Постановление высшего арбитражного суда 58. Законодательная база российской федерации

В данном Постановлении N 58 Пленум ВАС РФ разъясняет многие спорные вопросы, касающиеся правового регулирования рекламы. Особое внимание уделяется понятию рекламы, различным вопросам применения мер административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе, вопросам, связанным с рекламными конструкциями (включая их демонтаж), а также особенностям рекламы отдельных товаров.

В соответствии с п. 32 Постановления N 58 правовые позиции, изложенные в рассматриваемом документе, имеют обратную силу (п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 52 "О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам"). Таким образом, рассматриваемое Постановление Пленума ВАС РФ является основанием для пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам.

Следует отметить, что предшествующее разъяснение - Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 25.12.1998 N 37 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе" (далее - Информационное письмо N 37) - по большей части уже устарело, так как оно содержало разъяснения уже не действовавшего законодательства о рекламе. Однако определенные правовые позиции, изложенные в этом документе, были повторены в Постановлении N 58.

В п. 1 Постановления N 58 разъясняется, что в качестве рекламы не может быть квалифицирована информация, размещение которой обязательно в силу закона или обычаев делового оборота, даже если у такой информации имеются все признаки рекламы, перечисленные в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе).

В данном пункте Постановления N 58 приводятся примеры такой информации: информация о товаре в соответствии со ст. 495 ГК РФ, раскрытие информации акционерными обществами (ст. 92 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"), информация о товаре в соответствии с законодательством о защите прав потребителей и т.д.

Более того, Пленум ВАС РФ указал, что отсутствие в обязательной к размещению информации каких-либо обязательных сведений не свидетельствует о том, что такая информация является рекламой.

Также в рассматриваемом Постановлении нашла отражение правовая позиция, согласно которой признается отсутствующим нарушение законодательства о рекламе, если организация разместила на вывеске сведения, не относящиеся к рекламе, в частности носящие информационный характер о деятельности общества (см. Постановления Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 N 15805/11 по делу N А71-1684/2011-А31, от 20.10.2011 N 7517/11 по делу N А71-5758/2010-А25).

В связи с этим в п. 1 Постановления N 58 разъясняется, что не является рекламой размещение наименования организации в месте ее нахождения, а также иной обычно указываемой информации для потребителей непосредственно в месте реализации товара, оказания услуг.

Следует отметить, что правовая позиция, изложенная в п. 1 Постановления N 58, уже нашла применение в судебной практике. В Постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2012 по делу N А23-3068/2012 со ссылкой на этот пункт указано, что размещение в витрине магазина графической информации о товаре, который непосредственно продается в розницу в этом магазине, не может быть квалифицировано в качестве рекламы (см. также п. 18 Информационного письма N 37).

В п. 2 Постановления N 58 разъясняется, что для признания определенных сведений относящимися к рекламе в них не обязательно должно содержаться прямое указание на рекламируемый товар. В качестве рекламы может быть признана и такая информация, которая очевидно вызывает у потребителя ассоциацию с определенным товаром с целью привлечения к нему внимания. Сходное разъяснение применения положений законодательства о рекламе изложено в п. п. 15 и 16 Информационного письма N 37.

Этот вывод также поддерживается в судебной практике (см., к примеру, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.09.2010 по делу N А19-6476/10, ФАС Западно-Сибирского округа от 18.07.2011 по делу N А45-19036/2010, ФАС Поволжского округа от 08.12.2011 по делу N А72-1735/2011, Четвертого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2012 по делу N А19-10610/2012). Интересно отметить, что, например, реклама, содержащая изображение стеклянной бутылки и наполненных бокалов, вызывает, по мнению суда, у потребителя стойкие ассоциации именно с алкогольной продукцией, даже если на изображенной бутылке не указан вид алкогольной продукции (Постановления ФАС Северо-Западного округа от 20.08.2009 по делу N А26-1568/2009, ФАС Волго-Вятского округа от 06.08.2008 по делу N А17-5338/2007).

Разъяснение, содержащееся в п. 3 Постановления N 58, посвящено спонсорской рекламе. В этом пункте Пленум ВАС РФ отметил, что к договору спонсорской рекламы применяются общие правила об обязательствах и договорах, включая применение правил о встречном удовлетворении (ст. 328 ГК РФ).

В связи с этим неверное указание (существенное искажение) наименования спонсора должно квалифицироваться судами как ненадлежащее исполнение рекламодателем (рекламораспространителем, рекламопроизводителем) взятых на себя обязательств. Аналогичный вывод ранее также содержался в п. 22 Информационного письма N 37.

Если в спонсорской рекламе была искажена информация об организационно-правовой форме, то суд может не квалифицировать этот факт как существенное искажение наименования спонсора, если оно все же позволяет потребителю рекламы с достоверностью идентифицировать лицо, выступающее спонсором.

В судебной практике отмечается, что спонсор, оплативший спонсорскую рекламу, не вправе требовать возврата в качестве неосновательного обогащения (гл. 60 ГК РФ) уплаченной суммы, если исполнитель по такому договору не исполнил свои обязательства (Постановления ФАС Московского округа от 26.09.2012 по делу N А40-122135/11-136-706, Второго арбитражного апелляционного суда от 21.08.2008 по делу N А29-5138/2007). Спонсор вправе предъявлять свои требования лишь на основании неисполнения обязательств по договору.

Административная ответственность за ненадлежащую рекламу

Дела о нарушении законодательства о рекламе возбуждает и рассматривает антимонопольный орган (ч. 1 ст. 36 Закона о рекламе). Он делает это по собственной инициативе, по представлению прокурора, по обращениям органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также по заявлениям физических или юридических лиц (ч. 2 ст. 36 Закона о рекламе).

Пленум ВАС РФ пояснил, что в случае установления факта нарушения законодательства о рекламе органы ФАС России должны признать такую рекламу ненадлежащей и выдать рекламодателю (рекламораспространителю, рекламопроизводителю) предписание об устранении нарушения (п. 4 Постановления N 58).

Должностное лицо антимонопольного органа, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, возбуждает дело о нарушении законодательства о рекламе при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1, 1.1 и 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ.

Срок давности по административным правонарушениям в области рекламы

В п. 5 Постановления N 58 указывается, что срок давности привлечения к административной ответственности за ненадлежащую рекламу начинает течь с момента совершения такого правонарушения, а не с момента принятия антимонопольным органом решения о нарушении законодательства о рекламе. В рассматриваемом Постановлении поясняется, что таким днем следует считать день последнего распространения рекламы в СМИ, а если реклама распространялась в печатном СМИ - со дня начала распространения соответствующего тиража указанного СМИ.

Также в п. 10 Постановления N 58 было разъяснено, что к ответственности за нарушение законодательства о рекламе могут быть привлечены рекламодатель, рекламопроизводитель и рекламораспространитель. Если все функции осуществляет одно лицо, то оно может быть привлечено к ответственности за нарушение законодательства о рекламе лишь однократно.

Указанные лица отвечают только за виновные действия, поэтому при отсутствии в их действиях вины они не могут быть привлечены к административной ответственности. К примеру, рекламораспространитель может быть привлечен к ответственности за распространение недобросовестной и (или) недостоверной рекламы вместе с рекламодателем только в том случае, если представленные в рекламе сведения им не запрашивались либо если рекламораспространитель, не получив запрошенных сведений, все же не отказался от распространения рекламы (п. 13 Постановления N 58).

Экспертиза непристойных и бранных слов и образов

В п. 16 Постановления N 58 разъясняется, что по делам об административной ответственности за использование в рекламе бранных слов, непристойных и оскорбительных образов, сравнений и выражений не обязательно назначение экспертизы для того, чтобы определить, относятся ли использованные в рекламе слова и образы, сравнения и выражения к числу оскорбительных или непристойных. Отсутствие заключения эксперта по этому вопросу не может служить основанием для отмены судебного акта.

Этот вывод подтверждается существующей судебной практикой (см., к примеру, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 13.12.2010 по делу N А82-2921/2010, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2012 по делу N А21-6438/2011). Следует отметить, что в настоящее время суды достаточно часто при рассмотрении соответствующих споров используют заключение экспертов или специалистов (см., к примеру, Постановления ФАС Уральского округа от 04.04.2011 N Ф09-484/11-С1 по делу N А76-5366/2010-45-181/2008, ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.04.2010 по делу N А58-7901/09, ФАС Поволжского округа от 09.06.2010 по делу N А12-24876/2009, ФАС Волго-Вятского округа от 11.03.2008 по делу N А29-5614/2007, Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.05.2008 N А33-50/2008-03АП-752/2008 по делу N А33-50).

Пленум ВАС РФ напомнил, что в соответствии с ч. 3 ст. 38 Закона о рекламе в случае установления антимонопольным органом факта недостоверной рекламы и выдачи предписания об устранении нарушения законодательства орган ФАС России вправе обратиться в суд с иском к рекламодателю о публичном опровержении недостоверной рекламы за счет этого рекламодателя (п. 6 Постановления N 58).

В указанном пункте также разъяснено, что антимонопольный орган в подобных ситуациях не должен доказывать, что недостоверная реклама нарушила или могла нарушить права и охраняемые законом интересы третьих лиц, поскольку она сама по себе уже несет угрозу нарушения этих прав (интересов).

В п. 9 Постановления N 58 разъяснено, что содержащаяся в рекламе информация должна быть достоверной в отношении не только рекламируемого товара, но и иной информации (к примеру, сведения о конкурирующих товарах, с которыми сравнивается рекламируемый товар). Согласно разъяснениям Пленума ВАС РФ реклама, содержащая некорректные сравнения с товарами других производителей или продавцов, является недобросовестной.

В качестве примера такого некорректного сравнения в указанном пункте Постановления N 58 приводится неполное сравнение товаров или сравнение товаров по несопоставимым критериям.

В п. 29 Постановления N 58 предусмотрено, что достоверной должна быть не только информация об объекте рекламы, но и его сравнительные характеристики по отношению к иным товарам. Так, использование в рекламе слов "лучший", "первый", "номер один" должно быть обосновано конкретным критерием, по которому осуществлялось сравнение с аналогичными товарами.

Аналогичные выводы и ранее встречались в судебной практике (см., к примеру, Определение ВАС РФ от 27.04.2012 N ВАС-5177/12 по делу N А75-7096/2011, Постановления ФАС Московского округа от 11.06.2009 N КА-А40/4929-09 по делу N А40-66281/08-72-610, ФАС Поволжского округа от 14.07.2011 по делу N А65-24482/2010, Пятого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2012 N 05АП-5020/2012 по делу N А59-510/2012).

Следует обратить внимание, что, к примеру, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 14.07.2011 по делу N А65-24482/2010 поясняется: формального указания на критерий такого сравнения в рекламе может оказаться недостаточно. В этом деле суд отметил, что рекламный материал, содержащий сравнение, подавался в рекламе крупным шрифтом и сопровождался звуковым сообщением, тогда как критерий сравнения был указан в сноске мелким шрифтом и не сопровождался звуковым сообщением. Следовательно, критерий такого сравнения не мог восприниматься потребителем, что является нарушением законодательства о рекламе.

В то же время в Определении ВАС РФ от 13.08.2009 N ВАС-9659/09 по делу N А14-13966-2007-511/5 отмечалось, что слоган "всегда дешевле" не содержит в себе некорректного сравнения с находящимися в обороте другими товарами. Помимо этого, в Постановлении ФАС Московского округа от 04.07.2012 по делу N А40-64553/11-26-476 указано, что некорректной может быть признана только такая реклама, которая прямо причиняет или способна причинить истцу убытки либо повлечь иные негативные последствия для его коммерческой деятельности. В этом деле суд указал, что в рекламе нет некорректного сравнения, если в соответствующей рекламе отсутствуют недостоверные сведения, не демонстрируется и не упоминается какая-либо иная продукция, кроме рекламируемой.

Также необходимо отметить вывод из Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 07.11.2012 по делу N А45-9254/2012, согласно которому наименование юридического лица не может выступать в качестве рекламы.

Соотношение между недобросовестной конкуренцией и нарушением законодательства о рекламе

В ч. 1 ст. 14.33 КоАП РФ установлено, что ответственность за недобросовестную конкуренцию следует отграничивать от ответственности за нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3 КоАП РФ). В связи с этим Пленум ВАС РФ разъяснил, что при обнаружении в распространяемой рекламной информации признаков недобросовестной конкуренции действия по распространению рекламы следует квалифицировать как нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3 КоАП РФ), а не как недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33 КоАП РФ).

В п. 7 Постановления указано, что действия нарушителя могут быть квалифицированы как недобросовестная конкуренция или как нарушение законодательства о рекламе, если эти действия были осуществлены при размещении рекламы, содержащей:

Ложные, неточные или искаженные сведения, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

Некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами, находящимися в состоянии конкуренции с указанным лицом;

Иная информация, распространение которой отвечает признакам недобросовестной конкуренции.

Также в указанном пункте Постановления N 58 напоминается, что основополагающие нормы о недобросовестной конкуренции закреплены в ст. 10 bis Парижской конвенции по охране промышленной собственности (заключена в г. Париже 20.03.1883) и в п. 9 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В п. 8 Постановления N 58 дано важное уточнение разграничения ответственности за нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3 КоАП РФ) и за недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33 КоАП РФ). Установлено, что если информация, распространение которой отвечает признакам недобросовестной конкуренции, распространяется не только посредством рекламы, но и другим способом (например, на этикетках товара, в переписке с контрагентами по договорам), то лицо подлежит привлечению к административной ответственности за недобросовестную конкуренцию. Кроме того, в некоторых судебных актах отмечалось, что реклама также может быть актом недобросовестной конкуренции (см., к примеру, Постановление ФАС Уральского округа от 14.10.2010 N Ф09-8346/10-С1 по делу N А60-7111/2010-С9).

Пленум ВАС РФ дал специальное разъяснение касательно информации, размещаемой на знаках маршрутного ориентирования. В п. 12 Постановления N 58 разъясняется, что если краткие сведения о наименовании организации, ее местонахождении и направлении проезда были размещены непосредственно на знаках маршрутного ориентирования или на рекламных конструкциях, совмещенных со знаками маршрутного ориентирования, то ключевым вопросом при квалификации размещения таких сведений в качестве рекламы будет наличие разрешения органов ГИБДД на установку и снятие технических средств организации дорожного движения.

Пленум ВАС РФ указал, что если перечисленная информация на знаках маршрутного ориентирования была оформлена в соответствии с требованиями ГОСТа Р 52290-2004 "Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Знаки дорожные. Общие технические требования" (утвержден и введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 N 121-ст) и ее размещение было согласовано с органами ГИБДД, то размещение этих сведений не может признаваться рекламой. В противном случае к такой информации могут быть применены положения российского законодательства о рекламе (п. 12 Постановления N 58).

В частности, к разместившим такую информацию лицам могут быть применены меры ответственности за размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах (ст. 14.38 КоАП РФ).

В судебной практике отмечалось, что не допускается размещение такой рекламы, которая содержит изображения, имеющие визуальное сходство с дорожными знаками, и может отвлечь и ввести в заблуждение участников дорожного движения, создать угрозу безопасности дорожного движения (см., к примеру, Постановления ФАС Центрального округа от 27.09.2012 по делу N А64-9656/2011, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2010 N 15АП-12652/2009 по делу N А53-23623/2009, Девятого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2012 N 09АП-17382/2012 по делу N А40-11418/12-144-104).

Пленум ВАС РФ напомнил, что реклама может распространяться по сетям электросвязи (по телефону, по электронной почте и т.д.) только с согласия ее получателя (адресата или абонента). Это правило закреплено в ч. 1 ст. 18 Закона о рекламе.

В связи с тем что в Законе о рекламе не установлены порядок и форма получения такого согласия, в п. 15 Постановления N 58 разъясняется, что согласие должно быть достаточным для его идентификации и подтверждения волеизъявления на получение рекламы от конкретного рекламораспространителя.

В судебной практике указывается, что, к примеру, реклама, записанная на автоответчик, нарушает приведенное правило о необходимости получения согласия абонента на прослушивание этой рекламы (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2012 N 17АП-13901/2011-АК по делу N А60-39702/2011). Пленум ВАС РФ специально отметил, что согласие абонента на получение информации справочного характера (к примеру, прогноза погоды, курсов валют и т.д.) само по себе не означает согласия этого лица получать рекламную информацию. Аналогичные выводы встречались и в судебной практике. К примеру, в Постановлении Восьмого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2011 по делу N А46-3210/2011 отмечалось, что сам факт звонка в информационную службу не является согласием абонента на получение рекламной информации. В Постановлении ФАС Уральского округа от 03.03.2010 N Ф09-1152/10-С1 по делу N А60-31189/2009-С9 указывалось, что рекламодатель обзванивал своих клиентов-абонентов, доводя до их сведения информацию о новых тарифах, что также было признано нарушением законодательства о рекламе.

Кроме того, нажатие определенных клавиш на мобильном телефоне при получении информационно-справочной информации о состоянии лицевого счета не может служить согласием на получение рекламы посредством sms-рассылки (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2012 N 17АП-475/2012-АК по делу N А60-37464/2011).

В судебной практике отмечается, что бремя доказывания факта получения согласия абонента лежит на рекламораспространителе (см., к примеру, Постановления ФАС Уральского округа от 15.02.2011 N Ф09-113/11-С1 по делу N А50-11777/2010, от 10.03.2010 N Ф09-1350/10-С1 по делу N А60-33163/2009-С9, Первого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2012 по делу N А43-35796/2011). На это также обращается внимание в п. 2 Письма ФАС России от 19.05.2006 N АК/7654 "Об особенностях отдельных способов распространения рекламы". Это разъяснение распространяется в том числе на рекламные материалы, размещаемые в сети Интернет (см., к примеру, Постановления ФАС Уральского округа от 15.02.2011 N Ф09-113/11-С1 по делу N А50-11777/2010, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2012 по делу N А57-11566/2012, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2012 N 15АП-8759/2012 по делу N А53-18604/2012, Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2009 по делу N А64-6021/08-15).

В Постановлении N 58 большое внимание уделено правовому статусу рекламных конструкций (ст. 19 Закона о рекламе).

Так, в п. 14 рассматриваемого документа указывается, что ответственность за нарушение требований по установке рекламной конструкции (ст. 14.37 КоАП РФ) несет не только заказчик по договору на установку рекламной конструкции, но и исполнитель по этому договору. Пленум ВАС РФ обосновал это тем, что лицо, осуществлявшее установку рекламной конструкции, должно было удостовериться в том, что заказчик работ обладает соответствующим разрешением на установку рекламной конструкции. Напомним, что необходимость получения разрешения на установку рекламной конструкции предусмотрена, в частности, в ст. 19 Закона о рекламе.

В Постановлении N 58 неоднократно отмечается, что в случае аннулирования разрешения на установку рекламной конструкции или признания его недействительным демонтаж рекламной конструкции обязан осуществлять владелец рекламной конструкции или законный владелец недвижимого имущества, к которому она была присоединена (ч. 21 ст. 19 Закона о рекламе). Пленум ВАС РФ уточнил это правило, указав, что собственник объекта недвижимости, на котором незаконно размещена рекламная конструкция, или уполномоченный орган могут требовать полного демонтажа рекламной конструкции, включая элементы крепежа (п. 17 Постановления N 58). К такому же выводу пришел и арбитражный суд по конкретному спору (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2012 N 15АП-4569/2012 по делу N А53-17359/2011).

В п. 20 Постановления N 58 указано, что требование о демонтаже рекламной конструкции сначала должно быть предъявлено к владельцу или собственнику рекламной конструкции, а лишь в случае невозможности установления этих лиц - к собственнику объекта недвижимости, к которому она присоединена.

Также Пленум ВАС РФ пояснил, что не является самовольной рекламная конструкция, установленная с разрешения органа местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территории которого она размещена, если срок действия такого разрешения закончился (п. 18 Постановления N 58). О необходимости получения соответствующих разрешений указано в ч. 9 и 10 ст. 19 Закона о рекламе.

Необходимо отметить, что ранее встречались судебные акты, в которых суд квалифицировал рекламную конструкцию как самовольную, если устанавливал отсутствие соответствующего разрешения на момент рассмотрения спора (Постановление ФАС Поволжского округа от 30.06.2010 по делу N А72-13131/2009). Однако в Постановлении Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 N 8263/10 по делу N А33-13956/2009 была высказана иная позиция, аналогичная изложенной в п. 18 Постановления N 58.

Также в п. 19 Постановления N 58 напоминается, что о переходе прав на рекламную конструкцию или о каком-либо обременении, установленном на это имущество, необходимо уведомлять орган местного самоуправления, выдавший разрешение на установку такой конструкции (ч. 9.3 ст. 19 Закона о рекламе).

В связи с этим Пленум ВАС РФ разъяснил, что смена собственника рекламной конструкции не требует переоформления разрешения на ее установку или получения нового разрешения (п. 19 Постановления N 58). Также не произойдет автоматической смены стороны в договоре аренды рекламной конструкции, заключенном с собственником объекта недвижимости, к которому присоединена рекламная конструкция. Замена арендатора может произойти с согласия собственника (арендодателя) вещи, к которой присоединена рекламная конструкция, по правилам о перенайме (ст. 615 ГК РФ).

Однако административную ответственность за нарушение законодательства о рекламе в любом случае будет нести собственник рекламной конструкции.

Закон о рекламе по общему правилу предусматривает судебный порядок демонтажа незаконно установленной рекламной конструкции (ч. 22 ст. 19 Закона о рекламе), но самовольно установленную рекламную конструкцию собственник объекта недвижимости, на котором она была размещена, вправе демонтировать и во внесудебном порядке (ч. 10 ст. 19 Закона о рекламе). Для внесудебной процедуры демонтажа необходимо получение разрешения органа местного самоуправления, на территории которого размещена рекламная конструкция.

Следует отметить, что ранее ВАС РФ указывал на возможность осуществления внесудебной процедуры демонтажа рекламной конструкции непосредственно силами соответствующего регулирующего муниципального органа (Постановление Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 N 8263/10 по делу N А33-13956/2009). До принятия названного Постановления Президиума ВАС РФ в судебной практике господствовала позиция, что демонтаж рекламной конструкции может быть осуществлен лишь в судебном порядке (Определение ВАС РФ от 17.05.2010 N ВАС-5381/10 по делу N А82-12996/2009-18, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 17.02.2010 по делу N А82-16059/2009, от 11.01.2010 по делу N А82-12996/2009-18, ФАС Северо-Западного округа от 21.07.2010 по делу N А13-3163/2010, ФАС Московского округа от 10.03.2010 N КГ-А40/15249-09, от 03.03.2010 N КГ-А40/300-10-П, от 10.02.2010 N КГ-А40/15554-09, от 08.02.2010 N КГ-А40/56-10).

В то же время в п. 4 Письма ФАС России от 19.05.2006 N АК/7654 "Об особенностях отдельных способов распространения рекламы" указывается на возможность демонтажа такой рекламной конструкции непосредственно собственником объекта недвижимости, к которому она была присоединена, без получения какого-либо разрешения на это.

В любом случае расходы по демонтажу самовольно установленной рекламной конструкции подлежат взысканию с лица, ее установившего, а при его отсутствии - с лица, осуществляющего непосредственную эксплуатацию такой конструкции.

Так, в п. 22 Постановления N 58 указано, что особые требования к рекламе лекарственных средств (в частности, необходимость публиковать информацию о возможных противопоказаниях к их применению) применяются не к любой медицинской деятельности, а лишь к той, которая связана с оказанием медицинских услуг и лекарственными средствами.

Пленум ВАС РФ сделал такой вывод на основе требований, предусмотренных в ч. 7 ст. 24 Закона о рекламе и п. 10 ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", из которых следует, что понятие "медицинская деятельность" шире, чем понятие "медицинская услуга".

Следует отметить, что в судебной практике указанные специальные требования к рекламе медицинских услуг применяются достаточно широко: к примеру, к рекламе лечебных курортных комплексов (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.06.2011 по делу N А32-28406/2010), перманентного макияжа (Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2011 N 05АП-1057/2011 по делу N А59-5237/2010), услуг целителя (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.04.2012 по делу N А70-8308/2011) и т.д.

В Законе о рекламе установлен запрет на рекламу биологически активных добавок как лекарственных средств, в п. 1 ч. 1 ст. 25 Закона о рекламе указано, что реклама биологически активных добавок не должна создавать впечатление, что они являются лекарственными средствами и (или) обладают лекарственным эффектом.

В связи с этим в п. 23 Постановления N 58 разъяснено, что в рекламе биологически активных добавок не может упоминаться название какой-либо болезни (или ее симптомов) с одновременным упоминанием биологически активной добавки как средства, оказывающего лечебно-профилактический эффект.

Аналогичные выводы уже встречались в судебной практике (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.04.2012 по делу N А63-6317/2011).

Относительно рекламы банковских, страховых и финансовых услуг Пленум ВАС РФ разъяснил, что в ней обязательно указывать условия предоставления таких услуг, влияющие на их стоимость, если в рекламе сообщается хотя бы одно из этих условий (п. 24 Постановления N 58).

Также в данном пункте рассматриваемого Постановления поясняется, что указание в рекламе банковских, страховых и финансовых услуг на необходимость уточнения условий их предоставления у сотрудников организаций, оказывающих эти услуги, не освобождает от обязанности раскрыть информацию о тех условиях предоставления таких услуг, которые влияют на их стоимость.

Обязанность включения в рекламу услуг, связанных с предоставлением (пользованием или погашением) кредита, всех условий, влияющих на фактическую стоимость кредита, если хотя бы одно из этих условий упоминается в рекламе, предусмотрена ч. 3 ст. 28 Закона о рекламе.

В п. 25 Постановления N 58 поясняется, что включение в такую рекламу лишь одного из условий, влияющих на фактическую стоимость кредита, может создать у потребителя искаженное представление о его стоимости. В качестве примеров этих условий Пленум ВАС РФ указал:

Размер процентной ставки;

Сумму кредита;

Срок кредита;

Платежи и комиссии по кредитным операциям;

Дополнительные расходы заемщика, связанные с получением кредита (по страхованию рисков, в том числе страхованию жизни, здоровья потенциального заемщика, по нотариальному заверению документов, предоставлению обеспечения по кредитному договору, оценке имущества, передаваемого в залог, и т.д.).

Следует обратить внимание, что в судебной практике уже отмечается недопустимость распространения рекламы услуг, связанных с предоставлением кредита, в которой указывается только привлекательная для потребителя информация (см., к примеру, Определение ВАС РФ от 25.09.2012 N ВАС-12215/12 по делу N А44-65/2012).

Вместе с тем в п. 25 Постановления N 58 подчеркивается, что рекламодатель не обязан указывать конкретный размер дополнительных расходов, которые понесет заемщик, воспользовавшись рекламируемой банковской услугой.

Также в рекламе банковских услуг, связанных с выдачей кредита, не требуется приводить информацию о неблагоприятных последствиях нарушения договора на оказание финансовых услуг, которые может понести заемщик при неисполнении обязательства (п. 25 Постановления N 58).

В названном пункте Постановления N 58 указано, что эти правила не распространяются на предоставление товарного и (или) коммерческого кредита.

Особые требования к рекламе долевого участия в строительстве предусмотрены в ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". В этом Законе предусмотрено, что в случае привлечения денежных средств на долевое строительство с помощью рекламы застройщик обязан также опубликовать в СМИ проектную декларацию и (или) разместить ее в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (в том числе в сети Интернет).

В свою очередь, в ч. 7 ст. 28 Закона о рекламе предусматривается, что реклама, связанная с привлечением денежных средств для долевого строительства, должна содержать сведения о месте и способах получения проектной декларации. Пленум ВАС РФ в п. 26 Постановления N 58 разъяснил, что в такой рекламе должен быть назван конкретный источник необходимой информации. Простого указания в рекламе участия в долевом строительстве телефона или интернет-сайта рекламодателя недостаточно для исполнения этой обязанности.

Под стимулирующим мероприятием в соответствии со ст. 9 Закона о рекламе понимается лотерея, конкурс, игра или иное подобное мероприятие, условием участия в которых является приобретение определенного товара.

Закон о рекламе содержит специальные требования к рекламе стимулирующих мероприятий, которая должна содержать сведения о сроках проведения стимулирующих мероприятий, источник информации об организаторе таких мероприятий, о правилах проведения, о призах, сроках, месте и порядке их получения (ст. 9 Закона о рекламе). Пленум ВАС РФ разъяснил, что в такой рекламе может быть указан лишь источник информации об организаторе стимулирующего мероприятия (к примеру, интернет-сайт, номер телефона, по которому можно получить соответствующую информацию), но сам он может в рекламе непосредственно не называться.

Документы, являющиеся героями текущего обзора - Постановление Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 N 58 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами федерального закона "О рекламе" , можно скачать, кликнув на выделенную часть текста (

»О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее - Постановление N 58) размещено на сайте ВАС РФ 27 августа 2013 г.

Комментируемое Постановление содержит важные разъяснения, касающиеся применения гл. 23 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов», и имеет некоторую особенность в структуре изложения материала: в начале большинства пунктов содержится разъяснение общего характера, которое развивается и уточняется в подпунктах.

Внимание! В связи с принятием Постановления N 58 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее - Информационное письмо N 80) утратило силу (см. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.07.2013 N 161). Следует отметить, что Информационное письмо N 80 по ряду позиций уже не являлось актуальным документом вследствие существенного изменения законодательства за последнее десятилетие.

Также целесообразно обратить внимание на следующий документ, представляющий собой своего рода «пояснительную записку» к Постановлению N 58:

- Справка к заседанию Научно-консультативного совета при ВАС РФ «На заседании будут обсуждаться спорные вопросы, касающиеся определения понятий нормативного правового акта и ненормативного правового акта, а также о том, может ли суд обязать орган, принявший оспариваемый акт, внести в него изменения.» (подготовлена Управлением публичного права и процесса, Управлением частного права ВАС РФ).

Положения Постановления N 58 рассмотрены в разделе 2 настоящего аналитического обзора.

В первом разделе представлена краткая информация по проблеме квалификации актов органов публичной власти (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) в качестве нормативного правового акта.

1. Краткая аналитическая информация

Необходимым условием для оспаривания акта органа публичной власти по правилам гл. 23 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» является его квалификация как нормативного правового акта (далее - НПА). Однако, как будет продемонстрировано ниже, осуществление этой квалификации сопровождено рядом проблем, часть которых до сих пор не получили однозначного разрешения в судебной практике.

1.1. Понятие нормативного правового акта

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальное определение НПА.

Наиболее близким к такому определению является следующее: нормативный правовой акт - «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».

Приведенное определение содержится в Постановлении ГД ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Оно используется при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 2 Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 04.05.2007 N 88).

К НПА относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Кроме того, в силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009) НПА издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание НПА в виде писем и телеграмм не допускается.

В пределах своих полномочий НПА вправе принимать законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

В отдельных случаях на уровне субъекта РФ принимается специальное законодательство об НПА. В качестве примеров можно привести:

— Закон Забайкальского края от 18.12.2009 N 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края»;

— Закон Краснодарского края от 06.06.1995 N 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»;

— Закон Омской области от 21.11.2002 N 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области».

Также нельзя не отметить и то, что сходное определение НПА содержится в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее - Постановление N 48), в котором указано, что существенными признаками, характеризующими НПА, являются следующие:

— издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом,

— наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Обозначенное разъяснение активно применяется и арбитражными судами (Определения ВАС РФ от 26.08.2013 N ВАС-6256/13 по делу N А73-4977/2012, от 04.02.2013 N ВАС-1002/13 по делу N А09-1648/2012, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.08.2013 по делу N А78-994/2012, ФАС Поволжского округа от 11.07.2013 по делу N А57-22569/2012, от 09.07.2013 по делу N А12-619/2013).

Следует отметить, что разъяснения Постановления N 58 основаны на аналогичном подходе к вопросу определения признаков НПА (см. параграф 2.1 Раздела 2 настоящего аналитического обзора).

1.2. Проблема квалификации акта органа публичной власти в качестве нормативного правового акта

В настоящее время в российском праве существует относительно стройная система НПА, однако существенная часть правовой информации нормативного характера находится вне этой системы. Данное обстоятельство вызвано тем, что, несмотря на изложенную выше норму, согласно которой издание НПА в виде писем и телеграмм не допускается, на практике широко распространено издание органами исполнительной власти различных «писем», «информационных писем» и «информаций», которые по ряду правовых проблем имеют существенное значение для субъектов экономической деятельности и нередко содержат положения, которые можно охарактеризовать как нормы права.

В отдельных случаях в подобных письмах указывается, что они не являются НПА, а представляют собой лишь правовую позицию определенного органа власти, не имеющую обязательного значения для неопределенного круга лиц (см., к примеру, Разъяснения Минфина России «По вопросам применения раздела V.1 Налогового кодекса РФ», Информационное письмо ФСФР России от 24.04.2012 N 12-ДП-13/18057 «О внутренних нормативных документах саморегулируемых организаций кредитных потребительских кооперативов»). Однако в большинстве случаев такие оговорки отсутствуют, вследствие чего возникают споры относительно квалификации акта органа публичной власти как НПА.

В качестве примера можно привести Письмо Минэкономразвития России N 16811-АП/Д04, Минздравсоцразвития России N 8035-ВС, ФАС России N ИА/20555 от 31.10.2007 «О применении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения». Данное Письмо было оспорено в ВАС РФ, который квалифицировал его как нормативный правовой акт. В ходе судебного разбирательства сторонами спора и судом были выражены следующие позиции относительно правовой природы этого документа (см. подробнее: Решение ВАС РФ от 09.07.2012 N ВАС-6122/12).

Позиция Минздравсоцразвития России и Минэкономразвития России

Положения Письма являются правовой позицией федеральных органов исполнительной власти, имеют исключительно рекомендательный и разъяснительный характер и не содержат норм, обязательных для правоприменителя.

Позиция ФАС России

Документ является служебным письмом, принятым по результатам обобщения и анализа ФАС России практики применения судами и контролирующими органами Федерального закона от 21.07.2005 N 94 и выявления определенных вопросов, имеющих различные правовые подходы при их разрешении.

Позиция ВАС РФ

Оспариваемые положения Письма от 31.10.2007 носят нормативный характер, поскольку содержат в себе положения, не предусмотренные федеральным законодательством.

Исходя из имеющейся на настоящий момент практики ВАС РФ, можно заключить, что обозначенные типы актов органов публичной власти (письма) квалифицируются судами как НПА при наличии следующих признаков:

— применение положений оспариваемого письма фактически не было ограничено во времени, то есть оно постоянно применялось подразделениями соответствующего органа, либо положения письма неоднократно воспроизводились в других письмах этого же органа (Решения ВАС РФ от 09.07.2012 ВАС-6122/12, от 28.06.2012 N ВАС-4569/12);

— письмо содержит в себе понятия, определения которых не содержатся в федеральном законодательстве, а их несоблюдение влечет неблагоприятные правовые последствия для неопределенного круга лиц (Решения ВАС РФ от 29.03.2012 N ВАС-16112/11, от 27.01.2012 N 16291/11).

Нередко сам факт принятия акта органа публичной власти в форме «письма» или «информационного письма» рассматривается судами как основание для отказа в их квалификации в качестве НПА (см., к примеру, Постановления ФАС Московского округа от 17.05.2013 по делу N А40-95667/12-19-750, от 20.07.2010 N КА-А40/6857-10 по делу N А40-131773/09-17-992, ФАС Поволжского округа от 15.06.2012 по делу N А06-5298/2011, ФАС Северо-Кавказского округа от 24.04.2013 по делу N А32-17407/2011, ФАС Уральского округа от 22.09.2011 N Ф09-4451/11 по делу N А60-43780/2010, Первого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2010 по делу N А38-5939/2009).

Следует отметить также и то, что в отдельных случаях квалифицировать акт органа публичной власти как нормативный или ненормативный правовой акт затруднительно из-за особенностей правоотношений, что особенно характерно для земельных отношений.

В частности, в качестве примера можно привести институт резервирования земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 70.1 ЗК РФ, Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»).

Под резервированием земель понимается реализуемая в административном порядке процедура, при которой происходит ограничение прав на землю и оборотоспособности земельных участков на определенный срок в целях решения государственных или местных задач. Также процедура принятия решения о резервировании земельных участков (земель) имеет сходство с процедурой принятия НПА, например в обоих случаях требуется официальное опубликование. В отдельных случаях решение о резервировании земель публикуется в официальном издании, являющемся источником опубликования НПА, и регистрируется Минюстом России (см., например, Распоряжение Роскосмоса от 28.12.2009 N АП-272 «О резервировании земель в Амурской области для государственных нужд в целях создания космодрома «Восточный»).

В то же время в решениях о резервировании земель чаще всего отсутствуют положения, которые можно было бы охарактеризовать как «правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц». В качестве примеров можно привести:

- Постановление правительства Санкт-Петербурга от 15.02.2012 N 128 «О резервировании земель для государственных нужд Санкт-Петербурга»;

— Постановление КМ РТ от 13.10.2008 N 747 «О резервировании земельных участков для государственных нужд Республики Татарстан в целях модернизации и развития международного аэропорта «Казань»;

— Постановление правительства Иркутской области от 22.07.2011 N 194-пп «О резервировании земель для государственных нужд Иркутской области».

Изложенные обстоятельства создают проблему квалификации решения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, которая в судебной практике окончательно не разрешена.

(См. подробнее: таблица 2 параграфа 2.1 Раздела 2 настоящего аналитического обзора).

2.1. Акты, являющиеся нормативными правовыми актами, и акты, не являющиеся таковыми

В п. 1 Постановления N 58 Пленум ВАС РФ указал, что, разрешая вопрос о том, является ли оспариваемый акт органа публичной власти НПА, арбитражный суд должен исходить из его содержания. Вопрос разрешается положительно, если в оспариваемом акте содержатся нормы права, то есть правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которые вводят в действие нормы права, а также изменяют или отменяют действующие нормы права. Аналогичная позиция содержится и в п. 10 Постановления N 48.

Данный тезис был проиллюстрирован Пленумом ВАС РФ на конкретных примерах, что целесообразно представить в форме следующих таблиц.

Таблица 1*)

Акты органов публичной власти, являющиеся нормативными правовыми актами

(Акт) Об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов

(Комментарий) В судебной практике и ранее преобладала позиция, в соответствии с которой акты об утверждении генеральных планов поселений или городских округов являются НПА (см., к примеру, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 07.02.2013 по делу N А39-2409/2012, от 11.11.2010 по делу N А11-3117/2010, ФАС Уральского округа от 06.05.2011 N Ф09-2145/11-С1 по делу N А76-19153/10). Это вызвано сложной процедурой принятия такого документа, а также тем обстоятельством, что генеральный план определяет основные функциональные параметры развития поселения (см. подробнее: ст. 23 ГрК РФ). Все это имеет значение для неопределенного круга лиц. Следует отметить, что аналогичная квалификация имеет место и в отношении сходных по своей природе актов о включении земельных участков в границы населенного пункта (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 17.04.2013 N 35-АПГ13-3).

(Акт) Об утверждении (принятии)схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации

(Комментарий) Такая квалификация подобных актов и ранее встречалась в судебной практике (см., к примеру, Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2012 по делу N А19-6736/2012).

Таблица 2

Акты органов публичной власти, не являющиеся нормативными правовыми актами

Акты органов публичной власти + Комментарий +

(Акт) Об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории

(Комментарий) Аналогичная квалификация встречалась и ранее в практике Президиума ВАС РФ (Постановление от 19.02.2013 N 13427/12 по делу N А40-98073/11-84-595, см. также Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 24.07.2013 по делу N А19-18899/2012, ФАС Уральского округа от 29.05.2013 N Ф09-2879/13 по делу N А60-35886/2012), однако до опубликования этого Постановления Президиума ВАС РФ в судебной практике не было единообразной позиции по данной проблеме (см. подробнее: Определение ВАС РФ от 03.12.2012 N ВАС-13427/12 по делу N А40-98073/11-84-595).

(Акт) Об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон)

(Комментарий) Ранее в судебной практике отмечалось, что такие документы могут быть квалифицированы как НПА (Постановления ФАС Поволжского округа от 06.05.2013 по делу N А72-10690/2012, Пятого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2008 N 05АП-764/08 по делу N А51-11890/07-1-501).

(Акт) О резервировании земель для государственных и муниципальных нужд

(Комментарий) Следует отметить, что ранее существовали две противоположные позиции относительно того, является ли акт о резервировании земельного участка НПА (см. подробное описание данной проблемы в п.1 Анализа судебной практики рассмотрения дел, связанных с применением земельного законодательства (на основе судебной практики Арбитражного суда Ростовской области), подготовленного ФАС Северо-Кавказского округа, а также Постановления ФАС Поволжского округа от 06.05.2013 по делу N А72-10690/2012, от 18.04.2013 по делу N А12-23495/2012).

Однако в последнее время преобладала позиция, согласно которой данный акт является НПА (Постановления ФАС Московского округа от 15.10.2012 по делу N А41-7056/12, ФАС Уральского округа от 12.04.2012 N Ф09-2269/12 по делу N А07-16760/2011).

Таким образом, можно утверждать, что Постановление N 58 изменило развитие практики арбитражных судов по указанной проблеме.

Однако в практике Верховного Суда РФ есть пример квалификации решения о резервировании земель как НПА (Определение Верховного Суда РФ от 26.10.2011 N 74-Г11-21).

Таблица 3

Акты органов публичной власти, которые не являются по общему правилу нормативными правовыми актами, но которые могут быть квалифицированы арбитражным судом в качестве таковых

Акты органов публичной власти + Комментарий +

(Акт) Об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или относительно конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры

(Комментарий) Пленум ВАС РФ указал, что арбитражный суд может признать такие акты НПА, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц. В настоящее время по данной проблеме в судебной практике отсутствует единообразный подход (см. подробнее: Определение ВАС РФ от 26.08.2013 N ВАС-6256/13 по делу N А73-4977/2012).

Поскольку обозначенный судебный акт является определением о передаче дела в Президиум ВАС РФ, можно ожидать, что в сравнительно скором времени Президиумом ВАС РФ будут сформулированы более подробные критерии отнесения актов об утверждении индивидуальных тарифов либо к НПА, либо к ненормативным правовым актам.

Целесообразно отметить: отказ арбитражного суда квалифицировать оспариваемый акт как НПА не означает, что его невозможно оспорить. В этом случае, при условии, что спор подсуден арбитражному суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ст. 199 АПК РФ. Если спор арбитражному суду неподсуден, то судья выносит определение о возвращении заявления (пп. 3.4 Постановления N 58).

2.2. Подведомственность споров об оспаривании нормативных правовых актов

Разъяснение вопросов, связанных с определением надлежащей подведомственности разрешения споров об оспаривании НПА, затронуто п. 2 Постановления N 58.

Следует обратить внимание на то, что не так давно положения Арбитражного процессуального кодекса РФ о подведомственности споров об оспаривании НПА были изменены Федеральным законом от 07.06.2013 N 126-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - Закон N 126-ФЗ). Таким образом, Постановление N 58 в этой части разъясняет новую редакцию соответствующих норм.

Изменения, внесенные Законом N 126-ФЗ, состоят в том, что спор об оспаривании НПА подведомствен арбитражному суду только в том случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Однако в действующем законодательстве не выработана универсальная формулировка нормы о подведомственности разрешения споров, поэтому Пленум ВАС РФ разъяснил данный вопрос особенно подробно. Эти разъяснения состоят в следующем.

1. Заявление о признании НПА недействующим может быть подано в арбитражный суд:

— если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование НПА в арбитражном суде;

— если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражном суде НПА в этой сфере.

В последнем случае в качестве примера Пленумом ВАС РФ был приведен п. 10 ст. 23.1 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике».

2. Если федеральным законом установлено, что НПА может быть обжалован в суде или арбитражном суде, дело об оспаривании такого акта, затрагивающего права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматривается арбитражным судом.

3. Если федеральным законом предусмотрено обжалование НПА в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких НПА не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. В качестве примера подобных норм можно привести следующие положения Градостроительного кодекса РФ:

— ч. 9 ст. 11, ч. 7 ст. 15, ч. 7 ст. 20 (возможность оспаривания в судебном порядке утвержденных схем территориального планирования Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального района соответственно);

— ч. 4 ст. 32 (возможность оспаривания в судебном порядке решения об утверждении правил землепользования и застройки).

4. Если федеральным законом предусмотрено обжалование в арбитражном суде НПА организациями и индивидуальными предпринимателями, то обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением могут именно эти лица.

В качестве примера Пленум ВАС РФ привел ч. 3 ст. 54 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

5. Если федеральным законом установлено обжалование в арбитражном суде НПА, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то с соответствующим заявлением в арбитражный суд вправе обратиться любое лицо, если оспариваемым актом затрагиваются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве примера Пленум ВАС РФ привел ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

6. Если федеральным законом рассмотрение споров в определенной сфере правового регулирования, в том числе дел об оспаривании НПА, отнесено к компетенции только арбитражного суда и не указаны лица, которые могут обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением, такие споры (дела) подлежат рассмотрению в арбитражном суде независимо от статуса заявителя.

В качестве примеров Пленум ВАС РФ привел ст. 36 Федерального закона от 08.12.2003 N 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» и п. 10 ст. 23.1 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике».

7. Если в федеральном законе прямо указано на возможность обжалования в арбитражном суде НПА любым лицом, в том числе и гражданином, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, дело об оспаривании такого акта подлежит рассмотрению в арбитражном суде независимо от статуса заявителя.

В качестве примеров Пленум ВАС РФ привел п. 2 ст. 43.4 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и п. 4.2 ч. 1 ст. 33 АПК РФ.

8. Арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и НПА, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый НПА нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пп. 2.4 Постановления N 58).

9. Если арбитражный суд установит, что не имеется федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании такого НПА отнесено к его компетенции, то он прекращает производство по делу, за исключением случаев, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции (пп. 2.5 Постановления N 58).

Следует отметить, что уже сейчас в практике арбитражных судов есть примеры прекращения производства по делу об оспаривании НПА по мотиву неподведомственности спора. Причем в этих случаях спор можно было охарактеризовать как экономический. Так, арбитражному суду неподведомственны следующие споры по причине отсутствия соответствующего указания в Федеральном законе:

— о признании недействующим НПА органа местного самоуправления об установлении нормативов потребления коммунальных услуг, поскольку в Федеральном законе от 30.12.2004 N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» нет нормы о подведомственности этого спора арбитражному суду (Постановление ФАС Уральского округа от 21.08.2013 N Ф09-7241/13 по делу N А07-881/2013);

— о признании недействующими положений Указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга (Приложение N 1 к Приказу Минфина России от 17.02.1997 N 15 «Об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга»), поскольку в Федеральном законе от 06.12.2011 N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» нет нормы о подведомственности этого спора арбитражному суду (Определение ВАС РФ от 26.08.2013 N ВАС-11861/13 по делу N ВАС-6226/13);

— о признании недействующим Постановления Правительства РФ, касающегося подготовки к Зимним Олимпийским Играм 2014 в г. Сочи, поскольку в соответствующем законодательстве также нет нормы о подведомственности этого спора арбитражному суду (Определение ВАС РФ от 19.08.2013 N ВАС-11718/13 по делу N ВАС-6546/13).

2.3. Подготовка к судебному разбирательству по спору об оспаривании нормативного правового акта

Разъяснения Пленума ВАС РФ относительно подготовки к судебному разбирательству по спору об оспаривании НПА главным образом направлены на обеспечение неукоснительного соблюдения заявителем и судом ст. 193 АПК РФ «Требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим» (см. пп. 3.1 - 3.3 Постановления N 58).

Особый интерес представляет пп. 3.5 рассматриваемого Постановления, согласно которому если оспаривается акт, включающий в себя положения как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера, то арбитражный суд вправе выделить требования об оспаривании такого акта в части положений ненормативного характера в отдельное производство и рассмотреть их в порядке гл. 24 АПК РФ, если это будет соответствовать «целям эффективного правосудия».

2.4. Применение обеспечительных мер

В п. 5 Постановления N 58 Пленум ВАС РФ фактически повторил разъяснение, ранее данное в п. 5 Информационного письма N 80: при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не вправе применить такую обеспечительную меру, как приостановление действия оспариваемого акта.

2.5. Участие органа, регистрирующего нормативный правовой акт, в деле о его оспаривании

Пленум ВАС РФ в п. 4 Постановления N 58 дал следующее разъяснение. Орган государственной власти, к полномочиям которого отнесено осуществление государственной регистрации оспариваемого НПА, участвует в рассмотрении дела в качестве заинтересованного лица. В связи с этим арбитражный суд выносит определение о привлечении такого органа в качестве заинтересованного лица и извещает его о принятии заявления о признании НПА недействующим к производству и возбуждении производства по делу.

2.6. Осуществление арбитражным судом проверки законности оспариваемого нормативного правового акта

Разъяснения Пленума ВАС РФ относительно проверки законности НПА сводятся к следующему.

1. При рассмотрении дела об оспаривании НПА арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый НПА, в том числе и при отсутствии указания на это в заявлении о признании НПА недействующим.

Если арбитражный суд придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта (пп. 6.1 Постановления N 58).

2. При проверке заявления по существу арбитражный суд не вправе ограничиваться формальным установлением того, соблюдены ли порядок и форма принятия оспариваемого акта, кому адресован такой акт, прошел ли он государственную регистрацию, опубликован ли в установленном порядке. Суд должен выяснить, содержит ли оспариваемый акт положения нормативного характера. Применительно к данному разъяснению следует отметить, что в судебной практике эпизодически данная позиция также встречалась (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.11.2008 N Ф08-7173/2008 по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150).

Если арбитражный суд установит, что оспариваемый акт содержит положения ненормативного (индивидуального) характера и дело об оспаривании такого акта отнесено к его подсудности, то ему следует продолжить рассмотрение дела об оспаривании такого акта в порядке гл. 24 АПК РФ в том же составе суда. Если дело об оспаривании такого ненормативного правового акта неподсудно арбитражному суду, то он выносит определение о передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда (пп. 6.2 Постановления N 58).

3. При рассмотрении дела об оспаривании НПА в части арбитражный суд осуществляет проверку неоспоренных положений этого акта, если придет к выводу об очевидной и неразрывной связи таких положений с оспоренными, например если из доводов следует, что заявитель по существу оспаривает положения акта, не указанные им в заявлении (п. 7 Постановления N 58).

4. При обращении с заявлением о признании НПА недействующим, в случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу об оспаривании этого акта, арбитражный суд рассматривает такое заявление по существу (абз. 2 п. 8 Постановления N 58), если:

— в нем указаны основания, по которым этот НПА или его отдельные положения ранее не могли быть проверены судом (например, при изменении законодательства, на соответствие которому осуществлялась проверка НПА или его отдельных положений);

— заявитель указывает на противоречие оспариваемого НПА или его отдельных положений иному НПА, имеющему большую юридическую силу, на соответствие которому проверка такого акта ранее не осуществлялась.

5. Отказ заявителя от своего требования, признание требования органом публичной власти или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу (п. 9 Постановления N 58). Данное разъяснение основано на ч. 8 ст. 94 АПК РФ, и данную норму аналогичным образом применяют и нижестоящие арбитражные суды (см., например, Постановления ФАС Дальневосточного округа от 22.12.2011 N Ф03-6367/2011 по делу N А59-2352/2011, Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.05.2008 N А33-14904/2007-03АП-541/2008 по делу N А33-14904/2007). В то же время в практике есть случаи, когда суд не рассматривал дело по существу после отказа заявителя от своих требований (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27.01.2010 по делу N А32-13166/2008-30/142).

6. Если оспариваемый НПА до вынесения арбитражным судом решения отменен в установленном порядке, а также если действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (п. 10 Постановления N 58).

КОНСУЛЬТАНТПЛЮС