Правовая основа и источники государственного управления. Правовое регулирование государственного управления
Информационная открытость органов государственной власти и управления призвана создавать условия для получения и использования гражданами необходимой для них информации. Информационная открытость в системе государственного управления всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности. Это позволит оказать положительное влияние на восприятие власти населением и принимаемых управленческих решений по различным сферам, формировать объективные суждения о состоянии российского общества и органов публичной власти, укрепить действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов власти и управления.
По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, обеспечение права граждан на объективную информацию определено как одно из приоритетных направлений развития демократического, свободного и справедливого общества и государства. Доступность информации – необходимое условие как формирования, так и жизнедеятельности такого общества. То, что право на информацию начинает переживаться на субъективном уровне как одно из фундаментальных человеческих прав, а на уровне декларативном – как один из приоритетов государственной политики любого уровня – достаточно очевидно.
В рамках данной статьи мы предлагаем рассматривать информационную открытость органов власти и управления как одно из обязательных условий повышения эффективности социального взаимодействия институтов государственной власти и управления с гражданами и функционирования всей системы государственного управления в целом.
В настоящее время деятельность по созданию и реализации открытой информационной среды в системе государственного управления субъектов Российской Федерации регламентируется комплексом нормативно-правовых актов. Все нормативно-правовые документы, регулирующие данную сферу можно классифицировать исходя из различных оснований. В данной статье в качестве основания будет рассмотрена классификация по юридической силе.
Это международные нормативные правовые акты; Конституция Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; подзаконные акты; законодательство субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.
Рассматривая законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, выделим несколько базовых федеральных законов: ФЗ от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ФЗ от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
По мнению О.А. Финько, имеющего опыт работы председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи: «В российском законодательстве нет цельного нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию». В своих высказываниях он отмечал также, что положения отдельных нормативных актов, которые касаются информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловлено отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия.
В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, которые могли бы обязать органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам. Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой.
Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам». На уровне закона закреплено: ведение личного приема граждан должностными лицами; возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений. Законом запрещено: «преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или должностного лица, либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц; разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина». Закон прописывает механизмы, четко регламентирует сроки исполнения обращений граждан.
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ, в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации; данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. В данном законе практически отсутствуют какие-либо положения, которые регулируют порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Поэтому можно констатировать, что данным законом не установлен механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти. Необходимо также остановиться на ст. 8 данного закона, которая устанавливает, что не может быть ограничен доступ к: «нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией и иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».
Рассмотрим далее принятый в 2014 году, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данный закон на законодательном уровне закрепляет право граждан на участие в осуществлении общественного контроля. Под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» (ст. 4). Положительным моментом данного закона является установление ответственности должностных лиц за нарушение закона, привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует. При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации.
Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Услуги можно получить путем: предоставление услуг посредством МФЦ; использование информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг в сети Интернет; использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг; работа с универсальными электронными картами; услуги оказываются в порядке и в сроки, установленные административными регламентами (по каждой услуге). Так, согласно данного закона, на каждую услугу разрабатывается и утверждается административный регламент, по тексту которого указывается точный алгоритм действий должностного лица и заявителя, сроки, контроль над исполнением, порядок обжалования действий, либо бездействия чиновников.
В 2012 году была создана Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая образована постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства». Комиссия является постоянно действующим органом, который осуществляет координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом по вопросам формирования и функционирования системы «Открытое правительство». Согласно Положения, комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также экспертным и научным сообществами. Состав комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
«На сегодняшний день Открытое правительство совместно с Общественной палатой выработало понятную и прозрачную процедуру формирования общественных советов. Надо использовать этот формат, чтобы они в полном объёме выполняли свою главную функцию - общественного контроля за деятельностью государственных органов власти - и обеспечивали здесь основной запрос общества на справедливость и объективность», - отметил Министр Российской Федерации Михаил Абызов.
Таким образом, проанализировав законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, можно выделить основные возможные и вспомогательные способы (механизмы) доступа к информации о деятельности государственных органов.
К основным отнесем: обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях в интернете; размещение информации в общественно доступных местах (на стендах, досках объявлений и т.п.); ознакомление с документами непосредственно в помещении, по месту расположения органа власти; присутствие на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления; предоставление информации по запросу.
К вспомогательным, то есть к тем, которые доступны всем, но не все могут ими воспользоваться в силу возраста, интеллекта, отсутствия финансовых либо технических возможностей, других ограничений: работу с социальными сетями; систему адресных рассылок по разным категориям граждан; способы реализации системы обратной связи с гражданами на официальном сайте федерального органа исполнительной власти; онлайн механизмы поиска, хранения и распространения информации; использование существующих механизмов идентификации, авторизации, работе с персональными данными и архивацией информации при взаимодействии с гражданами; механизмы и процедуры онлайн взаимодействия с гражданами; функциональные возможности интернет-площадки для обсуждения результатов деятельности и инициатив федерального органа исполнительной власти; регулярные онлайн-конференции с представителями федерального органа исполнительной власти.
Ограничение права доступа к информации возможно только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, доступ к сведениям, составляющим один из установленных законом видов тайн).
Рассматривая вопросы правового регулирования функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления, отдельного внимания заслуживает регулирование данного вопроса на уровне Республики Башкортостан.
01 февраля 2013 года запущен в промышленную эксплуатацию сайт “Электронная приемная” органов власти Республики Башкортостан (www.letters.openrepublic.ru). Портал «Электронная приёмная» делает общение с органами власти Республики Башкортостан доступным, удобным и быстрым. Главным преимуществом «Электронной приёмной» является то, что выходя на сайт, можно получить доступ ко всем министерствам, ведомствам Республики Башкортостан и Администрации ГО г. Уфа в режиме «единого окна» и обратиться к ним напрямую.
Проект «Открытая Республика» призван обеспечить новые формы открытого диалога власти и граждан, выстроить долгосрочную стратегию развития «открытого» региона, объединить в себе ранее начатые проекты по раскрытию информации и взаимодействия с гражданами.
Проект реализуется в двух направлениях – повышение прозрачности органов власти и развитие электронной демократии. Прозрачность органов власти призвана реализовать предоставление населению подробной информации о деятельности органов власти в т.ч. в машиночитаемой форме. Электронная демократия подразумевает создание новых форм взаимодействия общества с властью.
Таким образом можно сказать, что информационная открытость системы государственной власти и управления нашли свое закрепление в законодательстве еще не во всем возможном объеме. Несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных правовых актах разрозненные нормы до сих пор не привели к консолидации усилий со стороны органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере обеспечения информационной открытости властно-управленческих структур. В значительной степени это связано с тем, что возможность участия граждан в контроле над действиями органов власти и управления не обеспечена четкими нормативно закрепленными механизмами их реализации, а также корреспондирующими правами и обязанностями этих субъектов. Политика поступательного развития информационной открытости органов государственной власти и управления в этом контексте нуждается в системной разработке и более качественном и планомерном правовом обеспечении.
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?
На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.
Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.
По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
- а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
- б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
- в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
- г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
д.) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.
В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.
В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.
Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которыми полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (к°" декса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разнЫ* семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нер6" ально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематиза ции законодательства в сфере государственного управления. 300 Глава Характер и организация государственного управления 21 В Концепции административной реформы Украины вполне оборванно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию Н0рм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»1. Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле. Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования. Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем ВиДе закрепила структуру экономики, социально-культурной и ад-^инистративно-политической деятельности. Еще до принятия Основного Закона управленческая деятель-н°сть в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Совершенствования которых продолжается. В той или иной мере " Концепцш адмшютративно! реформи в УкраМ. - К., 1998. - С. 45-46. 301 Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономиче ской сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «Q предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросо. вестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере - законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде УК. раины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др. Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины - указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента - главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины» > Указом от 10 июня 1997 г. - «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»3 и др. Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов 1 См.: Урядовий кур"ер. - 1999. - 17 груд. 2 См.: Офшйний вюник Укра"ши. - 1998. - № 2. - Ст. 47. L " См.: Там же. - 1997. - № 24. - Ст. 11. 302 Глава 21 Характер и организация государственного управления________ исполнительной власти. Значительное их количество издается Каби-нетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне уп-павлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»1, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»2 и др. Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответствующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» - специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами. Местные государственные администрации издают правовые акты с Целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соот-Ветствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органа-ми или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По в°просам, делегированным местными органами государственной ис-п°лнительной власти органам местного самоуправления, последние 1 См.: Офщшний вюник Укра"ши. - 1999. - № 25. - Ст. 1173. 2 См.: Там же. - 2001. - № 51. - Ст. 2273. 303 т Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... также могут принимать акты, регулирующие управленческие отноще ния. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).
В настоящее время регламентация документирования, организации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирование, стандартизация, разработка нормативных и нормативно-методических документов общегосударственного действия.
Статьи 112, 113, 114 Конституции РФ оговаривают структуру, направления деятельности, полномочия и функции Правительства РФ, в соответствие с которыми будет строиться документационное обеспечение управления в органах исполнительной власти.
Федеральные нормативные акты, в той или иной степени, затрагивающие организацию работы с документами, также составляют нормативно-правовую базу, регламентирующую документационное обеспечение управления. Это многочисленные статьи Трудового кодекса РФ, Гражданского кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Таможенного кодекса.
Базовым нормативно-правовым актом является Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (с изменениями, внесенным Федеральным конституционным законом от 23 июля 2013 г. № 4-ФКЗ). Законом устанавливаются Государственный герб Российской Федерации, его описание и порядок официального использования.
Федеральный закон РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 декабря 2006 г. № 149-ФЗ (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу 1 февраля 2014 г.).
В законе представлены такие понятия, как «информационные технологии», «информационно-телекоммуникационная сеть», «обладатель информации», «электронное сообщение», «оператор информационной системы». Установлено, что обладатель информации - это лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам. Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.
Наибольшего внимания заслуживает статья «Документирование информации», фактически вводящая единую систему делопроизводства в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.
Другой базовый документ для делопроизводственных структур, Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02 июля 2013 г. № 182-ФЗ). Этот нормативный акт был особенно необходим, так как имеет прямое отношение к социальной сфере, являющейся одной из важнейших составляющих общественной стабильности. В обращении граждане могут затронуть вопросы, касающиеся как интересов всего общества, так и прав, и законных интересов автора обращения или других граждан.
Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства.
Все принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению.
В 2006 году приняли и такой необходимый нормативный акт, каким явился Федеральный закон РФ «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 205-ФЗ). В этом законе детально раскрыты вопросы защиты персональных данных. Раньше эти вопросы были рассмотрены только в специальной главе Трудового кодекса (глава 14), посвященной вопросу защиты персональных данных работника. Положения данного закона затрагивают и вносят необходимую ясность в деятельность кадровых и всех делопроизводственных служб.
Необходимо обратить внимание на определение в законе терминов «использование персональных данных», «уничтожение персональных данных» и других, отсутствующих в Трудовом кодексе. В Трудовом кодексе даются лишь общие, принципиальные положения защиты персональных данных, обрабатываемых как традиционными, так и автоматизированными способами.
Следующий нормативно-правовой акт, имеющий колоссальное значение в сфере документационного обеспечения управления Федеральный Закон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ).
В данном законе дается определение коммерческой тайне. Коммерческая тайна – это конфиденциальная информация, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.
Одной из основных целей действия Федерального закона является охрана конфиденциальности информации, составляющей коммерческую тайну, для решения двух основных задач общества:
Обеспечение баланса интересов обладателей данной информации и других участников, в том числе и государства, регулируемых законом отношений, на рынке товаров, работ, услуг;
Предупреждения недобросовестной конкуренции на указанном рынке.
Также необходимо отметить, что Государственной думой был принят Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 февраля 2013 г. № 10-ФЗ) , который включает в себя 9 глав и 32 статьи.
Главная особенность закона заключается в том, что он имеет статус федерального, и отсюда следует более детальная проработка вопросов комплектования, учета, использования и хранения архивных документов.
Сфера действия закона обширна. Закон специально выделяет нормы работы с документами, так называемого личного состава – с теми, что зафиксировали правоотношение между гражданами и работодателями. Это комплекс документов, по которым архивы ежегодно готовят более миллиона справок социально-правового характера: о подтверждении трудового стажа, награждениях и т.д.
Важным моментом является и специальная статья, которая подробно объясняет одну из самых болезненных проблем российского архивного дела последнего десятилетия: как поступать с архивными документами в случае ликвидации или реорганизации юридических лиц всех форм собственности. Отсутствие этого регулирования привело к тому, что очень часто архивные документы оказывались бесхозными или просто утрачивались. Данный Федеральный закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.
Для придания юридической силы документам в электронной форме важны положения Федерального закона Российской Федерации «Об электронной подписи» от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02 июля 2013 № 185-ФЗ). В законе подробно рассмотрены вопросы использования электронной подписи. Закон включает в себя 5 глав и 21 статью.
Целью данного Федерального закона является обеспечение правовых условий использования электронной подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
Массовое создание и использование компьютерных баз данных обострило проблему защиты документов и информации от несанкционированного доступа. Этот вопрос рассматривается в целом ряде законов. Прежде всего, в Федеральном Законе «О государственной тайне» от 6 ноября 1997 г. № 131-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 377-ФЗ). Этот закон регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защиты в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.
Нормативно-правовой акт, который имеет непосредственное отношение к образованию документоведов и последующей их практической деятельности – это Федеральный Закон РФ от 21 января 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ).
Впервые в истории Российского государства этот нормативно – правовой акт устанавливает положение, которое фактически устанавливает порядок подотчетности органов власти перед народом. По любому вопросу жизнедеятельности гражданин РФ может получить исчерпывающую информацию, за исключением тех сведений, которые затрагивают государственную, военную тайну и некоторые другие сведения.
Закон структурно состоит из 5 глав, которые охватывают 20 статей, содержащих в себе, соответствующие правовые основы получения информации, принципиально новые технологии получения запрашиваемой информации, прежде всего технологии электронные с использованием сети Интернет.
Каждая глава, статья имеет непосредственное отношение к работе документоведа.
Следующий пакет законодательных актов - это законы о языке, интересующие специалистов в сфере документационного обеспечения управления в части использования языка в документах. В первую очередь следует отметить Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. №1807-1 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ). Также следует сказать, о другом законе, который дополняет и расширяет данный закон.
Это Федеральный Закон РФ «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ).
Закон описывает сферы обязательного использования государственного языка Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, обеспечение права граждан на пользование государственным языком Российской Федерации, защиту и развитие языковой культуры.
К сфере документационного обеспечения управления имеет прямое отношение и Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 357-ФЗ.). Закон фиксирует обязательность документирования всех хозяйственных операций, указывает, что первичные документы составляются только по унифицированным формам. Очень важна статья закона о хранении документов.
Указы Президента Российской Федерации в области документационного обеспечения управления можно разделить на две группы:
Указы, дополняющие законодательство о работе с документами ограниченного доступа;
Указы Президента о документировании прохождения государственной службы.
Первая группа указов касается документов, содержащих информацию, связанную с государственной и коммерческой тайной.
Специалисты в области документационного обеспечения управления, по роду своей деятельности часто встречаются с документами ограниченного доступа. Можно привести два Указа Президента, которые определяют, какие именно сведения могут составлять государственную тайну и какие относятся к сведениям конфиденциального характера. Это: Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г. № 1203 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 26 сентября 2013 г. № 730) и Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 188 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 23 сентября 2005 г. № 1111). Указы дают не только перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, но и указывают государственные органы, наделенные полномочиями по распоряжению той или иной категорией сведений, отнесенных к государственной тайне. К такой информации отнесены сведения в военной области, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.
Вторая группа указов – это указы Президента о документировании прохождения государственной службы. Все они были изданы в 2005 году. К ним относятся:
Указ Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» от 10 февраля 2005 г. № 110 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 19 марта 2014 г. № 156,);
Указ Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 16 ноября 2011 г. № 1504);
Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» от 1 февраля 2005 г. № 112 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 19 марта 2014 г. № 156);
Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведения его личного дела» от 30 мая 2005 г. № 609 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 23 октября 2008 г. № 1517).
Эта группа указов, подробно рассматривающая порядок документирования прохождения государственной службы.
Указ Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 г. №537.
Стратегия, как документ, является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов РФ и обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Данный документ важен тем, что он значительно расширяет общий кругозор будущего специалиста, признанного работать в системе органов. Он вводит целый комплекс терминов и понятий. Речь идет о системе разработки, движении документов стратегического планирования (концепции, программы, доктрины, стратегии, охватывающие все сферы жизнедеятельности государства).
Следующий нормативно-правовой документ Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» от 17 марта 2008 г. № 351 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38). В нем выражаются цели по обеспечению информационной безопасности в сфере международного информационного обмена посредством информационных систем, сетей и сетей связи, включая международную ассоциацию сетей «Интернет».
В Указе говорится о том, что владельцы открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов осуществляют их включение в состав объектов международного информационного обмена только при использовании сертифицированных средств защиты информации, обеспечивающих ее целостность и доступность, в том числе криптографических для подтверждения достоверности информации. Владельцы и пользователи указанных ресурсов осуществляют размещение технических средств, подключаемых к открытым информационным системам, сетям и сетям связи, используемым при международном информационном обмене, включая сеть «Интернет», вне помещений, предназначенных для ведения закрытых переговоров, в ходе которых обсуждаются вопросы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.
Следующий уровень нормативных правовых актов – Постановления Правительства РФ.
Первое постановление Правительства РФ, имеющее отношение к сфере документационного обеспечения управления – «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» от 3 ноября 1994 г. № 1233 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2012 г. № 740). В нем определен порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения, документами и иными материальными носителями, содержащими подобную информацию служебного характера.
В следующем году принимается постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба РФ» от 27 декабря 1995 г. № 1268 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. № 767).
Постановление установило требования к лицензированию и наличию сертификатов «технических, технологических возможностей для изготовления указанного вида продукции на должном качественном уровне» к полиграфическим и штемпельно-граверным предприятиям, изготавливающим печати и бланки с воспроизведением Государственного герба РФ.
В 1997 г. было принято постановление Правительства РФ «Об первичных учетных документах» от 8 июля 1997 г. № 835. Этим постановлением на Государственный комитет РФ были возложены функции по разработке и утверждению альбомов унифицированных форм первичной учетной документации.
В этом же году вышло постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120).
Также следует отметить ещё три постановления, имеющих прямое отношение к документационному обеспечению управления в органах исполнительной власти. Это:
Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890);
Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 01 июня 2004 г. № 260 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120);
Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 274).
В последнем регламенте прописаны все организационные моменты работы федерального органа, указаны некоторые виды документов, разрабатываемые федеральными органами власти, выделены основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти.
Таким образом, утвержденные постановлением Правительства РФ Типовые регламенты устанавливают необходимое единообразие и высокий уровень организации работы всей системы федеральных органов исполнительной власти.
Также к сфере документационного обеспечения управления имеют отношение следующие постановления:
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» от 15 апреля 2005 г. № 221;
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг телеграфной связи» 15 апреля 2005 г. № 222 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 31 января 2012 г. № 6).
В правилах предписаны виды, предельная масса почтовых отправлений, в том числе международных, порядок приемки и отправки.
15 июня 2009 г. Правительство РФ приняло Постановление № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 07 сентября 2011 г. № 751). Этим постановлением выведена из действия «Типовая инструкция по делопроизводству» (2005 г.) и введены в действие новые «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».
Правила включают как общий порядок подготовки и оформления документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов: приказа, указания, инструкции, протокола. В них расписаны процедура регистрации документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, проведение экспертизы ценности документов, оформление дел, составление описей, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны формы номенклатуры дел, акта о выделении документов к уничтожению, описей и др. Как видно из краткого перечисления содержания, Правила отражают практически все вопросы организации делопроизводства, включая технологии электронного документооборота. И хотя они предназначены, в первую очередь, для министерств и ведомств, ими могут воспользоваться, и найдут много полезного для себя службы делопроизводства организаций любых форм собственности.
Правила также согласуются с рядом ранее принятых федеральных законов: «О работе с обращениями граждан», «О защите персональных данных», «О государственной тайне» и другими.
Правила более компактны. В них уменьшается число реквизитов, упомянуто, что работа с секретными документами осуществляется по специальным инструкциям.
В первом разделе (Общие положения) указывается, что на основе данных правил определяется единая система для всей делопроизводственной деятельности в стране.
Во втором разделе (Основные понятия) дается несколько иная трактовка таких понятий как: «документирование», «делопроизводство», «документ», «документооборот», «формуляр», «реквизит», «номенклатура» и ряд других понятий.
В третьем разделе раскрывается технология разработки документов. Основанием является формуляр документа. Он включает 24 реквизита. Возвращен реквизит конфиденциальности. Изменена кодификация реквизитов. Вместо арабских цифр используются буквы русского алфавита.
Четвертый раздел – организация документооборота.
Пятый раздел определяет порядок образования документального фонда органа власти.
Шестой раздел устанавливает впервые официальный статус электронного документооборота в федеральном органе исполнительной власти. Дается развернутое содержание порядку работы с электронными документами. К шестому разделу дано Приложение – Перечень обязательных сведений о документах, используемый в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота.
Следующий нормативно-правовой акт отражает уровень научно-технического развития страны, является, очень важным и необходимым.
Это Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» от 22 сентября 2009 г. № 754 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2013 г. № 305).
Необходимость данного документа проявляется в том, что в стране еще не отлажена система электронного документооборота между министерствами, агентствами, ведомствами, между федеральными и муниципальными органами власти. Положение определяет содержание, организацию, принципы, технологии электронного документооборота.
Межведомственный документооборот представляет собой взаимодействие федеральных систем электронного документооборота. Организатором электронного документооборота является федеральная служба охраны РФ.
В Положении подчеркивается, что под взаимодействием федеральных информационных систем электронного документооборота следует понимать обмен электронными сообщениями, т.е. ведение служебной переписки в электронной форме между участниками межведомственного электронного документооборота.
Положение обстоятельно поясняет, что следует понимать под служебной перепиской. Прежде всего имеется в виду:
Направление и получение в электронной форме решений и поручений Президента РФ и Правительства РФ;
Получение информации о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, в том числе поручений Президента РФ и Правительства РФ;
Направление в электронной форме докладов Президенту РФ и правительству РФ;
Внесение в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов в электронной форме;
Осуществление федеральными органами исполнительной власти согласительных процедур по проектам нормативных правовых актов в электронной форме.
Обмен информацией может быть как общедоступной, так и информацией, содержащей служебную тайну.
Положением устанавливается технико-технологическая инфраструктура межведомственного электронного документооборота, оператором которого является организатор межведомственного электронного документооборота.
Четко определены функции, которые возлагаются Положением на организатора межведомственного электронного документооборота. В числе этих функций:
Организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;
Формирование и актуализация глобальных адресных справочников почтовых серверов;
Обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры;
Обеспечение информационной безопасности межведомственного электронного документооборота в соответствии с законодательством РФ.
В Положении дана развернутая характеристика электронному сообщению, которое должно состоять из сопроводительной и содержательной частей.
Сопроводительная часть предназначается для адресации сообщения, а содержательная часть представляет собой текст самого сообщения. Возможен текст сообщения с присоединяемыми файлами, содержащими электронную копию (электронный образ) документа или электронный документ, и их реквизиты.
Положение предусматривает, что регистрация (учет) электронных сообщений в федеральной информационной системе электронного документооборота участников межведомственного документооборота осуществляется в соответствии с инструкцией по делопроизводству этого участника.
В Положении определен порядок обеспечения информационной безопасности при осуществлении электронного документооборота между ведомствами. Предусматривается комплекс организационных, технических, кадровых и иных мероприятий, вплоть до специального оборудования помещений всех участников электронного документооборота.
Следующим важным документом в области документационного обеспечения управления является Постановление правительства РФ «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» от 10 сентября 2009 г. № 723 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 584).
Нормативно-правовые акты ведомственных органов исполнительной власти РФ – это нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти: министерств, служб, агентств, государственных комитетов и т.п.
В первую очередь, специалисты в сфере документационного обеспечения управления должны следить за постановлениями Госкомстата РФ, вводящими альбомы унифицированных форм документов. А также за постановлениями Министерства труда и социального развития, утверждающими нормативы времени на различные виды работ, в том числе управленческих, квалификационные справочники должностей работников, различные инструкции, в частности о порядке ведения трудовой книжки.
Выполняя постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 835 «О первичных учетных документах» , Государственный комитет по статистике своими постановлениями вводит разрабатываемые альбомы унифицированных форм первичных учетных документов. В частности постановлением Госкомитета по статистике РФ от 5 января 2004 г. №1 введена, ныне действующая редакция «Альбома унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» , формы которого используются во всех организациях.
Необходимо сообщить также, о постановлении Госкомстата РФ от 23 марта 1999 г. № 20 «Об утверждении порядка применения унифицированных форм первичных учетных документов». Постановление важно тем, что оно регламентирует использование унифицированных форм учетной документации.
Особое место среди нормативно-методических документов занимают нормативы времени, утверждаемые постановлениями Минтруда РФ. Значительная их часть касается и работы управленческого аппарата, а вместе с тем и служб делопроизводства. Нормативы времени содержат формулы для расчета численности персонала соответствующих служб, а также рекомендации по организации рабочего места, распорядку рабочего дня. Здесь нужно отметить «Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти».
Постановлениями Минтруда РФ утверждается и постоянно дополняется «Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих». Он используется при составлении должностных инструкций.
Порядок использования справочника также утвержден постановлением Министерства труда и социального развития РФ «Об утверждении Порядка применения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих» от 9 февраля 2004 г. № 9 (с изменениями, внесенными Приказом Минздравсоцразвития РФ от 25 октября 2010 г. № 921н).
Таким образом, совершенствование нормативно-правовой базы в области документационного обеспечения управления позволит устранить отставание законодательства в этой области от потребностей общества и повысить уровень культуры документа, а также вывести институт документационного обеспечения управления в органах государственной власти на новую ступень развития.
Осинцев, Д. В.
2003
Аннотация:
Опубликовано: Чиновник. - 2003. - № 4 (26). Полный текст документа:
Нормативно-правовые основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Д. В. Осинцев
Метод нормативного регулирования предваряет различные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.
В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «связывает» волю, выраженную последними в актах управления» . Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией РФ, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом» .
Налицо известная автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности» . Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект - определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.
Предметом ведения законодательной власти является определение «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам, и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее, … ко второму - особенное и способ исполнения» .
Легальное определение нормы права и нормативного правового акта даны в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. №781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ», в котором норма права определена как общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Под нормативным правовым актом следует понимать письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
По всей видимости, официальность нормативного правового акта определяется не только тем, что он исходит от представителя власти в процессе правомерной реализации предоставленных ему полномочий, но и его соответствием формальным условиям издания такого документа, обращенностью к неограниченному кругу лиц, специально не поименованных.
Если нормативный правовой акт должен содержать общеобязательные государственные предписания, то необходимо распространение его действия на неограниченный круг субъектов. Поэтому в большинстве случаев документы, формально отвечающие признакам нормативного правового акта, не должны распространяться на неограниченный круг субъектов, а следовательно, устанавливать для них какие-либо обязанности или запреты.
Так, например, в пп. 5 п. 2 постановления Правительства РФ «Вопросы министерства промышленности, науки технологий РФ» от 12 июля 2000 г. №515 к ведению этого федерального органа исполнительной власти отнесено лицензирование в установленном порядке видов деятельности в отраслях промышленности и науки, находящихся в сфере ведения Министерства.
Однако будут ли основания для привлечения граждан и организаций к ответственности за незаконное предпринимательство, если они фактически занимаются названным видом деятельности, а порядок лицензирования не определен? По всей видимости, для этого нет достаточных нормативных оснований, ибо названное постановление Правительства РФ обращено к конкретному федеральному органу исполнительной власти, определяет только возможность применения властных полномочий, не устанавливая механизма их реализации.
С другой стороны, такие основания появляются, если субъекты занимаются отдельными видами деятельности без лицензий, хотя разрешительный порядок их осуществления определен в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ .
Нормативный правовой акт выступает, как видно, всегда государственным предписанием, но в отдельных статьях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ говорится о нормативных правовых актах органов местного самоуправления.
Думается, что такое положение противоречит ст. 130 Конституции РФ, определяющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, даже в случае предоставления им отдельных государственных полномочий, не принимают нормативные правовые акты от имени государства. Органами местного самоуправления могут быть приняты муниципальные правовые акты, как обязательные для всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, так и индивидуальные.
Исходя из конституционных положений, принятие любого нормативного правового акта должно соответствовать требованиям и оцениваться на предмет соответствия Конституции РФ со следующих позиций:
2) по форме нормативного акта;
3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;
6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ , Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Необходимо учитывать, что, как правило, каждый предмет ведения, обозначенный в ст.ст. 71,72 Конституции РФ, предполагает наличие самостоятельной системы законодательства по этому вопросу, с ее характерными особенностями правового регулирования.
Конституционный Суд РФ неоднократно обращал на это внимание.
В Постановлении по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 12 октября 1998 г. №24-П отмечается, что налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством.
Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными и регулируются в настоящее время Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, действующие налоговое и бюджетное законодательства различают понятия уплаты налога и зачисления налога.
Поэтому и в резолютивной части постановления было высказано следующее правоположение: признать положение п. 3 ст. 11 Закона РФ 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» о том, что обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога, соответствующим Конституции РФ, поскольку оно означает, с учетом конституционных норм, уплату налога налогоплательщиком - юридическим лицом со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета плательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий бюджетный или внебюджетный счет.
Признать указанное положение с учетом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, как предусматривающее прекращение обязанности налогоплательщика - юридического лица по уплате налога лишь с момента поступления соответствующих сумм в бюджет и тем самым допускающее возможность повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов, не соответствующим Конституции РФ, ее ст.ст. 19 и 35.
В другом определении об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Твин холдинг интернешнл» на нарушение конституционных прав и свобод применением положений ст.ст. 31 и 126 Таможенного кодекса РФ от 8 июня 2000 г. №118-О была выражена иная правовая позиция.
В силу ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование и федеральные налоги являются самостоятельными сферами правового регулирования (пункты «ж», «з»). В отличие от уплаты налогов, которая осуществляется налогоплательщиками, уплата таможенных платежей осуществляется декларантами либо иными лицами в соответствии с Таможенным кодексом РФ. Плательщиками таможенных платежей, кроме того, выступают нерезиденты, т.е. иностранные лица, которые предъявляют поручения на перечисление таможенных платежей в иностранные банки, что затрудняет возможность взыскания с банков, по вине которых денежные средства не поступили на счета таможенных органов.
Особенности действия отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Так, например, ранее конкретные перечни товаров, не подлежащих ввозу (вывозу) на (с) территорию России, были определены Инструкцией ГУ ГТК СССР, КГБ СССР и ГУ по охране государственной тайны в печати при Совете Министров СССР «О порядке контроля за перевозимыми через государственную границу СССР печатными, аудиовизуальными, другими материалами и документами» от 16 декабря 1988 г. №11-11/205 дсп, Указанием ГУ ГТК СССР от 8 августа 1989 г. №137. Документы опубликованы не были. В настоящее время указанные меры могут быть введены лишь на основании федеральных законов или международных договоров .
Ст. 57 Конституции РФ предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы.
Необходимо также учитывать, что федеральные конституционные законы и федеральные законы являются непосредственно действующими в силу ст. 76 Конституции РФ; в этой связи, даже при уполномочивании законодательными актами органов исполнительной государственной власти на установление механизмов их осуществления, и не издания ими своевременно таких документов, должны применяться нормы законодательного характера - нормы большей юридической силы.
Так, в частности, в деятельности Госавтоинспекции до настоящего времени существует противоречивая ситуация о возможности применения задержания транспортных средств.
В соответствии со ст. 27.13 КоАП России при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных ст. 11.9, ч. 1 ст. 12.3, ч. 2 ст. 12.5, ч.ч. 1 и 2 ст. 12.7, ч. 1 ст. 12.8, ч. 4 ст. 12.19, ст. 12.26 КоАП России, транспортное средство задерживается до устранения причины задержания. При нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством, предусмотренных ст.ст. 9.3, 12.1 (за исключением управления транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке), ч. 2 ст. 12.5 КоАП России, запрещается эксплуатация транспортного средства, при этом государственные регистрационные знаки подлежат снятию до устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства. Задержание транспортного средства соответствующего вида, помещение его на стоянку, хранение, а также запрещение эксплуатации транспортного средства осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
До настоящего времени Правительство РФ не утвердило настоящий порядок, однако это не означает, что указанная мера обеспечения, предусмотренная в производстве по делам об административных правонарушениях, не подлежит применению.
В соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Подтверждение непосредственного действия на территории России федеральных законов не требуется, поэтому уполномоченные должностные лица ГИБДД вправе самостоятельно и непосредственно принять меры по организации исполнения требований ст. 27.13 КоАП РФ, не вторгаясь при этом в компетенцию Правительства РФ по установлению порядка задержания транспортного средства соответствующего вида, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации транспортного средства.
Одной из групп источников правового регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, кроме федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания РФ, являются нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ.
В теоретических источниках достаточно давно идет спор о соотношении закона и административного акта. На наш взгляд, считаем приемлемыми следующие позиции.
В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей, представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.
В ст. 83 Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ.
В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.
Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ .
Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его, как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства» .
Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов» . Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия, - думается, прерогатива исполнительной власти, ибо ее акты - «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов» .
В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния ; непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяет Правительство РФ и Минюст России .
Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации определена в административных актах .
Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т.п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ» , а процедура его реализации - административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства , Инструкцией о применении названных Правил .
В ст.ст. 30, 32, 34, 44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центр-избиркому России . Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий .
Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования финансово-промышленных групп, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле , условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг) , антимонопольного регулирования .
Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями , органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы .
Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти .
Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы - чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций и др.
В Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» от 14 апреля 1998 г. №63-ФЗ предусмотрено введение специальных защитных, антидемпинговых, компенсационных мер, ограничение импорта или экспорта товаров. Перечень защитных мер ограничен, а перечень угроз безопасности - нет. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ , устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.
Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.
Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.
Видимо, обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.
Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.
Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности.
Нормативные акты государственной администрации, думается, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.
Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.
Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки , если не будут установлены иные основания, логической обоснованности административного действия.
Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.
В соответствии с распоряжением Президента России от 5 февраля 1993 г. №85-рп указами оформляются решения, носящие нормативный характер, о назначении или освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании. Решения Президента России по оперативным, организационным и кадровым вопросам, по вопросам работы Администрации Президента России принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента России не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.
В силу ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ нормативный характер носят постановления Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации содержится важное правило, что акты указанных властных структур могут быть приняты только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде, не должны носить нормативный правовой характер. Издание нормативных актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм, телексов не допускается. Структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти и их территориальные органы не вправе издавать нормативные акты.
В Приказе Росархива «Об утверждении типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» от 27 ноября 2000 г. №68 установлены следующие требования к видам нормативных правовых актов:
а) приказами и распоряжениями оформляются решения нормативного характера, а также по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам внутренней работы федерального органа исполнительной власти. Приказы подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти или по его поручению заместителем руководителя;
б) положение принимается, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти. В правилах устанавливаются нормы и требования, обязательные для выполнения. В инструкции излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. Положения, правила и инструкции применяются как самостоятельные правовые акты, которые подписываются руководителем, или как акты, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти. Решение о порядке принятия положений, правил и инструкций находится в ведении федерального органа исполнительной власти.
Установлены особые правила подписания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.
Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства РФ по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти.
По поручению Правительства РФ федеральный орган исполнительной власти готовит и представляет в установленном порядке проект решения о внесении соответствующих изменений (дополнений) в положение о федеральном органе исполнительной власти.
К принятию актов федеральных органов исполнительной власти предъявляются определенные требования: соблюдение компетенции, процедурно-процессуальных правил, в т.ч. условие государственной регистрации в Минюсте России, формы акта, соответствия его иным нормативным правовым актам по существу, по цели регулирования и наличия законосообразной мотивации автора нормативного правового акта, логическое развитие темы правового регулирования; стройность и последовательность изложения норм (от общего к частному, от наиболее важного к менее важному); логическая и грамматическая связность текста; четкость и ясность излагаемых норм; согласованность новых норм с параллельно действующими, увязка с нормами, которые необходимо отменить, изменить или дополнить; простота языка, исключение возможности различного понимания и толкования текста.
При изложении текста нормативного правового акта используется юридическая лексика, применяемая в иных нормативных правовых актах России, более значимых по юридической силе. Не допускается использование в тексте нормативного правового акта абстрактных и декларативных формулировок, образных сравнений, эпитетов, метафор, сокращений без их разъяснения, рекомендаций, цитат из печатных изданий.
В случае ссылки на акты законодательства России без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в тексте нормативного правового акта отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, дату издания, номер, регистрационный номер, присвоенный им Минюстом России, и дату государственной регистрации.
Организационные, материально-технические, финансовые, кадровые и другие вопросы, требующие решения для реализации положений нормативного правового акта, подлежащего государственной регистрации в Минюсте России, регулируются путем издания отдельного правового акта (в форме приказа или распоряжения).
Государственной регистрации в Минюсте России подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:
гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства;
гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах России;
механизм реализации прав, свобод и обязанностей;
б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных) и организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих отдельные наиболее важные государственные функции;
в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт . При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из указанных признаков, так и несколькими.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
В случае возникновения сомнений относительно соответствия нормативных правовых актов указанным критериям такие акты также подлежат направлению на государственную регистрацию в Минюст России. Если акт признается Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, такой акт после проставления Минюстом России штампа возвращается в федеральный орган исполнительной власти с письмом, содержащим основание для принятия данного решения.
Не подлежат направлению на государственную регистрацию:
а) индивидуальные правовые акты: персонального характера, действие которых исчерпывается однократным применением, срок действия которых истек, оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения нижестоящих;
в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федерального органа исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;
г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;
Правовые службы федеральных органов исполнительной власти обеспечивают соблюдение порядка направления нормативных правовых актов на государственную регистрацию; организуют сопровождение прохождения государственной регистрации нормативных правовых актов в Минюсте России; готовят распорядительные документы об отмене нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых отказано, возвращенных без государственной регистрации и недоработанных в установленные сроки; информируют подведомственные органы и организации об источниках официального опубликования и вступлении в силу зарегистрированных нормативных правовых актов; обеспечивают заключение договоров с Минюстом России на осуществление юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов; направляют в Минюст России перечни изданных нормативных правовых актов, информацию об источнике опубликования нормативного правового акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации и др.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты направляются в Минюст России не позднее 10 дней со дня их подписания.
Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Нормативные правовые акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования правоотношений, применения санкций за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Внесение изменений или дополнений в нормативные акты центрального административного ведомства или иного органа бывшего Союза ССР не допускается. В этом случае издается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти с указанием в нем, что соответствующие предписания актов указанного ведомства не применяются либо применяются с перечисляемыми особенностями. Нормативные правовые акты государственных органов, чьи полномочия по изданию таких актов перешли к федеральному органу исполнительной власти, признаются не подлежащими применению на территории России.
Отмена нормативных правовых актов производится путем признания их утратившими силу (кроме актов, названных в предыдущем абзаце). Отмена нормативных правовых актов производится вышестоящим или равным по статусу нормативным правовым актом. Отмене подлежат акты, противоречащие предписаниям принятых нормативных правовых актов либо положениям подготавливаемого нормативного правового акта; акты, положения которых воспроизводятся в предписаниях подготавливаемого акта, фактически утратившие свое значение, но формально не отмененные. Если в отменяемом акте содержится пункт о признании утратившими силу или не подлежащими применению ранее изданных нормативных актов, действие таких актов не восстанавливается. Если составная часть нормативного акта, подлежащая отмене, содержит указание на приложение, то вместе с отменой этой составной части одновременно отменяется и приложение, что особо не оговаривается. С отменой основного акта не подлежат применению дополнительные акты.
Изменения и дополнения, вносимые в нормативный акт, оформляются, как правило, нормативным актом того же вида, за исключением случая, когда такой акт был издан в виде, не предусмотренном в постановлении Правительства России от 13 августа 1997 г. №1009. В таком случае вносимые изменения и дополнения оформляются приказом.
Если изменения или дополнения касаются отдельной составной части нормативного акта, то подготавливается новая редакция этой составной части.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их составных частей включаются в текст нормативного правового акта либо оформляются как приложение к акту. При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Минюсте России, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.
Приведем временной критерий, необходимый для государственной регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:
Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер - с 14 мая 1992 г.;
Акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан - с 4 мая 1995 г.;
Акты не влекут правовых последствий;
Не могут служить основаниями для регулирования соответствующих правоотношений;
Для применения санкций к должностным лицам и организациям;
На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
В письме Минюста России от 17 сентября 1996 г. №07-02-815-96 сказано, что нарушение порядка государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Возбуждать дисциплинарное производство вправе любое должностное лицо, которому виновное лицо подчинено по службе или министру юстиции РФ.
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ нормативные правовые акты в субъектах РФ уполномочены:
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с Указом Президента России «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ» от 10 августа 2000 г. №1486 создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. Его ведение осуществляет Минюст России. Высшие должностные лица субъектов РФ обеспечивают направление в Мин-юст России в 7-дневный срок после их принятия копии нормативных правовых актов субъектов РФ, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ.
В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59) устанавливаются следующие требования обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ федеральным нормативным правовым актам.
Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение: целей и задач нормативного акта; предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом; состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений; компетенции органа, принявшего акт; конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта РФ.
Акты рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия: основам конституционного строя России, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения России и субъектов РФ, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта РФ на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ установлены ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст.ст. 5, 18, 21).
Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, ст. 27 Бюджетного кодекса России от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации России в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации России.
При этом федеральным законодателем обращается внимание на степень юридической силы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.
Законом субъекта РФ:
Утверждается бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
В пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;
Утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;
Устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
Утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;
Устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
Утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;
Устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;
Устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица субъекта РФ;
Устанавливаются административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;
Устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
Регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:
Принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;
Назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;
Назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта РФ;
Назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
Оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
Утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;
Одобряется проект договора о разграничении полномочий;
Назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;
Оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
В ряде случаев федеральным и (или) региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы, и т.п.
Например, ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти России, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории России.
Бюджетным кодексом России (ст. 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59) установлено, что ее проводят: экспертные подразделения территориальных органов Минюста России по субъектам РФ; экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам; Управление законодательства субъектов РФ и федерального регистра Минюста России; Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц Минюста России.
В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ «О дополнительных функциях Минюста России» от 3 июня 1995 г. №550 юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.
Минюст России обращает внимание на следующие моменты при проведении юридической экспертизы правовых актов субъектов РФ.
Наиболее общими формами несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ и федеральному законодательству являются:
Принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм по предметам ведения РФ в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
Принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;
Компиляция норм Конституции РФ и федерального законодательства, регулирующих вопросы, относящиеся к предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов;
Включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции РФ и другим актам федерального законодательства либо искажающих их смысл.
Некоторые из названных противоречивых положений регионального законодательства уже получили соответствующую оценку в актах конституционного правосудия.
В Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. №2-П была дана оценка соответствия Конституции положения, согласно которому деятельность Законодательного Собрания субъекта РФ не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти субъекта РФ; приостановление деятельности Законодательного Собрания субъекта РФ, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях - по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ. Эти положения признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 10.
При этом Конституционный Суд РФ подчеркивает, что такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. В этом же Постановлении отмечается, что принятие и промульгация законов одним и тем же органом государственной власти нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
Недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в конституциях (уставах) субъектов РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
Обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять Законодательному Собранию субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.
В другом Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. №19-П указывается, что акты конституционного законодательства субъектов РФ допускают чрезмерное расширение контрольных полномочий законодательных органов субъектов РФ, поскольку наделяют их правом осуществлять, наряду с прямо перечисленными, иные контрольные функции в соответствии с законодательством субъектов РФ.
В целом акт противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству, если:
Его принятие противоречит основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина;
Предмет его регулирования относится к предмету ведения РФ, и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование;
Все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству.
В вышеназванном Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. №2-П отмечается один из вариантов упомянутых нарушений.
Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.
Порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания высших должностных лиц субъектов РФ предусматривается в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ. Однако в отдельных из них установлено иное: высшее должностное лицо избирает Законодательное Собрание субъекта РФ. Тем самым Законодательное Собрание субъекта РФ превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и ст.ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» от 27 апреля 1998г. №12-П отмечается, что в Конституции названного субъекта РФ было установлено следующее: Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе 35 и не старше 65 лет, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками. В Республике Башкортостан статус государственного языка (языков) формально, в установленном Конституцией Республики Башкортостан порядке, не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия.
В этих условиях правоприменители, руководствуясь ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, должны исходить из правового статуса личности (ст.ст. 2, 17, 18 и 19 Конституции РФ), статуса государственного языка РФ, а также гарантированности права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26), запрета пропаганды языкового превосходства (ч. 2 ст. 29), права избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32). Следовательно, в настоящее время в ходе избирательного процесса государственными органами, включая правоприменительные, должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.
Устанавливаются следующие признаки несоответствия правового акта федеральному закону:
Отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
Принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;
Неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;
Принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;
Нарушение порядка принятия правового акта.
Среди конкретных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства особо следует обратить внимание на те, которые связаны с установлением норм, регулирующих вопросы, отнесенные к предметам ведения России. Например, некоторыми актами субъектов РФ устанавливаются:
Право органов исполнительной власти субъектов РФ осуществлять мероприятия по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, что противоречит п. «м» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок управления и пользования федеральной собственностью, что противоречит п. «д» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок введения чрезвычайного положения на территории субъекта, что противоречит ст.ст. 56, 88 Конституции РФ;
Право учреждать банки и давать им поручения, решать вопросы кредитования Центральным банком РФ органов государственной власти субъектов РФ, что противоречит п.п. «г», «ж» ст. 71 Конституции РФ, ФЗ «О Центральном банке РФ»;
Право заключения, ратификации международных договоров, право главы исполнительной власти субъекта РФ представлять соответствующий субъект в международных отношениях, что противоречит п. «к» ст. 71, п. «о» ст. 72 Конституции РФ, ФЗ «О международных договорах» от 15 июля 1995г. №101-ФЗ и «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. №157-ФЗ ;
Положения, относящиеся к сфере уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, гражданского законодательства, что противоречит п. «о» ст. 71 Конституции РФ. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П указывается, что возможность отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта РФ, не может быть основана на таких формулировках, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными;
Право самостоятельно определять финансовое, валютное, кредитно-денежное, таможенное регулирование, что противоречит п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.
В ряде актов субъектов РФ неправомерно регулируются следующие вопросы:
Порядок создания и деятельности судов, вопросы судоустройства, деятельности прокуратуры, что противоречит п. «о» ст. 71, п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ФКЗ «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ , Закону РФ «О статусе судей в РФ» от 26 июня 1992 г. №3132-1, Закону РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ , за исключением создания и деятельности конституционных и уставных судов, а также мировых судей и определения порядка согласования кандидатур для назначения на должность судей федеральных судов и прокуроров. С другой стороны, заслуживает одобрения понимание местными органами публичной власти временных трудностей, связанных с недостаточным финансированием органов государственной власти. Так, в соответствии с решением Курганской городской Думы, принятом на основании обращения Полномочного представителя Президента РФ в УрФО, была предоставлена годовая отсрочка в оплате арендных платежей УВД Курганской области за использование объектов муниципального нежилого фонда ;
Порядок согласования с администрацией области создания и ликвидации территориальных органов федеральных министерств и ведомств РФ на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности руководителей этих органов, что противоречит п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78 Конституции РФ;
Вопросы, связанные с расходованием средств федерального бюджета, а также федеральными налогами, что противоречит п. «з» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок пребывания иностранных граждан на территории субъекта РФ, тогда как регулирование данного вопроса, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ, относится к предметам ведения России.
Система правовых актов органов местного самоуправления определена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где в ст. 44 отмечается, что в уставе муниципального образования указываются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
В ст. 47 этого закона определено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие требования к муниципальным правовым актам.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Р, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт России либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Кон-сти-ту-ции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.
Непосредственно система муниципальных правовых актов выражена в ст. 43 названного Федерального закона. В нее входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к компетенции главы местной администрации, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Система нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов, определяющих деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, как видно, составляет или, во всяком случае, должна составлять четко организованную, внутренне непротиворечивую, иерархически соподчиненную общность официальных властных общеобязательных предписаний, гарантирующих не только бесперебойную, позитивно результативную и эффективную деятельность представителей власти, но и, прежде всего, права и свободы граждан и организаций во взаимоотношениях с публичной властью.
Берендтс Э.Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. СПб., 1903. Том 1. С. 26, 27.
Гегель Г.В.Ф. Философия права. С. 337, 338.
ВСНД и ВС РФ. 1993. №32. Ст. 1227.
Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. №713 // СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2939.
Утверждены приказом МВД России от 23 октября 1995 г. №393 // Российские вести. 1995. 7 декабря. №233.
Статья 22 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ» от 1 сентября 1997 г. №124-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №38. Ст. 4339.
Утверждены приказом Минюста России от 25 марта 2003 г. №68 // Российская газета. 2003. 5 апреля. №65.
О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: ФЗ от 19 октября 1995 г. №150-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №42. Ст. 3923; О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена: постановление Правительства РФ от 10 декабря 1992 г. №959 // САПиП РФ. 1992. №25. Ст. 2217.
Об обеспечении единства измерений: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. №23. Ст. 811; О техническом регулировании: ФЗ от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №52 (ч. 1). Ст. 5140; Положение о декларации промышленного объекта. Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. №675 // СЗ РФ. 1995. №28. Ст. 2692.
О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках; О естественных монополиях: ФЗ от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №34. Ст. 3426.
Коркунов М.Н. Русское государственное право. Т. 2. С. 134.
Статья 4 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»; статья 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. №45. Ст. 2544.
БНА РФ. 2001. №4.
Источник информации :Сайт Информационно-аналитического вестника Уральской академии государственной службы ¨Чиновник¨. (