§3.1. Правовые основы формирования государственного (муниципального) заказа С момента появления публично-правового образования у него возникают нужды (потребности). Удовлетворение этих нужд осуществляется, как правило, посредством формирования и реализации (размещения,

134. Что представляют собой правовые основы формирования и развития внутреннего энергетического рынка? Либерализация энергетического рынка государств-членов, предусмотренная в Рабочем документе Комиссии 1988 г., началась с принятием 26 июня 1990 г. Директивы 90/377/ЕЭС,

Понятие, признаки и принципы организации деятельности государственного аппарата Государственный аппарат – это система органов и учреждений, осуществляющих на практике государственную власть, задачи и функции государства.Признаки государственного аппарата:? всегда

Министерство образования и науки Российской Федерации

ГОУ ВПО "Чувашский государственный педагогический университет имени И.Я. Яковлева"

Курсовая работа

По дисциплине "Инфраструктура муниципальных образований"

Правовые основы местного самоуправления

Выполнила студентка Vкурса

ГМУ-02-06 группы очного отделения

Факультета Управления

Код специальности 080504

Яковлева Анна Анатольевна

Руководитель: Кириллова Анна Александровна

Введение

Российская Федерация - демократическое государство, в котором действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования правовой системы управления и самоуправления на местном уровне, так как российское общество слагается из сотен тысяч местных сообществ, а местное самоуправление в системе органов управления есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Совсем недавно российское местное самоуправление переступило важный рубеж в своем развитии, что заставляет переосмыслить многие ключевые вопросы муниципальной теории и практики и обозначить горизонты дальнейшего совершенствования этого важного социального института

Во-первых, с момент образование местного самоуправления в современной России были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике. Закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Закон направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.

Следует учесть то, что современная правовая система местного самоуправления России не проста. Местное самоуправление, в правовом аспекте, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Поэтому целью данной работы является изучение правовой основы местного самоуправления в России. Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы местного самоуправления.

2. Изучить основные правовые акты местного самоуправления в России.

3. Проанализировать современное состояние правового аспекта местного самоуправления и определить основные направления его совершенствования.

Таким образом, объектом исследования в данной работе является правовая основа местного самоуправления, а предметом исследования - общественные отношения, связанные с определением правовых основ местного самоуправления.

При написании работы использовалась следующая литература: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", учебный материал по курсу истории государства и права Исаева И.А., Титова Ю. П.; истории государственного управления Игнатова В.Г., Куликова В. И.; системы государственного и муниципального управления Роя О.М., Чиркина В. Е.; труды по местному самоуправлению и муниципальному управлению и праву Баранчикова В.А., Выдрина И.В., Кошевникова Е.М., Курочкина А.А., Кутафина О.Е., Лапина В.А., Постовой, Н.В., Зотова В.Б., а также докладов по проблематике местного самоуправления под общей редакции Юргенса И. Ю.

Глава 1. Формирование и понятие правовой основы местного самоуправления России

1.1 Формирование правовой основы местного самоуправления в России

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов.

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992г. Согласно ст.85 государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они согласно ч.2 этой же ст.85 входят в систему местного самоуправления .

В соответствии с Указами Президента РФ от 9 октября 1993г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям, так как они не сумели проявить себя. Также были приняты при реформировании местного самоуправления следующие указы от 23 октября 1993г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления"; от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других .

Правовые основы становления современного местного самоуправления в России были заложены Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993г. Она отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя России и установила принципиальные положения о местном самоуправлении.

После принятия Конституции РФ в 1993-1995гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.

Только после принятия в 1995г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995г. Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999г. была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996г. был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997г. принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998г. - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999г. Указом Президента РФ были утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ". Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ

В 2003г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2009г.

1.2 Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Рис.1 Состав правовой базы местного самоуправления РФ

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст.4 Федерального закона от 6 октября 2003г. (рис 1.) .

На основании части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Они могут непосредственно применяться при рассмотрении и разрешении юридических споров и служить основанием для возникновения у граждан России, создаваемых ими объединений и у органов власти юридических прав и обязанностей. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления. Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности .

Глава 2. Основные правовые акты системы местного самоуправления России

2.1 Конституционные основы местного самоуправления

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993г. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

· гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

· самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

· организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

· осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

· возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования .

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

2.2 Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления в Российской Федерации

Федеральный закон 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

· определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

· правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

местное самоуправление конституционный правовой

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003г. представлена в табл.1.

Таблица 1. Структура Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ

К другим Федеральным законам этой группы относятся Законы "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ред. от 09.11.2009г.), "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 17.07.2009г.).

Из второй группы федеральных законов особенно важны Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность муниципальных образований значительно активизировалась .

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон 2003г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т.п. К числу отраслевых региональных законов, серьезно влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, региональных налогах и сборах и др. .

2.3 Система муниципальных правовых актов и устав муниципального образования

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл.2.

Таблица 2. Система муниципальных правовых актов

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:

· положение о местных референдумах и местных выборах;

· положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

· положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

· правила землепользования и застройки;

· правила торговли;

· положение о муниципальном заказе;

· положение о муниципальной службе и т.д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.) .

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федеральному закону 2003г., отражаются следующие положения:

· наименование муниципального образования;

· перечень вопросов местного значения;

· формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

· структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

· наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

· срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

· виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

· порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

· порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции .

Таким образом, характер и пределы правового регулирования местного самоуправления, определяемые федеральными актами, актами субъектов РФ и местными актами, тесно связаны с федеративным устройством государства и политико-правовой природой местного самоуправления. То есть федеральные органы устанавливают целесообразные рамки деятельности местного самоуправления, более детально в этих пределах регламентируют данную деятельность органы субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление свободно прежде всего в пределах своей компетенции. Если при этом возникает необходимость урегулирования каких-либо отношений, местное самоуправление делает это с помощью собственных нормативных актов, руководствуясь принципом "все, что не запрещено - разрешено".

Глава 3. Современная правовая основа местного самоуправления и его направления совершенствования

3.1 Современное состояние правовой основы местного самоуправления

Местное самоуправление в г. Чебоксары осуществляется населением посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления г. Чебоксары.

Систему муниципальных правовых актов г. Чебоксары образуют:

1) Устав муниципального образования г. Чебоксары - столицы Чувашской Республики;

3) решения Чебоксарского городского Собрания депутатов (ЧГСД);

4) постановления и распоряжения Главы г. Чебоксары;

С 1 января 2006г. на территории некоторых субъектов РФ, в том числе и в Чувашской Республике, вступил в силу новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№131-ФЗ от 6 октября 2003г). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

2009г. знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения). Поставленные задачи реформы местного самоуправления не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. За минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако это вошло в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. На значительной части территорий страны по факту почти воспроизвела себя советская система взаимоотношений по линии "регион - район (город) - сельсовет (поселение)" (хотя об этом и нельзя говорить как об общей закономерности).

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге - все же сформирована (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создан институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз .

Концепция Федерального закона № 131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Формально Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу "район + поселение". Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Жители сельской местности, несмотря на более консервативный менталитет, готовы к более активному участию в местном самоуправлении, понимая под ним, прежде всего, близкий и доступный поселенческий уровень. Однако ресурсная слабость поселений сдерживает подобную активность. Как население, так и муниципальное сообщество склонно воспринимать муниципальные органы района скорее в качестве исполнительного инструмента региональных властей, который перестал быть автономным и завязанным на жизнеобеспечение местного населения. Однако это воспринимается обычно как данность, а не аномалия. При этом сами главы районов ориентированы на вертикаль власти гораздо больше, чем руководители городских округов.

В городских округах муниципалы больше ориентированы на самостоятельность: население же отмечает организационные проблемы, связанные с правом местного сообщества самому решать вопросы управления жизнью в муниципалитете. Таким образом, очевиден определенный консенсус в признании необходимости усиления государственной поддержки сельской местности (в сочетании с низовым самоуправлением там) и расширения возможностей городов самостоятельно регулировать свою жизнедеятельность и ресурсы.

Подходы к тому, какие вопросы должны решаться муниципалитетами у населения и муниципалов практически совпадают. В целом соглашаясь с их законодательно установленным списком, многие часто поддерживают идею включения в него всех вопросов жизнеобеспечения граждан (в т. ч. социальной зашиты, охраны правопорядка) и исключения из данного перечня вопросов безопасности которые они считают сугубо государственными. В качестве по сути государственных сфер часть муниципального сообщества воспринимает также образование и здравоохранение, однако сами жители не склонны высказывать подобную позицию.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI в. оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование "декоративных" муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997г) и в Республике Коми (1998г).

В 2001 - 2003гг. по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003г. № 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.

3.2 Направления совершенствования местного самоуправления

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Обозначенные проблемы показывают, что сегодня необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

Важнейшим фактором развития местного самоуправления города Чебоксары становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образовании. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный список должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Заключение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в Российской Федерации. Оно согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти и является первичным уровнем публичной власти, действующее самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий.

Законодательно закрепилось самоуправление на местах после приятия Конституции РФ, где в третьей статье закона оно было закреплено. После принятия в 1995г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось становление местного самоуправления в современной России.

Федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, "закрывают двери" на пути к развитию муниципальных образований. Подтверждением тому стали многочисленные точечные поправки в федеральное законодательство, свидетельствующие о попытках адаптировать единообразное регулирование к многообразию реальных условий.

Местное самоуправление как организация власти на местах предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Одной из ключевых проблем местного самоуправления, по мнению муниципального сообщества, является гипертрофированный государственный контроль. В большинстве регионов отмечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают львиную долю времени, еще больше трудностей вызывают бесконечные проверки муниципалитетов .

Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой - формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других - не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

Местное самоуправление в России на данном этапе находится на стадии развития, так как имеет множество проблем с реализацией ее на местах. Тому пример закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который вступил в силу только с 2009 года.

Таким образом, местное самоуправление в РФ составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющую оптимально сочетать права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы, требующие дальнейшего развития и совершенствования.

Список использованной литературы

18. Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления /В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2005.379 с.

19. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации / Е.С. Шугрина. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.

Организационные основы деятельности местной администрации

Введение

Глава 1. Понятие, функции и полномочия местной администрации в соответствии с законодательством РФ

1 Понятие исполнительного органа местного самоуправления

2 Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления

Глава 2. Анализ организационной структуры районной администрации (на примере администрации Ставропольского района)

2.1 Особенности построения организационной структуры МО Ставропольский район

3 Реализация и оценка эффекта от реализации рекомендаций по совершенствованию организационной структуры районной администрации Ставропольского района МО

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Местное самоуправление предполагает самостоятельное решение вопросов местного значения населением данной территории и его представителями. Местная администрация является ключевым звеном в муниципальном управлении; от эффективности ее работы во многом зависит уровень и качество жизни в муниципальном образовании. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом зависит от ее организационной структуры.

Местная администрация является одним из ключевых звеньев управления муниципальным образованием, от эффективности ее деятельности во многом зависит качество жизни на управляемой территории. При этом эффективность деятельности самой администрации зависит не только от эффективности работы ее подразделений, принимаемых решений и следования букве закона, но и от организационной структуры.

Согласно исследованиям, проведенным Р. Бабун, Е. Старченко, Д. Птахиным, наиболее распространенной структурой в муниципальном управлении является линейно-функциональная. Данная структура имеет как достоинства, так и недостатки. К достоинствам можно отнести незначительную нагрузку главного линейного управляющего (главы муниципального образования), четкую систему взаимных связей, функций и подразделений. К недостаткам: недостаточно четкая ответственность подразделений за принятые решения, возможны конфликты из-за ресурсов (как правило, финансовых), кроме того, этот тип организационной структуры недостаточно гибкий и не может быстро подстраиваться под изменяющиеся условия внешней среды.

Использование более современных типов организационных структур (матричной, дивизиональной) в муниципальном управлении ограничено или невозможно, по ряду причин:

муниципальное управление осуществляется на конкретной территории, ограниченной административными границами территориального образования, в силу чего управление по регионам невозможно;

система управления, ориентированная на рынок, также не подходит в силу того, что муниципальные услуги носят некоммерческий характер; их основная задача - обеспечить достойные условия жизни на территории данного МО, способствовать его экономическому, культурному и социальному развитию;

организационная структура администрации муниципального образования должна способствовать эффективному управлению в условиях ограниченных ресурсов, а затраты на поддержание данной структуры не должны превышать доход (под доходом здесь можно рассматривать эффективность использования ресурсов, средств бюджета, получение неналоговых доходов и т.д.) от ее деятельности.

Поэтому, необходимо рассматривать различные варианты совершенствования используемых структур управления.

Основная цель данной работы - рассмотреть организационные основы местной администрации, выявить особенности построения оргструктуры и показать на практическом примере направления для ее усовершенствования.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

-раскрыть сущность понятия исполнительного органа власти (администрации)

-выделить основные принципы и подходы к формированию организационной структуры районной администрации;

-провести анализ организационной структуры Ставропольского района Самарской области, с помощью которого определить ее эффективность, выявить "узкие места", перегруженные или недостаточно загруженные участки;

Предмет работы составляют принципы и особенности построения организационной структуры местной администрации

При написании данной курсовой работы были использованы труды Р. Бабуна, Е. Старченко, Д.И. Птахина, А.М. Шестоперова и пр. Были затронуты следующие области науки: менеджмент, управление персоналом, теория организации и использованы такие методы как системный и финансовый анализ, дерево целей, методы структуризации целей и метод организационного моделирования, в частности, графические модели оргструктуры и пр.

В первой главе данной работы будет рассмотрена структура органов местного самоуправления, принципы и подходы к формированию районной организационной структуры. Во второй главе проведен анализ организационной структуры Ставропольского района Самарской области. Также в данной главе приведены рекомендации по совершенствованию анализируемой организационной структуры.

Глава 1. Понятие, функции и полномочия местной администрации в соответствии с законодательством РФ

.1 Понятие исполнительного органа местного самоуправления

Термин "местная администрация" равнозначен термину "исполнительно-распорядительный орган муниципального образования". Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.

Местная администрация осуществляет организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение местных нормативных актов, и наделена в связи с этим уставом муниципального образования собственной компетенцией.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В зависимости от выбранной в муниципальном образовании схемы управления он может являться главой муниципального образования, либо назначаться на должность по результатам конкурса.

Глава местной администрации занимает особое место в системе должностных лиц местного самоуправления, поскольку именно в его руках находится управление местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, повседневно осуществляющим деятельность по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий и иных полномочий местного самоуправления.

Должность главы местной администрации может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две функции - представительскую (представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую (руководит местной администрацией).

Более сложен статус главы муниципального района, избранного из глав поселений, входящих в состав данного района. По такой конструкции глава муниципального района является одновременно главой двух муниципальных образований, членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района.

Представительскую функцию глава муниципального образования осуществляет посредством следующих полномочий:

) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по реализации управленческой функции подразделяются на два вида:

полномочия по решению вопросов местного значения;

полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия по решению вопросов местного значения определяются, прежде всего, уставом муниципального образования, а также положением об администрации, принимаемым представительным органом на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в зависимости от типа муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации образуют два блока вопросов: по руководству администрацией; по управлению муниципальным хозяйством.

Глава разрабатывает структуру администрации, определяет ее штаты, представляет их на согласование в представительный орган. Он назначает на должности своих заместителей, руководителей структурных подразделений администрации (по согласованию с думой или же без такового в зависимости от устава муниципального образования). При необходимости глава администрации отменяет приказы руководителей структурных подразделений. Он представляет в представительный орган ежегодный отчет о деятельности администрации. Федеральное законодательство указывает, что глава руководит администрацией на принципе единоначалия, который выражается вправе принимать юридически обязательные решения. Причем это акты главы, а не местной администрации. Единоначалие создает возможность действовать более оперативно, повышает персональную ответственность за состояние дел в муниципальном образовании. Единоначалие не исключает другого способа организации управления - коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности территории. В этих целях во многих местных администрациях созданы постоянно действующие органы - коллегии.

В сфере управления муниципальным хозяйством глава осуществляет руководство по разработке местного бюджета, проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования. Он организует исполнение бюджета, управляет его счетами, разрабатывает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, осуществляет муниципальное заимствование и управляет муниципальным долгом и т. д.

В соответствии с уставами муниципальных образований, глава местной администрации на принципах единоначалия самостоятельно решает следующие вопросы:

непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации, либо назначает руководителей данных подразделений, которые подотчетны ему и ответственны перед ним;

издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;

определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом; утверждает положения о структурных подразделениях администрации города, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации города, определяет их полномочия;

определяет штатное расписание и численность работников местной администрации;

назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;

несет персональную ответственность за деятельность администрации.

Глава местной администрации:

представляет администрацию в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям администрации;

вносит на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты решений, проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;

исполняет местный бюджет, программы и планы социально-экономического развития муниципального образования;

управляет и распоряжается имуществом, средствами местного бюджета, а также имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности в порядке, определяемом представительным органом;

создает муниципальные предприятия и учреждения;

формирует и размещает муниципальные заказы;

руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

получает от организаций, расположенных на территории муниципального образования, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития муниципального образования;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе, собрания граждан;

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и другие полномочия главы, например:

заключать от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции;

от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности;

участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования с правом совещательного голоса, вносить предложения и замечания по повестке дня, пользоваться правом внеочередного выступления;

назначать своих постоянных полномочных представителей в представительный орган местного самоуправления;

вести прием граждан, рассматривать их предложения, просьбы и жалобы, принимать по ним решения;

создавать при администрации коллегиальные, консультативные, контрольные и иные органы (комиссии, коллегии, советы, комитеты, штабы, инспекции и др.).

Перечень полномочий главы местной администрации весьма обширен и в уставах он остается открытым - там всегда содержится положение «решает иные вопросы, возложенные на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе на главу местной администрации, федеральными законами, законами субъекта РФ, решениями представительного органа, настоящим Уставом».

Глава местной администрации, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе делегировать свои полномочия (кроме полномочий, отнесенных к его исключительной компетенции как главы муниципального образования) заместителям либо иным лицам из числа муниципальных служащих.

Полномочия главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, определяются соответственно федеральными и региональными законами, а также муниципальными нормативными актами, принятыми в целях исполнения таких полномочий. Как правило, отдельные государственные полномочия реализуют администрации муниципальных районов и городских округов. К правам главы администрации отнесено определение структурных подразделений и должностных лиц администрации, на которые возлагается осуществление отдельных государственных полномочий; использование субвенций, предоставленных местному бюджету и переданных материальных средств и др.

Обязанности главы администрации включают предоставление отчетов об исполнении отдельных государственных полномочий, о расходовании предоставленных субвенций, об использовании переданных материальных средств; принятие правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и т.д.

1.2 Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления

Организационная структура местной администрации строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов. Этот процесс разделяется на несколько этапов (таблица 1).

Таблица 1

Процесс формирования организационной структуры местной администрации

Формирование общей структурной схемыОпределение основных параметров (характеристик) структурыОпределение направлений более углубленного проектированияРазработка состава основных структурных подразделений и связей между нимиВыделение крупных линейно-функциональных и программно-целевых блоковВыделение самостоятельных (базовых) структурных подразделенийРаспределение конкретных задач между подразделениями и построение внутриорганизационных связей между нимиРегламентация организационных структурОпределение состава внутренних элементов базовых структурных подразделений (бюро, групп, подотделов), их проектной численностиРаспределение задач и работ между конкретными исполнителями установление ответственности за их выполнениеРазработка процедур выполненияРасчет затрат на содержание администрации

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный это системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

При построении организационной структуры на основе "дерева целей" важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

.по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

2.по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

.по территориальному признаку (только для крупных городов).

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

·глава администрации;

·его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

·структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой;

·коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

·аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы, которые представлены в таблице 2.

Таблица 2

Виды структурных подразделений местной администрации

Группа структурных подразделенийСтруктурные подразделенияФункциональная группаСлужбы: финансовая, экономическая, правовая, информационная, по управлению имуществом, контрольно-аналитическая и др.Отраслевая группаСферы деятельности: ЖКХ, транспорт, потребительский рынок, здравоохранение, социальная защита, культура и др.Территориальная группаРайонные администрации в крупном городеВспомогательная группаАппарат администрации и его подразделения

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например, по соблюдению законности или возможности финансирования.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

·планирование и координацию работы всех структур администрации;

·работу с документацией (делопроизводство);

·подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

·связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

·контроль исполнения решений;

·организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

·материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

·взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе администрации могут быть такие службы, как: общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-службы, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.

Глава администрации и его заместители могу иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятие решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничить функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение в рамках одного подразделения, интересы которых противоречат друг другу, нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решение коллегии при необходимости оформляются постановления и распоряжения главы администрации.

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимся объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решение в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы, и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в своей работе используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределение прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока.

Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

Ускорившийся подход муниципальному образованию и соответственно, к управлению им как производственной или социально-производственной системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы является ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которой приходится решать множество координационных вопросов.

Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администрации, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

организационный структура ставропольский администрация

Глава 2. Анализ организационной структуры районной администрации (на примере администрации Ставропольского района)

.1 Особенности построения организационной структуры МО Ставропольский район

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом Ставропольского района.

Организационно-технические и процедурные требования к деятельности местной администрации определяются регламентом работы местной администрации, утверждаемым Главой местной администрации.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Основной целью деятельности местной администрации является обеспечение жизнедеятельности Ставропольский района в пределах своей компетенции.

Задачами местной администрации являются:

осуществление исполнительно-распорядительных функций органов местного самоуправления;

проведение местной политики и реализация нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

обеспечение общественного порядка, защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц в пределах своей компетенции;

развитие территориального общественного самоуправления;

иные задачи.

Проведем анализ эффективности действующей организационной структуры Администрации Ставропольского района.

Для этого необходимо решить следующие задачи:

üопределить тип организационной структуры, его достоинства и недостатки для данного муниципального образования;

üпроанализировать распределение функций между подразделениями;

üпроанализировать соответствие полномочий выполняемым функциям;

üпроанализировать цели муниципального образования и его подразделений, составить дерево целей.

В результате предполагается получить полную картину, отражающую организационную структуру, функции и цели каждого подразделения, выявить возможные проблемы и разработать пути их решения.

Анализ состоит из нескольких этапов:

этап. Определение типа организационной структуры.

этап. Непосредственно анализ организационной структуры.

этап. Выявление существующих проблем.

Этап 1 . На данном этапе необходимо определить тип организационной структуры - как видно из схемы (см. приложение 1), организационная структура администрации Ставропольского района относится к линейно-функциональному типу. В связи с этим можно сказать, что с одной стороны, нагрузка распределена равномерно и незначительна для главы муниципального образования, подразделения выполняют конкретные функции в своей сфере деятельности, но с другой стороны, не всегда достаточно точно определена ответственность за принимаемые решения, возможны конфликты между подразделениями за использование бюджетных средств. Стоит также отметить, что лишь небольшая часть подразделений участвует в формировании доходной части бюджета (КУМИ), в то время как остальные можно считать лишь центрами затрат.

Этап 2. На данном этапе необходимо рассмотреть каждое подразделение в отдельности, проанализировать его функции с точки зрения функционального подхода и имеющиеся для их исполнения полномочия. Говоря о данном примере, можно отметить, что:

подразделения выполняют широкий спектр функций в рамках своей компетенции;

подразделения обладают необходимыми полномочиями для выполнения своих функций;

каждое подразделение несет ответственность в рамках своей компетенции;

численность сотрудников сильно различается от отдела к отделу - часть подразделений нуждается в дополнительных кадрах, в то время как в других, возможно, необходимы сокращения численности персонала.

Рассмотрим стоящие перед муниципальным образованием и его подразделениями цели. Основную цель, стоящую между главой муниципального образования, можно разбить на три основных направления: экономическое развитие, социально-культурное развитие МО и эффективное функционирование администрации;

В рамках каждого направления имеются специализированные подразделения. Перед каждым подразделением стоят конкретные цели, группы целей и подцели. Каждое подразделение обладает достаточными полномочиями для достижения поставленных целей.

Рассмотрим структуру администрации Ставропольского района с точки зрения "затраты-прибыль". Выделим подразделения, способные приносить доход в муниципальный бюджет, и подразделения, осуществляющие лишь расходование бюджетных средств. Если внимательно взглянуть на структуру администрации муниципального образования Ставропольский район, видно, что доходы в муниципальный бюджет может приносить лишь КУМИ, т.к. данное подразделение занимается управлением муниципальной собственностью, т.е. предоставлением в аренду, приватизацией, продажей и т.д. Остальные подразделения в силу специфики своей деятельности не могут способствовать формированию доходов бюджета (Отдел культуры, Отдел образования и т.д.), либо занимаются перераспределением бюджетных средств (Управление финансов).

Этап 3. Основные проблемы, выявленные в результате анализа организационной структуры муниципального образования Ставропольский район, могут быть сведены к следующему:

üотсутствует подразделение, отвечающие за развитие здравоохранения;

üтолько один отдел в составе администрации может способствовать увеличению доходной части бюджета;

üподразделения, имеющие статус юридического лица, имеют сложную структуру, которая должна быть пересмотрена.

В целях разрешения указанных в предыдущей главе проблем могут быть применены следующие рекомендации:

необходимо создание подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения;

необходимо пересмотреть структуру подразделений, выведенных в отдельные юридические лица;

преобразование структуры администрации должно способствовать снижению расходов и увеличению доходов бюджета, т.е. организационная структура должна быть преобразована максимально эффективным способом.

Основным средством совершенствования организационной структуры является использование аутсорсинга. Рассмотрим это понятие более подробно.

Аутсорсинг это:

-передача компанией своей деятельности (процесса) или его части другим лицам или сторонним организациям (субподрядчику);

-это решение, принимаемое непосредственно руководителем предприятия и непосредственно связанное с организационными вопросами, о передаче каких либо бизнес-функций или частей бизнес-процесса предприятия стороннему подрядчику. Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных, выполняемых функций фирмой. Последняя на себя берет ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами.

Основные цели использования аутсорсинга: снижение издержек; высвобождение собственных ресурсов; повышение качества выполняемых процессов. Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:

отношения аутсорсинга строятся на основе договора - аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора;

передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации осуществляется на длительный срок;

аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации.

На сегодняшний день распространен бухгалтерский и ИТ-аутсорсинг, т.е. организации не имеют в штате бухгалтеров и ИТ-специалистов, а прибегают к услугам специализированных организаций; сотрудничество осуществляется на постоянной основе.

Преобразовать организационную структуру администрации таким образом, чтобы сократить расходы и увеличить доходную часть бюджета, не допустив при этом сокращений, можно с помощью аутсорсинга - использование стандартной схемы, при которой часть непрофильных функций передается сторонней организации, не подходит, т.к. она не способствует увеличению доходной части бюджета и предполагает сокращение сотрудников. Для достижения поставленной цели необходимо создать муниципальные предприятия, специализирующиеся на определенном виде услуг (ИТ-обслуживание, бухгалтерия), которые будут предоставлять данные услуги как администрации, так и другим организациям города на основе договора. В результате, сотрудники как специализированных отделов, так и находящиеся в штате отдельных юридических лиц (Отдел культуры, образования и т.д.), будут переведены во вновь созданные муниципальные предприятия, что позволит администрации сэкономить на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды; одновременно часть прибыли предприятий будет передана в муниципальный бюджет. Рисунок в приложении 2 иллюстрирует данную модель.

Достоинства:

сокращение числа подразделений, что упрощает организационную структуру;

уменьшение затрат на заработную плату и выплаты в фонды пенсионного, медицинского и социального страхования;

создаются новые муниципальные предприятия, способные приносить доход в бюджет;

данный метод не увеличивает уровень безработицы, т.к. сотрудники ликвидированных отделов будут задействованы во вновь созданных предприятиях;

часть специалистов в сфере экономики и бухгалтерского учета и специалисты ИТ будут переведены во вновь созданные предприятия, что значительно упростит структуру данных отделов.

Недостатки: достаточно сложен в реализации.

3 Реализация и оценка эффекта от реализации рекомендаций по совершенствованию организационной структуры районной администрации Ставропольского района МО

Рассмотрим модель организационной структуры, усовершенствованной с помощью собственных муниципальных предприятий, сотрудничающих с администрацией на основе аутсорсинга.

Отметим, что численность сотрудников администрации в результате преобразований уменьшилась на 24 человека. Данные по численности, заработной плате и выплатам во внебюджетные фонды пенсионного, социального и медицинского страхования приведены в приложении 3. Преобразование организационной структуры администрации позволяет сэкономить почти 8 млн. рублей в год.

Экономия на заработной плате составляет: 5.004.000 руб.

Экономия на выплатах в государственные внебюджетные фонды составляет: 2.717.482 руб.

Итого: 7.721.482 руб.

Таблица, приведенная в приложении 4, отображает только экономию на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды. Конечно, модернизация организационной структуры администрации муниципального образования потребует некоторых расходов, однако следует также учесть, что муниципальные аутсорсинговые предприятия получат прибыль, основная часть которой пойдет в бюджет муниципального образования, как учредителя данного предприятия. При этом затраты по выплате заработной платы сотрудникам данных предприятий и взносов в государственные внебюджетные фонды лягут на плечи самих предприятий, а не муниципального образования.

Далее рассмотрим упрощенную модель бизнес-процессов в муниципальном образовании, передавшем часть своих функций сторонним организациям на основе аутсорсинга. Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего бухгалтерские услуги, представлена на в приложении 3. Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего ИТ-услуги так же представлена в приложении 4.

На данных рисунках видно, что бизнес-процессы, не являющиеся основными для администрации муниципального образования, могут быть вполне успешно выполнены сторонними организациями, в результате чего деятельность администрации концентрируется на решении вопросов, непосредственно находящихся в ее компетенции.

Заключение

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий уставом МО. Главой местной администрации в соответствии с уставом МО может быть либо глава МО, либо лицо, назначенное по контракту в результате конкурса (менеджер). При этом порядок проведение конкурса на замещение должности главы местной администрации, члены конкурсной комиссии определяются муниципальным советом.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Для каждой организации существует наилучшая и только ей присущая организационная структура управления, поэтому каждая организация сама должна строить структуру управления приемлемую только для нее. Любая организация имеет некоторые особенности использования технологического оборудования, профессионализма и личностных качеств персонала, порядков и традиций между работниками по вертикали и горизонтали. Каждая организация имеет свою историю, культуру, технологическую философию и персонал. Для осуществления их гармонического взаимодействия и служит единственная, наиболее подходящая к ним организационная структура управления. Оригинальность конкретной организационной структуры управления достигается на базе использования существующих типов линейных, функциональных, штабных, и других структур путем включения в них или исключения из них каких-либо подразделений или связей.

Местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются ею как угрозы существованию и по возможности отторгаются.

Проведенный анализ организационной структуры Ставропольского района Самарской области выявил в ней следующие проблемы:

отсутствует подразделение, отвечающие за развитие здравоохранения;

только один отдел в составе администрации может способствовать увеличению доходной части бюджета;

подразделения, имеющие статус юридического лица, имеют сложную структуру, которая должна быть пересмотрена.

Для устранения обнаруженных в ходе анализа проблем было предложено использование муниципальных предприятий, сотрудничающих с администрацией на основе аутсорсинга. Расчет эффекта от реализации данных рекомендаций показал, что это принесет экономию в размере 7.721.482 руб. Кроме того, использование аутсорсинга позволит районной администрации Ставропольского района МО сосредоточиться на решении вопросов, непосредственно находящихся в ее компетенции.

Подводя итог, следует отметить, что даже самая тщательно разработанная организационная структура со временем со временем устаревает, появляются проблемы и требуется тщательный анализ ситуации с последующими преобразованиями.

Список литературы

1.Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ - №131 от 06.10.2003. (ред. от 07.05.2013) // Справочно-информационная система Консультант-Плюс

Лекция, реферат. 8.2. Организация и планирование работы местной администрации - понятие и виды. Классификация, сущность и особенности.