Главная » Организация Бизнеса » Пользование недрами без лицензии: публичный и частноправовой аспекты. Теория всего

Пользование недрами без лицензии: публичный и частноправовой аспекты. Теория всего

Недра, в соответствии с Конституцией, считаются государственной собственностью. Они предоставляются заинтересованным субъектам в эксплуатацию. Деятельность предприятий основывается на разрешительной системе. Лицензия на пользование недрами, образец которой будет представлен в статье, выступает в качестве специального документа, предоставляемого компетентным госорганом. К ней прилагаются графические, текстовые и иные материалы, в которых определяются ключевые условия деятельности заинтересованных субъектов. Условия, в соответствии с которыми осуществляется выдача лицензий на пользование недрами, определяются в зависимости от вида работ.

Общие правила

Закон РФ "О недрах" устанавливает, что предоставление участков для разработки осуществляется посредством организации конкурсов либо аукционов. По результатам таких мероприятий принимается решение, которое выступает в качестве основания для получения разрешительного документа. Месторождения полезных ископаемых на континентальном шельфе предоставляются субъектам по постановлению правительства. Предусмотрена возможность эксплуатации участков без проведения конкурса. Они предоставляются предприятиям, осуществляющим захоронение токсичных соединений и радиоактивных отходов, а также геологические изыскания.

Специфика получения разрешения

Недра, как выше было сказано, признаются собственностью РФ. Их нельзя приобрести, получить в наследство, в дар либо заложить. Однако нормативные акты, действующие в стране, предусматривают право пользования недрами. Для этого заинтересованному субъекту необходимо получить соответствующие бумаги. Геологические изыскания, извлечение природных ресурсов и прочие мероприятия осуществляются на основании разрешения. Оно выступает как подтверждение факта заключения договора между государством и предпринимателем. По этому соглашению месторождения полезных ископаемых передаются заинтересованным субъектам в эксплуатацию на конкретный срок. Его продолжительность, а также прочие условия этого договора приводятся, как правило, в графических и текстовых приложениях.

Классификация

Закон РФ "О недрах" определяет различные виды деятельности субъектов, связанные с эксплуатацией природных ресурсов. Соответственно, для каждого типа работ предусматривается свое разрешение. Государство предоставляет документы на:

Геологическое исследование. В данном случае гражданин получает возможность осуществлять поиск участков, где находятся те или иные виды природных ресурсов, а также оценивать их предполагаемый объем. Для изучения объектов коры, которые могут быть задействованы при эксплуатации и возведении подземных конструкций, если с ними функционально не связана добыча полезных ископаемых, также необходимо получить данный вид разрешения. Следует отметить, что документы, предоставленные для осуществления исследовательской деятельности, не дает возможность проводить детальные разведывательные мероприятия. В данном случае субъекту разрешено изучить только те виды ресурсов, которые приводятся в приложении.
Добычу ископаемых. Субъект, получивший такой вид разрешения, обладает возможностью проводить детальную разведку местности. Им может осуществляться добыча полезных ископаемых, переработка отходов производства в границах горного отвода, предоставленного уполномоченными органами. Исследования участков при этом может вестись без получения дополнительного разрешения. Однако для осуществления данной работы необходимо получить согласие органов экологического контроля, санитарного и горного надзора.
Строительство и эксплуатацию объектов, не предназначенных для разведки и добычи ископаемых. К примеру, это могут быть сооружения для хранения газа и нефтепродуктов, захоронения токсичных соединений и так далее.
Организацию создания объектов для включения их в перечень особо охраняемых комплексов, имеющих важное лечебно-оздоровительное, научное, культурное, историческое, эстетическое и прочее значение. К ним относят экологические заповедники, учебные полигоны, памятники природы и пр.

Лицензия на пользование недрами, сооружение и эксплуатацию объектов, создание охраняемых комплексов предоставляется только на участки, прошедшие официальную экспертизу.

Когда необходимо разрешение?

Законодательство устанавливает случаи, когда оформление лицензии является обязательным. В частности, разрешение необходимо, если предприятие планирует вести бизнес, касающийся исследования местности для поиска ценных природных ресурсов для последующего их извлечения. Документ нужен и в случае, если субъект предполагает осуществлять захоронение производственных отходов, строительство сооружений для хранения производственных ресурсов. Обязательна лицензия на пользование недрами для добычи подземных вод. Они также являются ресурсами природы, как газ или нефть. Субъектам, занимающимся организацией научно-исследовательских полигонов, заповедников, оздоровительных, курортных зон, также нужна лицензия на пользование недрами. Не требуется разрешение в том случае, если расположенные в пределах участка общераспространенные природные ресурсы предполагается эксплуатировать в некоммерческих (хозяйственных) целях.

Кому выдается документ?

Лицензия на пользование недрами предоставляется:

Индивидуальным предпринимателям.
Участникам простого товарищества.
Юрлицам, образованным гражданами самостоятельно (на собственные средства) или с привлечением зарубежных инвестиций.

Если для осуществления определенных типов деятельности, тесно связанных с эксплуатацией природных ресурсов, необходимо отдельное разрешение, прежде чем производить предполагаемые работы, субъект должен его получить заблаговременно.

Правила получения

Лицензия на пользование недрами предоставляется, как правило, в рамках аукциона либо конкурса. Без проведения этих мероприятий разрешение можно получить в исключительном случае по решению специально созданной комиссии. Она формируется федеральным органом по управлению фондом государственных природных ресурсов. В состав комиссии включаются представители исполнительной власти субъекта страны. Для участия в конкурсе заинтересованное лицо должно своевременно направить заявку и предоставить необходимые документы. Они указываются в сопроводительном перечне к официальному объявлению о мероприятии. Если проводится конкурс, то в качестве победителя будет признан участник, от которого поступило, по мнению комиссии, наиболее экономически выгодное предложение. При этом оно, разумеется, должно соответствовать установленным экологическим и технологическим требованиям. При проведении аукциона победителем будет тот участник, который предложит самую большую сумму за право пользоваться недрами. Разрешения предоставляются Министерством природных ресурсов и экологии. Ответственным за процесс органом выступает Федеральное агентство (Роснедра). Если мероприятие проводится для получения разрешения на эксплуатацию участков федерального значения, оценка заявки проводится при подключении правительства страны. Решение о предоставлении лицензии на эксплуатацию и сооружение подземных объектов для ведения деятельности, которая не связана с добычей, должно приниматься после согласования с Гортехнадзором.

Необходимые документы

Субъект, желающий участвовать в конкурсе, должен составить заявку. В ней необходимо указать сведения:

В заявке также обязательно указывается перечень государств, в которых фирма осуществляла свою деятельность на протяжении последних пяти лет. Заявитель также составляет проект использования недр. В него включаются конкретные предложения по реализации намеченных мероприятий. В качестве приложений заинтересованный субъект должен предоставить копии, заверенные нотариусом или печатью фирмы:

Выписки из ЕГРЮЛ.
Св-ва о постановке на учет в качестве юрлица.
Св-ва о госрегистрации/перерегистрации предприятия.
Справки о постановке на учет в ФНС и уплате всех обязательных платежей.
Устава.
Бухгалтерского баланса. Экземпляры этого документа предоставляются как за текущий год, так и за год, предшествовавший подаче заявки. Баланс должен включать отметки о принятии его налоговой службой.

Отказ в приеме документов

В ряде случаев заявка может остаться без рассмотрения. Заинтересованному субъекту могут отказать в ее принятии, если:

Она направлена с нарушением предписаний нормативных актов.
Содержание заявки не соответствует установленным условиям конкурса/аукциона.
Субъект не может предоставить доказательства наличия у него необходимых финансовых и технических средств для осуществления проекта.
Заявитель попытался ввести комиссию в заблуждение, предоставив ложные сведения о себе.
При передаче субъекту недр в пользование будут нарушены положения антимонопольного законодательства.
Заявитель не соответствует всем требованиям, предъявляемым к конкурсантам.

Ход мероприятия

Администрация региона либо правительство РФ при участии Роснедр принимают решение об организации аукциона/конкурса. Соответствующее объявление размещается на официальном портале по проведению торгов в отношении федерального и муниципального имущества. Уведомление должно появиться на сайте за 90 дн. до начала конкурса и за 45 дн. – до даты аукциона. После появления объявления участники составляют и направляют свои заявки с приложением необходимых документов. В назначенную дату проводится конкурс либо аукцион. В случае признания мероприятия состоявшимся, на протяжении месяца принимается решение об утверждении его итогов. Победителю предоставляется лицензия на пользование недрами.

Стоимость

Предпринимателю необходимо совершить следующие платежи:

За участие в аукционе/конкурсе – единовременный сбор. Платеж вносится всеми заявителями и выступает в качестве одного из обязательных этапов проведения мероприятия. Сумма единовременного сбора устанавливается Реснедрами для каждого отдельного случая.
Не меньше 10% от размера налога на извлечение природных ресурсов (в случае разработки газовых или нефтяных бассейнов – не меньше 5%). Итоговая сумма фиксируется в разрешении.
Регулярные отчисления за эксплуатацию ресурсов. Расчет осуществляет Федеральное агентство (Роснедра). Тариф определяется за 1 кв. км площади разрабатываемой территории.

Порядок оплаты лицензии, предоставленной без проведения аукциона/конкурса, определяется ФЗ. В таких случаях субъект отчисляет установленную госпошлину. В целом, получение разрешения обходится в 6 тыс. р. Дополнительных расходов потребует оформление сопроводительных документов.

Сроки

Лицензию предоставляют:

Лишение разрешения

В действующих нормативных актах не установлены четкие критерии, в соответствии с которыми может осуществляться отзыв лицензии. Процесс может быть начат при выявлении существенных нарушений. Их степень определяется уполномоченным органом. В качестве самого серьезного нарушения выступает случай, когда предприятие получило разрешение на эксплуатацию ресурсов, но к разработке участка не приступило. Соответственно, не были созданы рабочие места, не отчисляются налоги в бюджет. Отзыв лицензии, в первую очередь, грозит компаниям, у которых истек срок ввода в эксплуатацию бассейна, а на участке ничего не сделано.

Дополнительные возможности

В нормативных актах предусматривается продление лицензии. Если разрешение получено на вид ресурса, попадающего под компетенцию Федерального агентства, именно в этот орган следует обращаться с соответствующей заявкой. Если субъект осуществляет деятельность на основании лицензии, выданной на общераспространенные природные запасы, то направлять документы следует в компетентную структуру субъекта страны. Правила подачи заявки и состав бумаг устанавливается региональными нормативными актами. Следует также отметить, что продление лицензии допускается при отсутствии нарушений со стороны субъекта, эксплуатирующего соответствующий участок. В этой связи, уполномоченные инстанции могут запросить дополнительные подтверждающие документы, в числе которых акты надзорных служб.

Ответственность

Использование недр при отсутствии лицензии наказывается административными санкциями. Для граждан установлен штраф 3-5 тыс. р., для должностных лиц – 30-50 тыс. р., для предприятий – 800 тыс.-1 млн. р. Административная ответственность предусматривается и для субъектов, нарушающих условия, определенные в лицензии. В этом случае для граждан штраф составит 2-3 тыс. р., для должностных лиц – 20-40 тыс. р., для организаций – 300-500 тыс. р.

Требования

В законодательстве присутствует ряд предписаний, направленных на обеспечение рационального недропользования. Среди установленных требований следует отметить:

Соблюдение правил предоставления участков в эксплуатацию, недопущение самовольного проведения работ.
Обеспечение полноты исследования, комплексного, рационального пользования и охраны недр.
Выполнение опережающего изучения местности, посредством которого формируется достоверная оценка запасов ресурсов или их свойств.
Организацию государственной экспертизы и госучета запасов ископаемых, а также участков, которые используются в целях, не связанных с извлечением природного сырья.
Охрану территорий от затопления, пожаров, прочих факторов, негативно влияющих на качество запасов и их промышленную ценность либо осложняющих разработку.
Обеспечение максимального извлечения основных ресурсов и попутных компонентов, залегающих совместно с ними.
Ведение достоверного учета запасов, добываемых и оставляемых в недрах, а также сопутствующих материалов.
Предупреждение загрязнения участков в процессе проведения работ, касающихся эксплуатации ресурсов. Это особенно актуально при сооружении подземных газо- и нефтехранилищ, создании объектов для сброса стоков, захоронения производственных отходов и вредных соединений.
Соблюдение установленных правил ликвидации и консервации предприятий, осуществлявших извлечение природных ресурсов, и сооружений, не связанных с данной деятельностью.
Предотвращение самовольной застройки участков залегания ископаемых, выполнения предписаний, касающихся эксплуатации этих площадей в других целях.
Предупреждение размещения производственных и прочих отходов в границах объектов, используемых для обеспечения хозяйственно-бытового и питьевого водоснабжения.

Заключение

Оформление лицензии предприятие может осуществлять самостоятельно, задействовав в этом процессе штатных сотрудников. Однако эксперты отмечают, что процедура подготовки необходимой документации, составление заявки имеет определенные сложности. В этой связи, целесообразно обратиться за помощью к квалифицированным юристам, имеющим соответствующий опыт работы. Следует помнить, что ведение деятельности без лицензии предполагает крайне неблагоприятные последствия для компании. Кроме установленных нормативными актами штрафов, к предприятию будут предъявлены исковые требования о компенсации ущерба государству.

Р.С. Бевзенко, кандидат юридических наук.

Выдача в установленном порядке лицензии на право пользования недрами является юридическим фактом, который порождает право лица на извлечение природных ископаемых из земной коры (из недр). Основным нормативным актом, регулирующим правоотношения, возникающие между государством в лице органа, уполномоченного выдавать лицензию на пользование недрами, и недропользователем, является Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". Именно этим Законом была введена система лицензирования недропользования. Кроме того, концепция лицензирования недропользования применительно к водным объектам была реализована в Водном кодексе РФ 1995 г. <1>.

<1> Этот Кодекс перестал действовать в связи с принятием в 2006 г. нового Водного кодекса, в котором реализована иная концепция организации водопользования (договорная). В связи с этим нормы Водного кодекса 1995 г. будут приводиться нами исключительно в иллюстративных целях.

Причиной нашего обращения к теме правовой природы права недропользования и лицензии, удостоверяющей это право, стала обнаружившаяся на практике правовая неопределенность в вопросе о возможности применения к лицам, осуществляющим недропользование без получения соответствующей лицензии, положений ч. 2 ст. 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях и ст. 171 Уголовного кодекса РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 14.1 КоАП осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой <2>.

<2> Частями 3 и 4 ст. 14.1 КоАП установлена административная ответственность за соответственно осуществление деятельности с нарушением условий лицензии и с грубым нарушением условий лицензии. По умолчанию мы распространяем на эти пункты ст. 14.1 КоАП все наши дальнейшие рассуждения.

В соответствии с п. 1 ст. 171 УК РФ осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, либо осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев <3>.

<3> Пункт 2 ст. 171 УК устанавливает ответственность за то же деяние, а) совершенное организованной группой; б) сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере. К указанным составам также по умолчанию будут относиться все соображения о правовой природе лицензии на право недропользования.

Таким образом, и в первом, и во втором случаях законодатель включает в состав диспозиции административно-правовой и уголовной нормы осуществление деятельности без специального разрешения (лицензии), в случаях когда такое разрешение (лицензия) обязательно.

Возникает резонный вопрос: следует ли считать, что диспозициями ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ и ст. 171 УК РФ охватываются в том числе и нарушения в сфере недропользования, в частности добыча полезных ископаемых без получения лицензии на недропользование?

С точки зрения систематики КоАП и Уголовного кодекса ответ на поставленный вопрос должен быть следующим.

И законодательство об административных правонарушениях, и уголовное законодательство содержат специальные составы, которые предусматривают наказания за административные проступки и уголовные деяния в сфере недропользования. В КоАП РФ это ст. 7.3 (Пользование недрами без разрешения (лицензии) или с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) либо ст. 7.6 (Самовольное занятие водного объекта либо использование его с нарушением установленных условий), в УК РФ - ст. 255 (Нарушение правил охраны и использования недр). И в первом, и во втором случаях диспозициями этих статей охватывается нарушение, являющееся предметом нашего внимания - недропользование, осуществляемое без отсутствия лицензии. Указанные нормы являются специальными нормами, устанавливающими ответственность именно за нарушения в сфере законодательства о недрах, поэтому их действие не может быть исключено или отменено ст. 14.1 КоАП и ст. 171 УК РФ.

Эта достаточно простая мысль тем не менее не всегда воспринимается судами. Например , известны случаи, когда суды применяли к недропользователю, допустившему нарушения законодательства о недрах, ст. 14.1 КоАП РФ.

Приведем такой пример из судебной практики. Прокурор обратился в суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Решением суда первой инстанции требования прокурора удовлетворены. На общество наложен штраф в размере 40000 руб. Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в окружной суд, общество просило отменить указанные судебные акты как принятые с нарушением норм материального права. Податель жалобы ссылался на следующие обстоятельства: в соответствии с действующим законодательством предоставление коммунальных услуг по водоснабжению и водоотведению лицензированию не подлежит; действия общества должны быть квалифицированы по ст. 7.6 КоАП РФ. Суд кассационной инстанции не нашел оснований для удовлетворения жалобы.

Как следовало из материалов дела, постановлением прокурора в отношении общества возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. В соответствии с указанной нормой осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Из пункта 3.2 устава общества следует, что к предметам его деятельности относится производство работ по ремонту и обслуживанию водопроводных, канализационных сетей, предоставление услуг по водоснабжению, водоотведению, предоставление коммунальных услуг гражданам.

Общество на праве пользования имеет водозаборы и водосети в различных населенных пунктах. Суд установил: общество не оспаривало данное обстоятельство, что водоснабжение одного из населенных пунктов осуществляется из поверхностного водозабора, расположенного в реке. В остальных населенных пунктах водоснабжение населения и юридических лиц осуществляется из подземных водоисточников (артскважин).

В соответствии со ст. 85, 86, 138 Водного кодекса РФ при централизованном питьевом и хозяйственно-питьевом водоснабжении населения забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целью деятельности которых является питьевое и хозяйственно-питьевое водоснабжение и которые имеют лицензию на водопользование.

Использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) осуществляется юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование. У общества же отсутствует лицензия на водопользование.

Не оспаривая факта отсутствия лицензии и необходимости ее наличия, общество заявило о том, что административная ответственность за данное нарушение должна быть квалифицирована по ст. 7.6 КоАП РФ.

Согласно ст. 7.6 КоАП РФ самовольное занятие водного объекта или его части, пользование ими без разрешения (лицензии), если получение таковых предусмотрено законом, а равно без заключенного в соответствии с законом договора либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) или договором, влекут наложение административного штрафа.

Апелляционная инстанция со ссылкой на ст. 1, 46, 86, 135, главу 10 Водного кодекса РФ указала (а окружной суд поддержал этот вывод) на то, что общество использует водный объект в целях централизованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения без лицензии на водопользование и данные действия подпадают под самостоятельный состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Решения нижестоящих судов были признаны законными, в удовлетворении кассационной жалобы было отказано <4>.

<4> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 июня 2005 г. N А13-35/2005-07.

Аналогичные решения принимались этим же окружным судом и по другим делам <5>.

<5> См. напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 июля 2004 г. N А26-2008/04-22.

В другом деле предметом рассмотрения стало требование прокурора о привлечении субъекта предпринимательской деятельности к ответственности за добычу минеральной воды из скважины без лицензии на водопользование. ФАС Северо-Кавказского округа также поддержал требования прокурора и применил к нарушителю санкции, установленные ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ <6>.

<6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 апреля 2005 г. N Ф08-1537/2005-647А; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 января 2005 г. N Ф08-6578/2004-2502А.

Практика же иных окружных судов (а именно окружных судов Волго-Вятского, Западно-Сибирского, Уральского, Центрального округов) свидетельствует о том, что ими в целом поддерживается наш вывод: наличие в КоАП специальной нормы о нарушениях законодательства о недропользовании исключает возможность применения ст. 14.1 КоАП об осуществлении деятельности без лицензии к недропользователю, не имеющему лицензии на право пользования недрами <7>.

<7> См. напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 октября 2006 г. N А28-2701/2006-21/12; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 декабря 2006 г. N Ф04-8588/2006(29602-А70-19); Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 сентября 2006 г. N Ф09-7875/06-С1; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 августа 2006 г. N Ф09-7541/06-С1; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13 апреля 2005 г. N А54-106/2005-С5; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 30 ноября 2004 г. N А54-2771А/04-С11.

Что же касается Верховного Суда РФ, то нам известно одно дело, рассмотренное Судом, в котором лицо хотя и было освобождено от административной ответственности, но Верховный Суд все же допустил явное смешение лицензии на пользование природными объектами (в данном деле - водным объектом) и лицензии на право осуществления определенной деятельности (ст. 49 ГК РФ) <8>.

Практика применения ст. 171 УК РФ судами общей юрисдикции, которая в значительной степени менее доступна для исследователей, чем практика окружных арбитражных судов, также свидетельствует о смешении понятий "лицензия на осуществление определенного вида деятельности" (ст. 49 ГК РФ) и "лицензия на право недропользования". Это следует, в частности, из решения Верховного Суда РФ, в котором упоминается о возбуждении уголовного дела по ст. 171 УК РФ против лица, осуществлявшего водопользование без соответствующей лицензии <9>.

Это же ошибочное мнение было высказано Правительством РФ в отзыве на проект Федерального закона "О внесении дополнений в Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ" в части установления ответственности за незаконную добычу янтаря. По мнению Правительства, введение этого состава преступления в УК РФ является излишним, так как добыча полезных ископаемых осуществляется на основании лицензии (ФЗ "О недрах"), а уголовный закон уже предусматривает ответственность за осуществление деятельности без получения соответствующей лицензии. Такая ответственность, по мнению Правительства, установлена ст. 171 УК РФ <10>.

<10> Письмо Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 4136п-П4 "Официальный отзыв на проект Федерального закона "О внесении дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", вносимый депутатом Государственной Думы В.П. Никитиным" (СПС "КонсультантПлюс").

В юридической литературе также встречается мнение о том, что нарушение требования законодательства о необходимости получения лицензии на недропользование влечет за собой применение ст. 171 УК РФ <11>.

<11> См. комментарий к ст. 7.3 КоАП в изд.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2006.

Гораздо более интересным представляется поиск сущностных различий между лицензированием отдельных видов деятельности, осуществляемых в соответствии со ст. 49 ГК РФ, и лицензированием недропользования.

Для этого необходимо прежде всего дать юридическую характеристику прав недропользователя и оценить правовую природу лицензии, которая эти права предоставляет.

Принципиально важным является определение характера права недропользователя - является ли оно частным (гражданским) правом или же оно относится к категории публичных прав?

Весьма убедительные аргументы в пользу того, что право недропользователя является субъективным гражданским правом, приводит Ю. Туктаров. Система его рассуждений заключается в следующем: право недропользования возникает на основании административного акта государственного органа, которые, как известно, могут выступать в качестве оснований возникновения гражданских прав; недропользование основано на принципе равенства сторон этих отношений; передаваемость прав, удостоверенных лицензией на недропользование; защита права недропользования осуществляются при помощи средств, соответствующих способам защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ) <12>.

<12> Туктаров Ю. Частная сущность права недропользования // ЭЖ-Юрист. 2005. N 14. К схожему выводу пришел в свое время Д.Г. Храмов. По его мнению, ряд отношений, возникающих в процессе реализации права пользования недрами в "лицензионном" режиме, носит обязательственный характер и регулируется нормами гражданского законодательства (см.: Храмов Д.Г. Юридическая природа права пользования недрами // Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 4 / Под ред. М.И. Брагинского. М., 2002. С. 102, 110).

С этим выводом следует безоговорочно согласиться. Получается, что факт выдачи лицензии на право пользования недрами порождает субъективное гражданское право осуществлять деятельность по добыче полезных ископаемых, а также осуществлять иную деятельность, предусмотренную ст. 6 ФЗ "О недрах".

Таким образом, последняя наша задача состоит в проведении разграничения между правовой природой лицензии на осуществление определенного вида деятельности и правовой природой лицензии, предоставляющей право пользования недрами.

В соответствии со ст. 2 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензируемый же вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом. В соответствии с п. 2 ст. 1 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" положения Закона не распространяются на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов животного и растительного мира. Следовательно, понятие "лицензирование использования природных ресурсов" не включается в логический объем понятия "лицензируемые виды деятельности".

Смысл лицензирования отдельных видов деятельности состоит в том, чтобы посредством установления определенных требований и предписаний обеспечить ненарушение прав и интересов третьих лиц и всего общества в целом при осуществлении соответствующих видов деятельности. Лицензия создает абстрактную возможность осуществлять определенную деятельность, но она не создает у лицензиата обязанности эту деятельность осуществлять. Следовательно, право на осуществление лицензируемой предпринимательской деятельности является не субъективным гражданским правом, а элементом правового статуса соответствующего лица <13>.

<13> По всей видимости, к возможностям, порождаемым выдачей лицензии на осуществление определенного вида деятельности, можно применить термин М.М. Агаркова "динамическая правоспособность".

Лицензия на право пользования недрами предоставляет совершенно конкретные субъективные права: право осуществлять пользование недрами в отношении отдельного участка недр, в установленные сроки и в определенных объемах. Кроме того, выдача лицензии может породить у недропользователя обязанность совершать определенные действия, связанные с эксплуатацией участка недр (ст. 12 ФЗ "О недрах"). Именно по этой причине мы вполне можем утверждать, что правовые возможности, которые предоставляет лицензия на право осуществления определенного вида деятельности, и права, возникающие в результате выдачи лицензии на право недропользования, - явления далеко не однопорядковые, и любые попытки поставить знак равенства между этими явления должны быть отвергнуты как несостоятельные <14>.

<14> Кажется, порочность практики употребления термина "лицензия" к документу, порождающему права и обязанности в сфере недропользования, осознал и законодатель, который в новом Водном кодексе РФ (2006 г.) реализовал не лицензионную, а договорную модель предоставления права пользования водными ресурсами. Аналогичная (договорная модель) заложена и в проекте нового Закона "О недрах" (см. главу 5 проекта ФЗ "О недрах" N 187513-4, внесенного в Государственную Думу Правительством РФ (СПС "КонсультантПлюс")).

(в ред. Федерального закона от 28.12.2009 N 380-ФЗ)

1. Пользование недрами без лицензии на пользование недрами -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

2. Пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Комментарий к статье 7.3

1. Согласно Закону РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

2. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

3. В соответствии с подп. 22 п. 6 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726, к ведению МПР России отнесены выдача, регистрация, приостановление действия и аннулирование лицензии на пользование недрами по всем видам минерального сырья.

В случаях, предусмотренных ст. 13 Закона РФ «О недрах», выдача лицензий на пользование недрами осуществляется МПР России или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ по согласованию с Госгортехнадзором России или его территориальным органом.

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

4. Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

Лицензирование деятельности по использованию недр осуществляется в соответствии с Законом РФ «О недрах». Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на лицензирование деятельности по использованию недр (см. п. 5 комментария к ст. 14.1).

5. Неисполнение, ненадлежащее исполнение лицензиатом требований и условий лицензирования влекут за собой санкции в виде приостановления действия лицензии либо ее аннулирования, применяемые независимо от привлечения нарушителя к мерам административной ответственности, предусмотренным данной статьей.

Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий лицензирования, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, квалифицируется как преступление (ст. 171 УК в ред. Федерального закона от 14 марта 2003 г. N 30-ФЗ).

6. См. примечание к п. 5 комментария к ст. 5.1.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных комментируемой статьей, отнесено к ведению органов, осуществляющих государственный геологический контроль (см. комментарий к ст. 23.22). В соответствии со ст. 23.31 рассмотрение указанных дел подведомственно также органам Госгортехнадзора России (см. комментарий к указанной статье).

1. Из положений Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" следует, что под недрами понимается часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

При этом недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, независимо от их разведанности и изученности, ценности или малозначительности, использования, являются государственной собственностью.

Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.05.2005 N 293, определены порядок проведения указанного контроля, осуществляющие этот контроль органы, их права, обязанности и порядок работы.

В качестве объекта рассматриваемого состава административного правонарушения комментируемой статьей предусмотрены правоотношения, связанные с реализацией при недропользовании права государственной собственности на недра, которые могут быть переданы в пользование предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан на основании лицензий, выданных в соответствии со ст. 10.1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1.

В зависимости от вида использования недр могут быть выданы лицензии для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

При этом полученное на основании лицензии право пользования недрами не может передаваться каким-либо иным третьим лицам.

2. Исходя из установленного законодательством ограниченного доступа к использованию недр объективная сторона рассматриваемого правонарушения может быть выражена действиями путем пользования недрами без наличия соответствующей лицензии либо пользования недрами с нарушением установленных лицензией требований.

Использование земных недр без наличия лицензии в случае выявления таких случаев должно быть прекращено без возмещения каких-либо затрат, произведенных субъектом правонарушения за время осуществления такой деятельности.

Во втором случае под пользованием недрами с нарушением установленных лицензией условий необходимо понимать изменение целей работ, связанных с таким пользованием недрами, несоблюдение сроков и границ использования земельного участка, где расположены недра, и т.п.

3. Как в других составах административных правонарушений, включенных в рассматриваемую главу, субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица. Вместе с тем к административной ответственности за пользование земными недрами без получения специального разрешения (лицензии) могут быть привлечены не только граждане РФ, но и иностранные граждане, лица без гражданства, а также иностранные юридические лица.

В случаях привлечения к административной ответственности за нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование земными недрами, субъектами данного состава могут быть только лица, которым в установленном законом порядке были выданы специальные разрешения на осуществление недропользования. Данное ограничение основано на положениях ст. 9 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1.

Субъективная сторона состава административного правонарушения - осуществление недропользования без наличия специального разрешения - может быть выражена только в форме умысла. Осуществление деятельности с нарушением условий, установленных лицензией, будет рассматриваться в качестве состава административного правонарушения в случае совершения таких действий как умышленно, так и при неосторожности.

Следует учитывать, что если совершение указанных деяний повлекло причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству, а также если оно было сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, то оно подпадает под признаки состава уголовного преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ.

В соответствии со ст. 20 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 в случаях нарушения недропользователем существенных условий выданной ему лицензии к нему может быть применена принудительная мера воздействия в виде прекращения права пользования недрами.

Только должностным лицам органов, осуществляющих государственный геологический и горный надзор, предоставлены полномочия на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных комментируемой статьей.

Вы также можете найти интересующую информацию в научном поисковике Otvety.Online. Воспользуйтесь формой поиска:

Еще по теме Статья 7.3. Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований, утвержденных в установленном порядке технических проектов Комментарий к статье 7.3:

Новая редакция Ст. 7.3 КоАП РФ

1. Пользование недрами без лицензии на пользование недрами, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.5 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Комментарий к Статье 7.3 КоАП РФ

1. Объект правонарушения - общественные отношения в сфере собственности на недра и установленный порядок пользования ими. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах").

Законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон) недра в границах территории РФ, включая подземное пространство, и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

2. Объективная сторона комментируемого состава выражается в двух противоправных деяниях: пользование недрами без лицензии и пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 утверждено Положение о порядке лицензирования пользования недрами).

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр (см. Методические рекомендации о порядке формирования перечня участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование (программы лицензирования пользования недрами), утвержденные Приказом МПР РФ от 17 декабря 2003 г. N 1116).

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов (Приказом Роскомнедр от 28 ноября 1993 г. N 95 утверждено Типовое положение о порядке предоставления лицензий на сбор минералогических и других геологических коллекционных материалов).

Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

4) указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ (см. Правила охраны недр, утвержденные Постановлением Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. N 71);

10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону (образец лицензии на право пользования недрами содержится в приложении 1 к письму Геолкома РФ от 10 сентября 1992 г. N ВО-61/2296).

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством (см. Временные методические рекомендации по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с оформлением внесения изменений и дополнений в условия лицензий на пользование участками недр, утвержденные распоряжением МПР РФ от 31 октября 2002 г. N 439-р).

3. Субъекты данного правонарушения - пользователи недр, т.е. граждане, должностные лица и юридические лица.

4. Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла.

Другой комментарий к Ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. Статья 12 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" закрепляет государственную собственность на недра, а ст.11 определяет, что пользование участком недр возможно только на основе лицензии, выдаваемой уполномоченным государственным органом в установленном порядке (ст.13). Лицензия - это документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр.

2. Объектом правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, являются государственная собственность на недра и нормативно установленный порядок пользования ими.

3. Объективная сторона комментируемого состава выражается в двух противоправных деяниях: 1) пользование недрами без лицензии, т.е. без соответствующего разрешения со стороны уполномоченных государственных органов; 2) нарушение условий, предусмотренных лицензией.

Права и обязанности пользователей недр закреплены в ст.22 Закона о недрах, а их нарушение является противоправным деянием (например, нарушение определенных границ участка, пользование не в тех целях, которые указаны в лицензии, нарушение установленного срока, невнесение в срок платежей за пользование недрами, несоблюдение иных заранее оговоренных условий пользования недрами).

4. Субъектами данного правонарушения признаются пользователи недр, осуществляющие предпринимательскую деятельность, - граждане, юридические лица, а также должностные лица, на которых возложена обязанность обеспечивать исполнение установленных требований.

5. С субъективной стороны анализируемое правонарушение может быть совершено только умышленно, т.е. лицо сознает противоправность своих действий и желает их совершить.

Вверх