления проекты правовых актов по вопросам местного значения» . Однако в большинстве уставов муниципальных образований наблюдается воспроизведение законодательных положений. При этом следует констатировать, что правотворческая инициатива граждан как муниципально-правовой институт пока является редкостью. В числе причин следует назвать неоправданно завышенные требования, определяемые самими муниципалитетами для того, чтобы жители муниципальных образований могли реализовать эту возможность участия в управлении делами на местном уровне.

Например, в Положении о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик указывается, что «с правотворческой инициативой в городском округе Нальчик может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 25 человек. Решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы прини­мается на собраниях с числом присутствующих граждан, обладающих избирательным правом, не менее 300 человек. Собрание проводится в соответствии с Положением о порядке назначения и проведения собраний граждан, конференций (собраний делегатов). Решением инициативной группы граждан, оформленным соответствующим прото­колом, избирается уполномоченный представитель (представители), который от имени инициативной группы граждан участвует в обсуждении и рассмотрении проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы» (п. 2). При этом требуется сформировать множество документов, куда, помимо собственно проекта муниципального правового акта включаются пояснительная записка, финансовая справка, протокол проведенного собрания инициативной группы и др. Анализ перечня требуемых документов показывает, что подготовить их не всегда под силу самим муниципальным депутатам, и поэтому точно такие же требования распространять на граждан, решивших проявить правотворческую инициативу, на наш взгляд, неправильно.

В литературе уже обращалось внимание на это обстоятельство. Так, В.А. Затонский отмечает: «Тревожиться по поводу того, что законодатель "потонет" в инициативах, оснований нет. Если же учет, классификацию, анализ инициатив поставить на уровень современной информационной техники, многие трудности и проблемы будут сняты. Думается, более демократичным будет сделать субъектами законода­тельной инициативы любую общественную организацию, политическую партию, группу граждан или в принципе даже любого гражданина. Но обязательность рассмотрения той или иной инициативы высшей законодательной инстанцией (РФ или субъекта РФ) должна наступать после предварительной экспертизы. Порядок может быть различен при обязательности рассмотрения. Не нужно бояться инициативы собственных граждан» . Но пока граждане не спешат проявлять правотворческую инициативу, и прежде всего потому, что соот­ветствующая процедура по ее применению очень сложная . Нужно учитывать также, в России активность жителей муници­пальных образований находится еще на низком уровне .

Такое положение ставит необходимость изменить требования, предъявляемые для реализации правотворческой инициативы граждан, на что уже обращалось внимание в литературе . Это особенно актуально для сравнительно небольших поселений, в которых население может выступить с инициативой, например, оборудования дополнительной автобусной остановки или удлинения водопроводной трубы, как это было, например, в Новодмитриевском сельском поселении Краснодарского края .

Поэтому мы полагаем, что для осуществления правотворческой инициативы должны предъявляться такие требования, которые не представляются невыполнимыми, в частности, на наш взгляд, если несколько десятков жителей муниципального образования поддержат предложенный проект муниципального правового акта, то он должен быть рассмотрен представительным органом местного самоуправления в рамках действующей правотворческой процедуры. Как позитивный в этом отношении мы расцениваем пример Челябинска, где указанная численность составляет всего 10 человек , что идет ни в какое сравнение с Ярославлем, где эта цифра составляет 10000 человек ) – совершенно очевидно, в Ярославе правотворческая инициатива заведомо нереализуема.

С другой стороны, условия для правотворческой инициативы не могут быть совершенно простыми. В частности, в литературе указывается, что «формой проявления народной инициативы являются предложения, заявления, жалобы населения муниципального образо­вания, которые позволяют лучше узнать положение дел в той или иной сфере жизни и побуждают к проявлению нормотворческой инициативы» . Однако указанные заявления и жалобы нет оснований квалифицировать как правотворческую инициативу.

Говоря о «народной инициативе», затронем вопрос о работе представительных органов местного самоуправления с обращениями граждан. В большинстве муниципальных образований эта работа ведется на основе соответствующих нормативно-правовых актов, касающихся всех органов государственной и муниципальной власти как на федеральном уровне (ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), так и на региональном уровне (например, Закон Краснодарского края «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае»). Такого рода прини­маются также на муниципальном уровне, при этом, как правило, речь идет о рассмотрении обращений граждан во всех органах местного самоуправления, и в этом смысле заслуживает внимания издание в муниципальных образованиях специальных актов, регулирующих работу с обращениями граждан. Так, Инструкция о работе с обраще­ниями граждан, изданная в Курсавском сельсовете Андроповского муниципального района Ставропольского края , содержатся нормы, способствующие более эффектной работе с такими обращениями именно в этом муниципальном образовании. Например, в разделе «Контроль за состоянием работы с обращениями граждан» закреплена норма о том, что «Председатель Думы несет персональную ответственность в соответствии с действующим законодательством за своевременным, правильным и полным рассмотрением обращений граждан и исполнением поручений по ним» (п. 4.1). Мы полагаем, что такой опыт необходимо распространять. При этом, на наш взгляд, если в обращении граждан содержатся данные, позволяющие транс­формировать его в правотворческую инициативу, то целесообразно предложить сделать это жителю, обратившемуся с соответствующим обращением.

Список литературы:

  1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
  2. Решение Городского Собрания Сочи от 29.07.2010 N 92 (ред. от 31.05.2017) "О принятии Устава муниципального образования город-курорт Сочи (в новой редакции)" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
  3. Устав города Саратова (принят решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 № 67-649, ред. от 15.12. 2016 г. № 9-63) // Официальный сайт Саратовской городской думы (Дата обращения: 06.01. 2017 г.).
  4. Положение о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик (утверждено Решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 04. 07. 2006 г.) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
  5. Затонский В.А. Правовая инициатива - мощный фактор прогресса. право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 28.
  6. Велиева Д.С., Лысенко В.В. и др. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Саратов, 2005.
  7. Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 19-23.
  8. Горнеев Р.В. Правотворческая инициатива как форма участия общественных объединений в осуществлении местного самоуправления // Вестник Марийского гос. ун-та. 2016. Т. 2. № 4. С. 67-70.
  9. Юсупов А.А. Правовые основы процессуальной деятельности представи­тельных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан): дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006.
  10. Сергеев Г. Сход граждан Новодмитриевского сельского поселения предложил напоить главу района Батищева водой, которая течет из их кранов // Новая газета на Кубани. 2007. 14 июня.
  11. Бычкова Е.И. Проблемы реализации правотворческой инициативы граждан (на примере муниципальных образований Челябинской области) // Вестник Южно-Уральского ун-та. 2009. № 17. С. 67-71.
  12. Борисов А.С., Щеголева Н.А. К вопросу об ограничении права на правотворческую инициативу населения муниципального образования // Среднерусский вестник общественных наук. 2013. № 4. С. 154-158.
  13. Попов Д.В. Реализация нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования: теоретико-правовой аспект исследования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С. 18-21.
  14. Инструкция о работе с обращениями граждан в Думу муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского муниципального района Ставропольского края от 10.02.2006 № 41 // Официальный сайт муниципального образования «Курсавский сельсовет Андроповского муниципального района Ставропольского края» (Дата обращения – 12. 12. 2017 г.).

Правотворческая инициатива граждан - форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, реализующая право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, которая осуществляется путем внесения проектов правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления). Федеральные гарантии правотворческой инициативы установлены в статье 26 Федерального закона NQ 131-ФЗ. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, или орган тос. Минимальная численность этой группы не может превышать 3 про цента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятия к рассмотрению и рассмотрения проекта муниципального правового акта должен устанавливаться нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом нормы - гарантии реализации правотворческой инициативы должны быть указаны в Уставе МО. В случае отсутствия названного акта принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом NQ 131-ФЗ.

Внесенный гражданами проект подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания - обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, организуемые по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования (часть 1 статьи 28 Федерального закона NQ 131-ФЗ).

Если публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, то они назначаются представительным органом, а если проводятся по инициативе главы муниципального образования, то назначаются главой (статья 28 Федерального закона NQ 131-ФЗ).

В качестве федеральных гарантий участия граждан в законе перечислены вопросы, которые должны пройти публичные обсуждения обязательно:

l) проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении в него изменений;

  • 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
  • 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки территорий и межевания территорий;
  • 4) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
  • 5) вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Причем этот порядок должен предусматривать:
    • - заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний;
    • - заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта;
    • - другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования;
    • - опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
  • 4. Тест
  • 1. Принятое на местном референдуме решение:
  • 1) подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования
  • 2) должно быть утверждено органами государственной власти
  • 3) должно быть утверждено представительным органом муниципального образования
  • 4) нуждается в утверждении главой муниципального образования
  • 5) может быть обжаловано в судебном порядке
  • 6) не нуждается в утверждении какими-либо органами власти и

должностными лицами.

Ответ: 1 и 6

  • 2. Муниципальные выборы назначаются:
  • 1) исполнительным органом муниципального образования
  • 2) главой муниципального образования
  • 3) органами власти субъекта Федерации
  • 4) представительным органом муниципального образования
  • 5) Госдумой.

Правовые основы:

Конституция РФ (ч.2 ст.130)

Закон 1995 г. (ст.25), Закон 2003 г. – ст.26.

Впервые правотворческая инициатива получила закрепление в Законе 1995 г.

Значение народной правотворческой инициативы состоит в том, что она как институт прямой демократии позволяет гражданам активно участвовать в выработке решений по вопросам жизнедеятельности населения муниципального образования, предлагать собственные варианты разрешения тех или иных проблем местной жизни.

Закон 1995 г. очень лаконично говорит о народной правотворческой инициативе граждан, закрепляя лишь то, что население имеет право внести проект правового акта по вопросам местного значения на рассмотрение органов местного самоуправления (по данному Закону, члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования.).

Закон 2003 г. более развернуто характеризует данную форму непосредственной демократии. В нем говорится, что порядок реализации устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования, а в случае отсутствия такого акта, эта процедура регулируется непосредственно федеральным законом. Т.е. право населения на правотворческую инициативу не увязывается с закреплением его в уставе муниципального образования.

Итак, правотворческая инициатива граждан – это право населения выступить с проектом правового акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования.

С правотворческой инициативой выступает инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В уставах муниципальных образований могут быть установлены требования к вносимому проекту правового акта. Например, в уставе г. Сестрорецка закреплено, что проект правового акта должен сопровождаться пояснительной запиской, где изложена концепция проекта, предложения по финансовому обеспечению (если реализация правового акта потребует материальных затрат), прогноз ожидаемых результатов по итогам принятия правового акта, обоснование социальной значимости правового акта.

Проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3-х месяцев со дня его внесения .

По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта принимается мотивированное решение. Это решение должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.



Необходимо отметить, что практика реализации института правотворческой инициативы граждан пока не наработана. Нередки случаи, когда органы местного самоуправления отказывают гражданам в принятии их инициатив без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС)

Правовые основы :

Конституция РФ (ч.2 ст.130)

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г. (ст.27) – установил, что порядок организации и осуществления ТОС определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. По существу этот один из важнейших институтов местного самоуправления в указанном Законе остался неразработанным.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.102003 г. (ст.27)

Законы субъектов Федерации (о местном самоуправлении, специальные законы о территориальном общественном самоуправлении, например, Закон Ленинградской области «О территориальном общественном самоуправлении в Ленинградской области»)

Уставы муниципальных образований

Нормативно-правовые акты представительных органов муниципальных образований

Уставы ТОС

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Смысл организации ТОС заключается в том, чтобы приблизить власть к населению, особенно в условиях крупных населенных пунктов. Возьмем, например, муниципальное образование г. Омск, численность жителей которого превышает миллион. Муниципальная власть получается оторванной от населения. А местное самоуправление, по своему определению, - это власть, максимально возможно приближенная к населению. Поэтому ТОС, как раз и представляет механизм приближения власти к населению.

Или, например, ситуация, с которой вы столкнулись при решении задачи о преобразовании муниципального образования. Жители поселка Лесное обратились в представительный орган волости с заявлением о предоставлении им права на осуществление в поселке местного самоуправления. В качестве одного из вариантов решения этой задачи вы выбрали преобразование, т.е. разделение волости на 2 самостоятельных муниципальных образования. Хотя жители поселка могли бы решить этот вопрос гораздо проще, а именно – организовать в своем поселке территориальное общественное самоуправление.

Основной целью ТОС является обеспечение интересов населения, проживающего на соответствующей территории, по вопросам, отнесенным к ведению ТОС.

Порядок организации и осуществления ТОС должен быть закреплен в уставе муниципального образования.

Согласно ст.27 Закона 2003 г., границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. При этом учитываются: административно-территориальное деление муниципального образования, исторические, культурные и социально-экономические условия развития территории.

Предложение населения о границе территории, где будет осуществляться ТОС, направляется в представительный орган муниципального образования в письменном виде. В этом предложении содержится: описание границ территории, на которой предлагается осуществлять ТОС и подписи жителей, проживающих на данной территории. Это предложение должно быть рассмотрено на ближайшем заседании представительного органа.

Где конкретно может осуществляться ТОС? (ч.3 ст.27 Закона)

Подъезд многоквартирного жилого дома;

Многоквартирный жилой дом;

Группа жилых домов;

Жилой микрорайон;

Сельский населенный пункт, не являющийся поселением

Иные территории проживания граждан

Каким же образом осуществляется ТОС? (ч.2 ст.27)

Непосредственно населением (на собраниях и конференциях граждан)

Через органы ТОС (которые, кстати, избираются на собраниях и конференциях граждан). Это различные советы и комитеты микрорайонов, советы или комитеты улиц, кварталов, домовые комитеты и т.п. Срок полномочий органов ТОС устанавливается самостоятельно на собрании или конференции граждан.

Таким образом, в систему территориального общественного самоуправления входят:

собрания граждан и конференции гражданорганы ТОС

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.

Конференция организуется, как правило, в случаях, когда из-за большого числа жителей соответствующей территории нет возможности провести собрание. В конференции принимают участие не все жители соответствующей территории, а только их делегаты.

Конференция граждан считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов . Делегаты не могут назначаться органами местного самоуправления или органами ТОС.

Подготовка собрания (конференции) проводится открыто и гласно. Все жители должны быть заблаговременно оповещены о месте, времени проведения и рассматриваемых на собрании (конференции) вопросах.

Какие вопросы решаются на собраниях и конференциях граждан? (ч.7 ст.27)

1) определяется структура органов ТОС (например, председатель совета деревни, его заместитель и 2 комитета)

2) принимается устав ТОС

3) избираются органы ТОС

4) определяются основные направления деятельности ТОС

5) утверждается смета доходов и расходов ТОС и отчет о ее исполнении

6) рассматриваются и утверждаются отчеты о деятельности органов ТОС.

Избранными в состав органов ТОС считаются граждане, получившие более половины голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава . Устав ТОС регистрирует уполномоченный орган местного самоуправления. Порядок регистрации устава ТОС определяется, как правило, в уставе муниципального образования или в нормативно-правовых актах представительного органа муниципального образования.

1. территория, на которой осуществляется ТОС

2. цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС

3. порядок формирования органов ТОС, их права и обязанности, срок полномочий и прекращение полномочий

4. порядок принятия решений

5. порядок приобретения имущества, порядок им пользования и распоряжения, а также порядок пользования и распоряжения финансовыми средствами

6. порядок прекращения осуществления ТОС

Органы местного самоуправления не могут устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.

ТОС, согласно его уставу, может быть юридическим лицом и подлежит государственной регистрации (как некоммерческая организация). Что означает? Это означает, что данные органы вправе иметь расчетный счет в банке, осуществлять экономическую деятельность, располагать собственностью, финансовыми ресурсами, защищать свои интересы в суде.

Вопрос о необходимости государственной регистрации органа ТОС в качестве юридического лица может быть вынесен на голосование одновременно с выборами органов ТОС.

Какие вопросы решают органы ТОС? (ч.8 ст.27)

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан

3) вправе осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан.

Эта деятельность может осуществляться :

За счет средств самих граждан

За счет использования средств местного бюджета муниципального образования (но для этого должен быть составлен договор между органами ТОС и органами местного самоуправления).

4) могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципально-правовых актов.

Решаемые вопросы конкретизируются в уставах ТОС. Как правило, органы территориального общественного самоуправления решают следующие вопросы :

Создают в установленном порядке за счет собственных средств объекты коммунально-бытового и социально-культурного назначения на соответствующей территории, обеспечивают их содержание и эксплуатацию

Оказывают содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка

Осуществляют на своей территории общественный контроль за содержанием дорог, тротуаров, дворов, качеством уборки территории, вывозом мусора, за соблюдением предприятиями торговли и бытового обслуживания прав потребителей

Принимают участие в заседаниях органов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории

Осуществляют мероприятия по сохранению и ремонту жилищного фонда на соответствующей территории

Выступают заказчиком на выполнение строительных, ремонтных и иных работ, осуществляемых за счет собственных средств ТОС

Организуют работу по благоустройству и озеленению соответствующей территории, по охране зеленых насаждений, водоемов, созданию детских площадок, мест отдыха, физкультурно-спортивных комплексов

Оказывают содействие органам местного самоуправления в проведении воспитательной работы среди детей и молодежи, организации досуга населения, клубов по интересам

Оказывают социальную поддержку малоимущим (малообеспеченным семьям, престарелым, инвалидам)

Содействуют мерам санитарного, эпидемиологического, экологического, пожарного контроля и безопасности

Созывают собрания граждан и конференции граждан для рассмотрения вопросов территориального общественного самоуправления

Органы ТОС являются основным элементом системы ТОС. Именно они осуществляют на практике большинство прав и обязанностей, закрепленных за населением в рамках ТОС. Собрания же и конференции граждан, как правило, лишь принимают уставы, формируют органы ТОС и утверждают отчеты об их деятельности. Таким образом, основная нагрузка в осуществлении ТОС ложится именно на советы или комитеты кварталов, улиц, домов и т.п.

Следует обратить внимание на то, что органы ТОС не являются органами власти, как, например, органы местного самоуправления. Конституция не содержит такого понятия, как “органы территориального самоуправления” в виде органов власти и уровня власти. Один из атрибутов органов власти - это общеобязательность их решений и самого их существования. Но органы ТОС создаются добровольно и могут быть не везде. А органы власти обязаны быть везде и покрывать всю территорию государства.

Специфика деятельности ТОС состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуются механизмы публично-властного воздействия. Для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения.

Вместе с тем, органы ТОС могут наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления . Например, согласно уставу г. Сестрорецка, в этом случае должно быть предусмотрено:

Какие полномочия передаются (допустим, текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий, организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан и т.п.)

Какие финансовые и материальные ресурсы передаются органам ТОС

Какие органы местного самоуправления и в каком порядке осуществляют контроль за реализацией переданных полномочий,

Последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных полномочий.

Экономическая основа территориального общественного самоуправления :

Органы ТОС осуществляют свою деятельность за счет :

Собственных средств (добровольные поступления от граждан, организаций пожертвования, доходы от собственной хозяйственной деятельности)

Средств, передаваемых им по договорам органами местного самоуправления

Средств из иных источников, не запрещенных действующим законодательством

Свои финансовые и материальные ресурсы органы ТОС расходуют на цели, предусмотренные уставом. Отчет об их расходовании ежегодно заслушивается на собрании граждан.

Собрания граждан

Как уже было сказано, Закон о местном самоуправлении 1995 г. не проводит существенных различий между собраниями и сходами граждан, в отличие от Закона 2003 г., в котором собрания граждан выделены в отдельную форму непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Собрания граждан могут проводиться на части территории муниципального образования в следующих целях:

Обсуждения вопросов местного значения

Информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления

Осуществления территориального общественного самоуправления

Таким образом, собрание граждан может выступать в качестве формы непосредственной демократии муниципального образования (если оно назначается в установленном уставом муниципального образования порядке для коллективного обсуждения вопросов местного значения) и в качестве формы осуществления ТОС (если на нем обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению ТОС).

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Законом в ст.29, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом ТОС.

Инициаторами проведения собрания граждан выступают :

Население муниципального образования – в этом случае собрание назначается представительным органом в закрепленном уставом порядке

представительный орган муниципального образования – в этом случае он же и назначает проведение собрания граждан

Глава муниципального образования – проведение собрания назначат сам глава муниципального образования

Если собрание граждан выступает в качестве формы ТОС – порядок его назначения и проведения закрепляется в уставе ТОС.

В правовых актах о назначении собрания граждан должны быть указаны дата, время, место проведения собрания и вопросы, предлагаемые к рассмотрению.

Что касается назначения собрания по инициативе населения, то в различных уставах муниципальных образований этот вопрос решается по-разному.

Например, согласно уставу г. Уссурийска, в этом случае граждане образуют инициативную группу в составе – не менее 5-ти человек , проживающих на территории, где планируется провести собрание. Эта инициативная группа обращается в Думу (представительный орган г. Уссурийска) с обращением. Решение о назначении собрания граждан принимается на очередном заседании Думы большинством голосов депутатов. Принятое решение доводится в письменной форме до сведения инициативной группы.

А вот, например, в соответствии с уставом г. Вологды, для назначения собрания по инициативе населения Вологодской городской Думой группа граждан численностью не менее 200 человек , проживающих в муниципальном образовании и достигших 16 - летнего возраста, представляет в Думу ходатайство об инициативе проведения собрания. Граждане имеют право обратиться к Думе с просьбой о предоставлении помещения для проведения собрания. Городская Дума обязана в этом случае предоставить место для проведения собрания.

Граждане имеют право пригласить на собрание депутатов, Главу г. Вологда, должностных лиц Администрации города для предоставления информации по интересующему их вопросу. Приглашение должно быть направлено не позднее, чем за 5 дней до проведения собрания. Явка депутата, должностного лица местного самоуправления на собрание является обязательной.

Основанием отказа в назначении собрания может быть только несоответствие представленного ходатайства требованиям, установленным уставом.

При не назначении собрания городской Думой в установленный срок, инициаторы проведения собрания вправе организовать и провести его самостоятельно с уведомлением об этом Городской Думы и Главы города.

Для ведения собрания его участники избирают председательствующего. Председательствующим по решению собрания может быть представитель городской Думы или Глава города, если собрание проводится по инициативе соответственно Думы или Главы города.

В соответствии с ч.3 ст.29, собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Обращение, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение содержащихся в обращениях вопросов.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Вместе с тем, органы местного самоуправления вправе принять правовой акт на основании решения собрания граждан.

Что касается конференций граждан, то порядок их назначения и проведения аналогичен порядку, предусмотренному в отношении собраний граждан. Этот порядок определяется уставом муниципального образования, правовыми актами представительного органа, уставами ТОС.

Как уже говорилось, конференции граждан, как правило, проводятся в тех случаях, когда из-за большого предполагаемого количества участников, сложно провести собрание.

Обращения граждан в органы местного самоуправления.

Поделиться: