Публичные доходы - новая категория финансового права (Васильева Н.В.). Материально-правовые аспекты регулирования государственных доходов Государственный кредит и долг

В современных условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации , сопровождающихся осложнением финансовой ситуации в стране, в том числе и недостаточностью финансовых ресурсов , важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов.

Выражение «государственные (и муниципальные) расходы » можно понимать в различных аспектах. Например, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание имеет значение для учета средств, анализа расходов и определения перспектив социально-экономической политики и других направлений развития государства. Следует отметить публичный характер этих расходов.

Помимо этого, данная категория имеет организационный и юридический аспекты, выступая в качестве составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а. именно деятельности но использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств . Ей присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муниципальных образований при наличии специфических черт, свойственных данному ее этапу. Особенно следует отметить, что эта часть (направление) финансовой деятельности находится во взаимозависимости с другими ее направлениями: образованием денежных фондов, их распределением; неотъемлемым ее элементом должен быть также финансовый контроль . Все это особенно наглядно проявляется в условиях финансовых трудностей государства, углубляющихся принятием решений, не подкрепленных наличием необходимой финансовой базы, ослаблением государственного контроля за использованием финансовых ресурсов .

В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг отношений, регулируемых финансовым правом , а в связи с ней - и другими отраслями права - гражданским, административным и др. В финансовых правоотношениях в данном случае участвуют государственные и муниципальные предприятия , организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки , через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.

Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям.

Прежде всего в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразделить на государственные и муниципальные.

В развитие этой классификации можно подразделить расходы на три группы соответственно уровням организации власти в Российской Федерации: федеральные расходы; расходы субъектов Федерации, которые вместе с федеральными составляют государственные расходы, и расходы местного значения, или муниципальные.

Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях государственных и муниципальных расходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только расходами за счет бюджетных средств или оно является более широким? В финансово-правовой литературе широко распространенным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соотношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения. Более убедительным и практически значимым представляется первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют лишь часть их, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образований). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципальных предприятий.

Следовательно, в зависимости от источников получения расходных средств, а также порядка их планирования и использования расходы можно подразделить на: а) централизованные, осуществляемые за счет бюджета и государственных (муниципальных) внебюджетных фондов; б) децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.

В зависимости от характера участия в общественном производстве выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущих расходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направлений государственных и муниципальных расходов имеет классификация их по функциональному признаку. Законодательная основа такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. с последующими изменениями.

Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в определенной части она применима к государственным и муниципальным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на:

б) социально-культурную сферу и науку;

в) охрану окружающей природной среды;

г) оборону;

д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопасности, функционирование судебной системы;

е) международную деятельность;

Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или муниципальных расходов - это урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям.

Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, включая банковское кредитование , когда имеется в виду не правовой режим получения средств, а их общий объем, независимо от источников (см., например, ст. 24 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г.). Однако в данном случае следует учитывать условность такого выражения, поскольку речь идет о средствах, выдаваемых банком в этом случае на основе кредитного договора . Причем эти средства находятся в распоряжении банка в качестве его кредитных ресурсов.

Что касается финансирования, то банк не вправе распоряжаться средствами, направленными на банковские счета организаций в таком порядке. Однако практика свидетельствует и об ином: нередки случаи использования банками выделенных организациям бюджетных средств в своих интересах, что ставит задачу изменения порядка финансирования государственных и муниципальных расходов, усиления государственного контроля и ответственности в этой сфере финансовой деятельности.

В порядке финансирования государственных (муниципальных) расходов в связи с преобразованиями экономики появились новые черты: расширился круг источников финансирования государственных и муниципальных расходов (что, однако, не свидетельствует о достаточности средств), появились новые организационно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государственных и муниципальных расходов, включая инвестиции (долгосрочные вложения), выступают средства:

а) государственных и муниципальных бюджетов, причем на основании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе (см., например, ст. 108 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» об использовании средств Бюджета развития);

б) государственных (муниципальных) внебюджетных фондов;

в) отраслей народного хозяйства - централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы предприятий.

В последнее время в формировании необходимой для финансирования финансовой основы усилилось значение заемных и привлеченных средств. Так, помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете, Правительство РФ разрешило Пенсионному фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг (векселей , облигаций) на сумму до 15 млрд руб. Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений довольно существенное место стало занимать использование полученных ими в результате их собственной деятельности дополнительных, внебюджетных доходов. Это в значительной мере связано с недостаточным бюджетным финансированием, вызванным финансовыми трудностями в стране.

Переход на новые методы хозяйствования повлек сокращение бюджетных средств, выделяемых в отрасли народного хозяйствам переход предприятий в основном на самофинансирование.

Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных и муниципальных расходов следует отметить такие, как финансирование объектов (программ) на конкурсной основе; выделение грантов (единовременных безвозмездных и безвозвратных пособий с условием соблюдения определенных требований) обычно образовательным учреждениям, творческим коллективам и т.п., как правило, также в порядке конкурсной или другой системы отбора.

Широко распространенной стала многоканальная система финансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников (см., например, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 650 Федеральную целевую программу «Развитие медицинской промышленности в 1998-2000 годах и на период до 2005 года).

Взамен непосредственного финансирования отдельных объектов (программ) в качестве меры их государственной поддержки довольно широкое распространение получило предоставление гарантий и поручительств коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета как условие выдачи кредита . Эти гарантии и поручительства могут преобразоваться в государственные расходы за счет федерального бюджета в случае нарушения обязательств по возврату кредита его получателем. Неслучайно в последнее время проводятся меры по сокращению таких гарантий и поручительств (см., например, ст. 101 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год»).

Важное значение в формировании системы нормативных актов, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных расходов, имеет выявление принципов их финансирования. Такие принципы находят отражение в действующем законодательстве, хотя и недостаточное. Некоторые из них сложились ранее, другие возникли в годы преобразования экономики. Можно назвать следующие общие принципы финансирования государственных и муниципальных рас ходов (действующие независимо от источников финансирования):

а) плановость; согласно этому принципу расходы должны планироваться на основе государственных или муниципальных планов и программ; в финансовых планах необходимо отражение потребностей в средствах и источников их удовлетворения; финансирование должно осуществляться в меру выполнения плановых заданий с учетом освоения ранее выданных сумм, в связи с чем важное значение имеет разбивка годовых назначений на периоды;

б) соответствие планируемых расходов объему государственных или муниципальных доходов;

в) целевое направление средств, что означает необходимость помимо указания общей суммы средств, выделяемых получателям, определения конкретных мероприятий и целей, на которые они должны быть использованы;

г) соответствие финансируемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц , государства (Российской Федерации и ее субъектов), муниципальных образований;

д) соответствие финансируемых расходов требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других установленных законом и в соответствии с ним норм;

е) безвозвратность и безвозмездность выделения средств (за исключением случаев, установленных в соответствии с законодательством);

ж) контроль за использованием государственных и муниципальных средств и ответственность за правонарушения в этой области.

Было бы целесообразно сформулировать и юридически закрепить принципы финансирования государственных и муниципальных расходов.

Порядок финансирования расходов различается в зависимости от разных факторов, например, от источников финансирования, от предметно-целевого направления средств (различают порядок финансирования капитальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от субъектов, использующих средства:

а) финансирование государственных или муниципальных коммерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения;

б) финансирование государственных или муниципальных учреждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерческим организациям , действующим на праве оперативного управления имуществом, т.е. сметно-бюджетное финансирование.

Промежуточным между ними, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (муниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.

В названных правовых режимах находят отражение и те правовые формы финансирования, которые используются по другим основаниям, например по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основные правовые режимы финансирования.

Между этими основными правовыми режимами имеются различия по следующим признакам:

а) по источникам финансирования;

в) по предметно-целевому направлению средств;

Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику государственного регулирования и управления в этих сферах.

Актуальность задач целесообразного, эффективного и экономного расходования государственных (муниципальных) средств вызывает потребность в совершенствовании законодательства, правовых актов, призванных регулировать этот процесс. До настоящего времени по этим вопросам существуют лишь разрозненные правовые акты или отдельные нормы.

Правовые основы финансирования капитальных вложений

Решающая роль в развитии общественного производства, в обеспечении его нужных темпов, эффективности и в конечном итоге в степени удовлетворения потребностей общества принадлежит капитальным вложениям, т.е. затратам на воспроизводство основных фондов. Недостаточность капитальных вложений губительно сказывается на экономике страны, ведет к негативным последствиям в социальных отношениях, разрушению их устойчивости.

Поэтому правовое регулирование порядка осуществления государственных и муниципальных расходов на капитальные вложения занимают особое место в системе финансово-правовых норм, хотя эти расходы, как и текущие затраты,* в связи с трудностями перехода к новому типу экономики и финансовым кризисом в стране резко сократились. Нормативным актом , закрепляющим основные положения о деятельности в данной сфере в целом является Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г.

Соответственно названному закону капитальные вложения - это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Объектами капитальных вложений являются различные виды вновь создаваемого или модернизируемого имущества, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Если создание или использование каких-либо объектов не соответствует законодательству РФ и утвержденным стандартам, токапитальные вложения в них запрещаются.

Источниками финансирования капитальных вложений являются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов . Инвесторами, т.е. лицами, осуществляющими капитальные вложения, могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Законодательство определяет формы и методы государственного регулирования капитальных вложений: во-первых, путем создания благоприятных условий для развития такой инвестиционной деятельности (совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений, принятия антимонопольных мер, проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции и др.) и, во-вторых, путем прямого участия государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (разработка, утверждение и финансирование проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также за счет этих средств совместно с иностранными государствами, формирование перечня строек, осуществляемых за счет средств федерального бюджета для государственных нужд, предоставление по проектам на конкурсной основе гарантий за счет бюджетных средств, размещение бюджетных средств для финансирования проектов на конкурсной основе, проведение экспертизы проектов, разработка и утверждение стандартов и осуществление контроля за их соблюдением и др.).

Размещение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ осуществляется на возвратной, срочной и возмездной основах. Размер взимаемых при этом процентов за пользование средствами определяется законами о бюджетах на соответствующий год. Применяются и другие формы возврата бюджетных средств.

Выделение средств из федерального бюджета для капитальных вложений производится через входящий в него в качестве составной части Бюджет развития, правовые основы формирования и расходования которого определяются Федеральным законом «О Бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998г.

Средства Бюджета развития формируются за счет: внутренних и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели; части доходов от использования и продажи, а также приватизации федерального имущества; доходов от бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности; отчислений части поступлений от размещения государственных ценных бумаг и др.

Использование средств Бюджета развития должно осуществляться исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платности, срочности. При этом не допускается отвлечение его временно свободных средств на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов .

Субъекты РФ могут принимать участие в реализации задач Бюджета развития путем принятия на себя обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на их территориях.

Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ. Аналогична компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ в отношении порядка финансирования за счет средств соответствующих региональных бюджетов.

Федеральное законодательство закрепляет также основы регулирования капитальных вложений органами местного самоуправления. Предусмотрены аналогичные государственным формы и методы регулирования (соответственно компетенции органов местного самоуправления) как путем создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для инвестиций капитальных вложений, так и путем прямого участия органов местного самоуправления в этих инвестициях.

Размещение средств местных бюджетов для финансирования капитальных вложений также должно осуществляться на возвратной, срочной и платной основах. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут участвовать в финансировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами. Утверждение таких проектов производится по согласованию с органами местного самоуправления.

В целях повышения эффективности инвестиций, создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. была создана новая государственная структура - Российская финансовая корпорация.

Российская финансовая корпорация как государственное предприятие наделена функциями агента Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов. Ее финансовая деятельность заключается в организации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.

В распоряжении Российской финансовой корпорации находится инвестиционный фонд, который формируется за счет следующих источников: средств федерального бюджета и кредитов Центрального банка РФ, направляемых на финансирование капитальных вложений; части средств внебюджетных фондов, предназначенных для осуществления отраслевых инвестиционных программ; а также средств, аккумулируемых самой корпорацией. Корпорация может привлекать средства юридических лиц и граждан, выпуская и размещая в этих целях ценные бумаги. Финансирование инвестиционных проектов корпорация производит в основном на коммерческой и возвратной основе.

Распределение средств инвестиционного фонда за счет централизованных источников корпорация производит во взаимодействии с Министерством экономики РФ.

Осуществляя свои задачи, корпорация выполняет следующие функции:

• проведение конкурсного отбора и экспертизы инвестиционных проектов;
• предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов;
• установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;
• организация контроля за эффективным использованием инвестируемых средств;
• привлечение на коммерческой основе инвесторов, в том числе иностранных;
• предоставление по поручению Правительства РФ государственных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам ;
• использование по поручению Правительства РФ иностранных кредитов, включая их размещение на конкурсной основе в порядке, установленном законодательством.

Корпорация действует на основе устава, одобренного Правительством и утвержденного Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом.

В задачах и функциях корпорации проявляется отказ от традиционных методов управления финансами . Однако сохраняется значение государственно-властного характера функций в данной сфере.

Финансово-инвестиционные корпорации создаются также органами власти субъектов РФ.

№ 1556. Государственные и территориальные финансы: Учебник / Под общей ред. проф. Л. И. Сергеева. Калининград.: “ Янтарный сказ”, 2000. Курс экономической теории. Общие основы экономической теории, микроэкономика, макроэкономика, переходная экономика: Учебное пособие/ руководитель авторского коллектива и научный редактор проф. А.В. Сидорович. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, изд. ДИС, 1997.Моляков Д.С., Шохин Е.И. Теория финансов предприятий. М.: Финансы и статистика, 2000. Паркинсон С.Н. Закон и доходы. М., 1992.Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. Т.5. М., 1962.Шеремет А.Д., Сайфуллин Р.С. Финансы предприятий. М.: Инфра-М, 1999. Финансы. Учебник / В. М. Родионова, Ю. Я. Вавилов, Л. И. Гончаренко и др.; Под ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994.Финансы: учебник для вузов/ под редакцией проф. Дробозиной. М.: ЮНИТИ.-2000.

Перед различными субъектами экономических (рыночных) отношений стоят разные цели в их деятельности, так для коммерческих организаций результатом деятельности должно быть получение прибыли, а для государства - предоставление общественных благ населению. Общим для государства, также как и для организаций лиц при реализации собственной деятельности является получение определенной выгоды (материального или нематериального характера), превышающей затраты, которые были осуществлены. В тех случаях, когда социальная деятельность носит экономический характер, т.е. актуализируется и реализуется рационально, субъекты получают выгоду в форме дохода, если рассматривать его материальный аспект. С позиций экономической теории под «доходом» следует понимать всю совокупность денежных средств и материальных благ, которыми обладает человек, семья, социальная группа, население в целом или другой рыночный субъект в определенный период времени. Доходы считаются средством потребительского удовлетворения и вознаграждением за вклад в производство. Доход может выступать в форме денег, поощрения или же личного морального и духовного удовлетворения при реализации какой либо деятельности. Еще в ХVIII в. А. Смит писал о том, что в истинном виде цена продукта состоит из трех частей каждая из которых представляет чей-то доход.

Любой вид экономического дохода является производным от использования конкретного фактора производства. К примеру, доход, получаемый наемным работником как собственником труда – фактора производства – заработная плата с различными доплатами. Доход, получаемый собственниками капитала, земли, информации, предпринимательских способностей как факторами производства.

Понятие «доход» следует различать от таких понятий как: «прибыль»; «богатство»; «потребление»; «капитал». Прибыль представляет собой разницу между доходами, полученного от реализации факторов производства, от реализационной и вне реализационной деятельности. Прибыль считается полученной, если денежная сумма чистых активов в конце периода превышает денежную сумму чистых активов в начале периода после вычета всех распределений и взносов владельцев в течение периода. К богатству можно отнести все то, что имеет рыночную оценку и может быть реализовано за деньги или обменено на иные блага. Богатство может быть представлено в вещественной форме, форме бумажных активов, а также личных способностей человека (неосязаемое богатство). Потребление в большой степени связано с необходимыми затратами для восстановления производительных сил. Под понятием «капитал» можно понимать и денежные средства, и богатство в деньгах. В экономической теории «капитал» представляет собой один из факторов производства, представленный средствами производства, созданными человеческим трудом и предназначенными для производственного потребления. Капитал является запасом (богатством), а доход и прибыль относятся к потокам (услуги богатства). Капитал во всех его проявлениях – это реальное богатство, имеющее либо материальную, либо денежную форму. Любая форма капитала приносит процентный доход .

Общее между рассматриваемыми понятиями можно выразить определением классика А. Смита: доход - это прибыль на капитал.

В макроэкономике «доход» представляет собой одну из сторон валового национального продукта (ВНП) – потока денежных и натуральных затрат и поступлений в народное хозяйство ресурсов физических и юридических лиц, в т.ч. и их валовая (общая) выручка от продажи товаров, выполнения работ и предоставления услуг. Национальный доход представляет собой сумму первичных доходов: заработная плата (R), прибыль на капитал (P), земельная рента (L). Финансы выступают связующим звеном между созданием и использованием национального дохода. (R; P; L) – это первичные доходы, всякий иной вид дохода вторичен, он может проистекать только из этих трех вместе или по отдельности. По А.Смиту, результат работы народа за данный год должен быть таким, чтобы была возможность возместить затраты по содержанию основного и оборотного капитала страны. Только если полный продукт труда страны позволяет осуществить такое возмещение, все, что остается сверх этого, представляет собой национальный доход. Полный продукт называется валовым доходом страны, а остальное – ее чистым доходом. Именно чистый доход, когда сделаны уже все расходы на поддержание основного и оборотного капитала, остается жителям страны для их непосредственного потребления: для расходов на пищу, одежду, жилище, всяческие удобства и удовольствия. Чистый, а не валовой, доход служит истинным показателем богатства народа. Первым экономистом, кто создал понятие о национальном доходе и ввел его в научный оборот, а также отметил деление полного (валового) продукта на три части: возмещение затрат, заработную плату и чистый доход, был Уильям Петти.

В экономической теории выделяют четыре основных макроэкономических субъекта, это: домашние хозяйства; фирмы (предпринимательский сектор); государство; заграница (иностранный сектор). Расход одного из экономических субъектов становится доходом другого, и наоборот.

Государственные доходы в правовой литературе определяются как различные денежные ресурсы, поступающие в процессе распределения и перераспределения части национального дохода общества в распоряжение (собственность) государства и используемые им для финансирования потребностей, возникающих при осуществлении им своих задач и выполнения соответствующих функций.

Государственные доходы как экономическое понятие, представляют собой часть финансовых отношений, связанную с формированием денежных и материальных ресурсов в распоряжении государства. Государственные доходы составляют финансовую основу деятельности государства.

В теории финансового права разработано положение, согласно которому все государственные доходы подразделяются на: централизованные и децентрализованные .

ЛЕКЦИЯ 9.

Определение и функции бюджета. Бюджетная система страны, модели ее построения в федеративных и унитарных государствах. Бюджетная система и принципы ее построения. Бюджетное устройство. Проблемы межбюджетных отношений и пути их решения. Бюджетный федерализм

Бюджет происходит от лат « bulga » (кожаный мешок). (Канцлер английского казначейства при произнесении в парламенте речи, посвященной государственной смете доходов и расходов, открывал свой потрфель с деньгами и документами. Отсюда речь, а потом и сама смета получили название budget ) .

Исторически, именно тогда, когда стали планировать и прогнозировать развитие финансового хозяйства государства, впервые и вводится понятие "бюджет", который выражается посредством иных экономических показателей и является, так же как и категория "финансы" определяемой категорией.

Первые «бюджеты» представляли собой простые отчеты и счета, при том неполные, по главным рубрикам финансового хозяйства .

Главной причиной для их появления, явилось образование ответственного правительства в некоторых государствах. Самый близкий к нему по характеру, это - отчет, составленный Неккером в 1781г. и представленный королю Людовику XVI, который и принято считать первым систематическим брутто бюджетом . Вместе с тем, лишь в 19веке выработался правовой порядок составления бюджета, как общего государственно - хозяйственного закона. Годом рождения бюджетной системы России можно признать 1327 год, когда Иван Калита, великий князь московский (ок. 1296–1340), получил от Орды не только ярлык на великое княжение Владимирское – символ верховной власти на Руси, но и, впервые, право собирать дань с русских княжеств. Князь оправдал свое историческое прозвище калита, то есть кошель с деньгами, поскольку по некоторым оценкам в казну Орды попадала в среднем лишь одна пятая часть собранной дани. Считается, что этот факт сыграл решающую роль в превращении Москвы в финансовый центр Северо-Восточной Руси того времени.

В царской России составление государственных смет началось, в отличии от Западной Европы, достаточно поздно – только в XVII веке. Первая в России смета государственных доходов и расходов была составлена в 1645 г., и то исключительно в целях упорядочения финансового хозяйства. Дело в том, что в царской России не существовало каких-либо социальных групп, с которыми властям было бы необходимо бороться, как например на Западе, где именно борьба за право вводить налоги и определять предметы расходов привела к созданию парламентской формы правления. Поэтому созданное "сверху" дворянское сословие всегда находилось в прямой зависимости от царской власти, и ни о каком ограничении деятельности последней, в том числе финансовой, не могло быть и речи. Помещики, дворяне всегда были опорой царя. Известный всем бунт декабристов – одно из редких исключений из общего правила.

Апробацию «бюджета» как финансового плана, впервые было проведено в истории России, в период восшествия на престол Императора Павла, хотя в отечественной истории финансов, представлена другая хронология. Наш вывод основан на том, что именно при царствовании Павла, впервые появилась должность Государственного Казначея, которое было обособлено от должности Генерал – прокурора, и на эту должность был назначен Васильев А.И. При Васильеве А.Н., в 1796г. управление финансами становится самостоятельным делом и впервые было упорядочено составление и планирование «сметы доходов и расходов и отчетов по казначейству». Таким образом, неспешное – в течении столетий – упорядочение государственных финансов привело к учреждению 8 сентября 1802 г. Министерства финансов России и сети финансовых органов на местах: в губерниях – казенных палат, в уездах – казначейств, аналогов современных финансовых управлений в регионах и муниципалитетах, соответственно. На министра финансов было возложено ежегодное составление детальной росписи государственных расходов. В 1811 г. произошло утверждение более подробных правил по их составлению – это так называемый финансовый план Сперанского. Однако, составлявшаяся на основе этих правил государственная смета имела серьезные недостатки, главным из которых было то, что она представляла собой механическое соединение смет отдельных ведомств, причем не полное, поскольку отдельные доходы и расходы не вносились в нее. Не было единства кассы, существовали разные методики составления смет разных ведомств.

Что любопытно, не всегда структурное подразделение органа власти осуществляло именно те расходы, которые проистекали из его названия. Например, с 1649 г. и в течении длительного времени благоустройство населенных пунктов было возложено на полицию.

Тем не менее, в России до 1862 г. не было систематического, планомерного бюджета, а государственная смета представляла собой механическое соединение смет отдельных ведомств. При ней не было данных, достаточных для проверки, да и вообще не было единого законченного плана финансового хозяйства: многие доходы получались и многие расходы производились отдельными ведомствами самостоятельно, без ведома министерства финансов, так что нельзя было построить никакого общего вывода о направлении государственного хозяйства в ближайшем будущем. С 1862 г. стали составляться правильные бюджеты, благодаря упорядочению государственной отчетности при Татаринове. С начала 1863 г. в России был введен, в общих чертах сохранившийся до сих пор, набор принципов составления государственной росписи доходов и расходов – так называемые принципы построения бюджетов. Этот набор принципов был закреплен “Сметными правилами”, высочайше утвержденными 22 мая 1862 года. Таким образом, говоря с некоторой долей юмора, отечественные финансисты могут отмечать эту дату как день рождения федерального бюджета.

С 1873 г., в нем показываются валовые суммы доходов и расходов. Финансовая смета каждого министерства и главного управления стали составляться на основании "расписаний доходов и расходов", доставляемых подчиненными ведомствами по каждой губернии отдельно. Смета состояло из: а) перечня доходов и расходов, b) подробной сметы доходов и расходов, с) приложений и d) объяснительной записки. Сверхсметные кредиты, определялись как «дополнительные», а непредвиденные расходы как «экстраординарные». Воплощенный в бюджете финансовый закон действует в течение определенного срока, при чем различают периоды: 1) бюджетный или финансовый, и 2) счетный. Под первым разумеется то время, на какое бюджет утвержден, совпадающее обыкновенно с гражданским годом. Счетный период есть, продолженный или отстроченный бюджетный; при невозможности выполнить все сметные назначения к концу бюджетного периода оказалось необходимым отстрочить действие бюджета на некоторое, льготное, время сверх финансового года, в России для окончательных расчетов, после 31 декабря, оставляются еще четыре месяца, а для военного ведомства пять, суммы, оставшиеся свободными ко дню заключения сметы, возвращаются в распоряжение министерства финансов.

Утилитарный подход к пониманию бюджета государства, сводится к тому, что его можно представить в виде комплекса определенных документов, который разрабатывается и утверждается различными органами власти, и таким образом бюджет это нечто второстепенное по отношению к системе власти.

В более широком понимании бюджет - это массив информации, который отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, или инструмент, с помощью которого можно корректировать налоговую политику, осуществлять регулирование и стимулирование экономики, инвестиционной активности, повышать эффективность производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика и прочее.

В правовом аспекте под понятием "бюджет" понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. БК РФ.

В процессе рассмотрения и утверждения государственного «бюджета» представительные органы власти могут выразить вотум недоверия исполнительным органам власти, что спровоцирует развитие политических событий, и это дает основание считать «бюджет» органа власти политическим документом.

Экономическая сущность и содержание бюджета: б юджет является основным финансовым планом государства, что предоставляет органам власти реальные экономические возможности осуществления воли государства, его властных полномочий. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местного самоуправления, являясь финансовыми инструментами, позволяют проводить экономическую и социальную политику, как на отдельных территориях, так и в целом в России.

Бюджет отражает размеры необходимых государству (местному самоуправлению) финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Характер налоговой политики определяет виды и объемы доходов бюджета.

Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, им присуща денежная форма. В понятийно-категориальный аппарат экономической теории «бюджет» включен как понятие, которое отображает роспись денежных доходов (поступлений) и расходов (использования), составляемую для государства, местных органов управления, фирм, предприятий, учреждений, семей или отдельного лица на определенный период (год, квартал, месяц).

«Бюджет», как финансовая категория, обладает и конкретной денежной формой проявления, и может существовать в виде цельного денежного фонда, кассы или счета в банке. Бюджет отражает денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. (Родионова В.М ).

Общее и особенное категории «бюджет» и иных финансовых категорий.

«Бюджет» органа власти в отличие от таких финансовых категорий, как: «внебюджетный фонд» и «смета», понятие более широкое и над его принятием работают законодательные и исполнительные органы власти, что указывает на его социально-экономическую и политическую значимость. На региональном уровне, в отличие от всех других денежных фондов, создаваемых на уровне субъекта Российской Федерации, бюджет субъекта Российской Федерации – так сложилось исторически – является, во-первых, основным и самым крупным государственным денежным фондом данного субъекта Российской Федерации. Во-вторых, бюджет субъекта Российской Федерации носит универсальный характер: он предназначен для финансирования общих потребностей субъекта Российской Федерации. Иные государственные денежные фонды предназначены либо для финансирования строго определенной функции субъекта Российской Федерации, либо для финансирования деятельности определенного субъекта (например, денежные фонды государственных предприятий предназначены для финансирования деятельности данных предприятий).

Таким образом, признаками, отличающими бюджет субъекта Российской Федерации от других государственных денежных фондов, создаваемых на уровне субъекта Российской Федерации, выступают, во-первых, его величина – бюджет является крупнейшим и основным денежным фондом в данном субъекте, во-вторых, его предназначение – бюджет призван финансировать общие задачи и функции субъекта Российской Федерации, т. е. бюджет субъекта Российской Федерации выступает в качестве универсального денежного фонда субъекта Российской Федерации.

Общим между рассматриваемыми понятиями является то, что они представляют собой форму выражения денежного фонда.

Определенный интерес представляет вопрос о соотношении понятий «бюджет субъекта Российской Федерации» и «казна субъекта Российской Федерации». В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации средства бюджета субъекта Российской Федерации и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями составляет казну субъекта Российской Федерации. Таким образом, бюджет субъекта Российской Федерации является частью казны этого субъекта и в основном выражает ее денежную составляющую.

К основным функциям бюджета относятся:

перераспределение , которое проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления; Посредством бюджета национальный доход перераспреде­ляется по территории, а также из производственной в непроиз­водственную сферу , для чего за счет бюджета создаются денеж­ные фонды для финансирования потребностей в области здра­воохранения, образования, культуры, управления, обороны. Как известно, основной формой распределения фонда по­требления национального дохода является распределение по труду. Одновременно с фондом оплаты труда существуют обще­ственные фонды потребления, которые предназначаются для совместного удовлетворения потребностей и содержания нетру­доспособных членов общества, то есть потребления в сфере народного образования, здравоохранения, социального обеспече­ния, жилищного хозяйства и др.

контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

фискальная , суть которой заключается в создании финансовой базы функционирования государства в условиях фактического отсутствия у нее собственных доходов (исключая доход от государственной собственности);

экономическое регулирование – это использование государством налогов для проведения экономической политики;

социальная , которая предполагает использование государственного бюджета для перераспределения национального дохода в пользу общества.

Виды бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) бюджет органов власти бывает:

обычный – принимается государством;

консолидированный – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории;

чрезвычайный – это бюджет, где четко ограничен круг лиц на получение денежных средств;

минимальный – это бюджет, который каждый субъект бюджета обязан выполнить, содержащий минимальные социальные гарантии. Это тот бюджет ниже, которого любой бюджет приниматься не может.

Наиболее часто встречаемое в литературных источниках понятие «бюджет государства» включает в себя консолидированный бюджет РФ, а «государственный бюджет» есть федеральный бюджет.

Система – (от греч. systema – (целое), составленное из частей; соединение) – множество взаимодействующих элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, составляющих целостное образование.

Бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения.

Существенные различия в государственном устройстве стран и в бюджетном законодательстве обусловливают различные виды бюджетных систем.

В зависимости от формы государственного устройства различают бюджетные системы унитарных и федеральных государств (унитарное государство – форма государственного устройства, при которой территория государства не имеет в своем составе федеративных единиц: республик, штатов и т.д.; а подразделяется на административно-территориальные единицы: области, районы и т.д. Федерация - – форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства члены федерации (земли республики) имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы; наряду с ними существуют федеральные органы государственной власти). В унитарных государствах бюджетные системы включают два уровня – центральный бюджет и местные бюджеты; в федеративных – три уровня: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Уровни бюджетной системы зависят от существования в стране разных уровней государственного и муниципального управления. Вид бюджета связан с конкретным органом власти и является основной финансовой базой его деятельности.

Определение бюджетной системы РФ приведено в Бюджетном кодексе РФ в следующей трактовке: основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, бюджетная система РФ подразделяется на три уровня. Первый уровень включает федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень – бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов; третий уровень – местные бюджеты.

В настоящее время в РФ насчитывается 89 субъектов, которые имеют различный государственно-правовой статус, поэтому второй уровень бюджетной системы представлен различными видами бюджетов: бюджеты республик в составе РФ (21), бюджеты краев (6), бюджеты областей (49), бюджеты автономных областей (1), бюджеты автономных округов (10), бюджеты городов федерального значения (2).

По количеству бюджетов самым многочисленным является третий уровень бюджетной системы. Общее число местных бюджетов составляет около 30 тысяч, соответственно числу муниципальных образований. В зависимости от вида муниципальных образований различают районные, городские, сельские и поселковые бюджеты.

Главным звеном бюджетной системы РФ является федеральный бюджет. С помощью федерального бюджета осуществляется основная доля бюджетного перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода страны; формирование основных направлений бюджетной политики и принципов построения межбюджетных отношений строится с учетом возможностей, в первую очередь, федерального бюджета.

Бюджетная система страны построена с учетом принципов, перечень которых регламентирован Бюджетным кодексом РФ. К их числу относятся следующие принципы: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджетов; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Сущность каждого из указанных принципов кратко раскрыта в соответствующих статьях Бюджетного кодекса РФ.

С точки зрения соотнесения данных принципов либо к построению бюджетной системы, либо к механизму бюджетного финансирования, более подробного изложения заслуживают принципы самостоятельности бюджетов, единства бюджетной системы и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведение бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Последовательная реализация принципа самостоятельности играет важную роль в построении бюджетной системы демократического государства. Этот принцип означает: наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня; право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджетов; другие правовые нормы, способствующие реальной самостоятельности бюджетов.

Принцип самостоятельности бюджетов тесно связан с другим принципом – разграничением доходов и расходов между уровнями бюджетной системы . Этот принцип означает закрепление соответствующих видов доходов и прав по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ и субъектов РФ, органами местного самоуправления. Наибольшую сложность для практической реализации данного принципа представляет выбор критериев для разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

На выработку данных критериев оказывает влияние ряд факторов, в том числе необходимость соблюдения принципа построения межбюджетных отношений – равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Этот принцип предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ, применение единой методики определения финансовых затрат на предоставление государственных услуг и других нормативов, являющихся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные обязательные поступления, определенные законодательством РФ, подлежат отражению в соответствующих бюджетах в полном объеме. Принцип сбалансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов тесно увязан с принципом сбалансированности. Данный принцип конкретизирует то положение, что доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета (за исключением целевых бюджетных фондов и других случаев, предусмотренных законодательством). Принцип гласности означает открытость для общества и средств массовой информации порядка утверждения бюджетов и отчетов об их исполнении, обязательное опубликование в печати соответствующих материалов. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития страны и ее регионов, реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В РФ бюджетные отношения между тремя уровнями бюджетной системы – федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления – построены на принципах бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм определяют как способ построения бюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы, обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Реализация принципов бюджетного федерализма предполагает сочетание интересов всего государства с интересами его регионов, обеспечение единства и целостности страны при предоставлении самостоятельности территориям в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

В отличие от классических федераций (Швейцария, США, Канада) с высоким уровнем автономии отдельных государственно-территориальных образований, в РФ принцип равенства прав субъектов федерации сосуществует с различиями в степени соответствия этих прав реальным социально-экономическим и политическим условиям обеспечения жизнедеятельности в субъектах РФ. Подобное положение предопределило необходимость его учета при построении межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения можно определить как денежные отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны, распределения и перераспределения средств между бюджетами разных уровней.

Основные задачи организации межбюджетных отношений включают: 1) выравнивание бюджетной обеспеченности нуждающимся территориальным образованиям до минимально необходимого уровня, достаточного для соблюдения конституционных гарантий населению на всей территории страны; 2) стимулирование субъектов власти всех уровней управления к наращиванию бюджетных средств, рациональному и эффективному их расходованию.

Система межбюджетных отношений в России функционирует в двух направлениях. Первое направление касается отношений по разграничению видов расходов и доходов полностью (или частично) на постоянной основе между уровнями бюджетной системы. Второе – отношений, связанных с ежегодным бюджетным регулированием.

Задача разграничения расходов по уровням бюджетной системы связана со множеством факторов, прежде всего, с учетом роли управленческих структур федерального, регионального и муниципального уровней в осуществлении экономических и социальных функций государства. Разграничение доходов между соответствующими бюджетами преследует цель создания максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций.

ЛЕКЦИЯ 10.

Рассматриваются следующие вопросы.

Государственный и муниципальный кредит2. Сущность, необходимость и значение госкредита. Использование средств госкредита, источники его погашения. Классификация государственных займов.

Структура и система кредита в банке.

Структура современной кредитной системы

Экономические функции Центробанка и коммерческих банков

Специальные кредитные институты

Банковская прибыль, её источники, ликвидность банков

Исторические этапы развития банковской системы России

Кредитные отношения являются рычагом денежного обращения. При помощи кредита деньги становятся товаром. Кредит как механизм денежного обращения – цель вопроса. Кредит – это связь между временно свободными средствами и временными потребностями в деньгах. Кредит служит средством ликвидации этого разрыва между временно свободными средствами и временными потребностями. Непрерывность процесса производства. Постоянно есть временно свободные деньги, но их всё равно используют с помощью кредита (процент с денег). Временная потребность во временных деньгах (новые земли, сезонный характер, научные революции). Эти ситуации побуждают к кредитованию. Кредит – условие непрерывности воспроизводства, выравниваемости. Кредит – это система экономических отношений, временных отношений между кредитором и заёмщиком для использования свободных средств в п/х.

Кредит играет большую экономическую роль:

Ускоряет обращаемость товаров и услуг

Способствует концентрации капитала

Способствует научному прогрессу

Способствует экономике и в денежном обращении, и во всех факторах производства.

Принципы

Срочность

Возвратность

Платность

Материальная обеспеченность

Кредит способствует росту экономической культуры, правильному функционированию рыночной экономики.

Кредит выполняет следующие функции:

Снимает узкие границы металлистического денежного обращения

На основе кредита возникают кредитные учреждения, следовательно. Экономика саморегулируема. Кредит интенсифицируют.

Делает дешёвыми денежные отношения, создаёт заменители денег, способствует льготному денежному финансированию.

Задачи экономики – интенсивно использовать все формы кредита.

Государственный кредит - одна из форм кредитных отношений, имеющая следующие признаки кредита: наличие кредитора и заемщика как юридически самостоятельных субъектов кредитной сделки; аккумуляции свободных денежных средств населения, предприятий и организаций на принципах возвратности срочности и платности (в исключительных случаях допускается беспроцентный заем ресурсов); возможность использования госкредитных операций внутри страны и в международных отношениях.

С помощью государственного кредита государство мобилизует дополнительные финансовые ресурсы для финансирования общегосударственных расходов и выполнения своих функций. Объективная необходимость использования государственного кредита объясняется противоречиями между растущими потребностями общества с возможностью их удовлетворения за счет доходов бюджета. По своей экономической природе госбюджет перераспределяет часть национального дохода станы.

Объем доходной части бюджета ограничен уровнем налогообложения, установленном действующим законодательством с учетом общего состояния экономики и платежеспособности субъектов хозяйствования. Т.о. в сферу бюджетного распределения не попадают значительные объемы ресурсов, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, и личные доходы граждан. Между тем бюджетная нагрузка на расходы растет. Структурная перестройка и регулирование экономики социальная политика государства, расходы по обороне страны, участие в международной деятельности требуют больших средств.

В периоды экономического кризиса, коренных изменений в хозяйственном механизме, нарушения сбалансированности бюджета государство испытывает острый недостаток финансовых ресурсов. Главным способом получения дополнительных финансовых ресурсов становится государственный кредит. В период экономического подъема, напротив, потребность в государственном кредите сокращается и сфера его применения сужается.

Государственный кредит представляет отношения вторичного распределения стоимости валового внутреннего продукта и части национального богатства. В сферу его применения попадает часть доходов и фондов, сформированных на стадии первичного распределения стоимости. Через государственный кредит перераспределяются средства, направляемые в фонды потребления. Обычно ими являются временно свободные денежные средства населения предприятий и организаций, не предназначенные для текущего потребления. Но при определенных экономических и политических ситуациях население и хозорганы могут идти на сознательное ограничение потребления и в сферу государственного кредита втягиваются средства, предназначенные для текущих производственных или социальных нужд (в истории были примеры, когда подобное ограничение потребностей происходило по принуждению государства – подписка на государственные займы).

Формирование посредством госкредитных отношений дополнительных финансовых ресурсов отражает одну сторону сущности государственного кредита как особой формы движения стоимости (ссудного фонда). Второй стороной выступают отношения, обусловленные возвратностью и платностью ресурсов, мобилизуемых с помощью государственного кредита. Государство гарантирует возврат средств с уплатой кредиторам установленного дохода в виде процентов. Госкредитные отношения и налоговые не подменяют друг друга и являются самостоятельными финансовыми инструментами. Отношения по возврату средств и выплате вознаграждения также имеют перераспределительный характер.

Государственный кредит – это совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования государством финансовых ресурсов для финансирования бюджетных расходов и других государственных программ.

Как показывает опыт стран с рыночной экономикой, использование государственного кредита для покрытия дефицита бюджета является эффективным и разумным средством по сравнению с монетарными приемами.

Кредиторами выступают физические и юридические лица, заемщиком – государство в лице его органов (министерства финансов, местных органов власти). Для заемщика ценная форма кредита позволяет мобилизировать дополнительные денежные ресурсы для покрытия бюджетного дефицита без использования для этих целей бумажно-денежной эмиссии, для не инфляционного кредитно-денежного обращения путем операций на открытом рынке, формирование финансового рынка. В условиях развития инфляционного процесса государственные займы у населения временно уменьшают его платежеспособный спрос. Из обращения изымается избыточная денежная масса, т.е. происходит отвлечение средств из денежного оборота на заранее оговоренный срок. Чрезмерное увеличение государственного долга вместе с тем может привести к платежам по обязательствам, сумма которых составит величину большую, чем поступления от займов, что отрицательно скажется на состоянии финансов государства.

Государственный кредит при правильной его ориентации оказывает позитивное воздействие на экономику. Мобилизация государством временно свободных денежных средств населения, предприятий и организаций способствует нормализации и укреплению денежного обращения в стране и одновременно служит источником доходов для держателей государственных ценных бумаг.

Государственный кредит служит мощным средством мобилизации в руках государства дополнительных финансовых ресурсов за счет временно свободных денежных средств физических и юридических лиц. В случае дефицитности государственного бюджета дополнительно мобилизуемые финансовые ресурсы направляются на покрытие разницы между бюджетными расходами и доходами. При положительном бюджетном сальдо мобилизуемые с помощью государственного кредита средства используются для финансирования экономических и социальных программ. Поэтому государственный кредит является рычагом укрепления финансового положения государства, способствуя достижению равновесия между доходами и расходами государственного бюджета и выступая важным источником ускорения социально-экономического развития.

Существуют значительные резервы для повышения эффективности государственного кредита. В качестве неотложных мер могут быть осуществлены следующие мероприятия : 1) обеспечить реальную защиту прав интересов заимодателей и вкладчиков от инфляционных потерь путем переоценки номинальной стоимости облигаций, займов и вкладов в коммерческих банках; 2) повысить доходность отдельных государственных ценных бумаг и вкладных операций с тем, чтобы кредиторы государства были уверены в получении дохода на уровне не ниже сложившегося уровня инфляции в стране; 3) для пробуждения реального интереса физических и юридических лиц к кредитным операциям государства целесообразно не только защищать интересы кредиторов, но и максимально разнообразить условия выпускаемых займов (по срокам, по способам выплаты дохода, по доходности ценных бумаг, по обеспечению полной ликвидности облигаций); 4) расширить круг заимодателей за счет допуска к кредитным операциям государства всех без исключения предприятий, организаций, учреждений; 5) перейти при реализации государственных ценных о официального курса к рыночному, определяемому на основе реального спроса на фондовые ценности; 6) осуществить переход от безвозвратного бюджетного финансирования предприятий и организаций на оказание им помощи преимущественно путем предоставления казначейских ссуд; 7) отказаться от прямого безвозмездного и безвозвратного использования общегосударственного ссудного фонда в бюджетных целях и осуществлять привлечение ресурсов кредитных учреждений на нужды государства исключительно на началах: срочности, платности, возвратности.

Государственный кредит и долг.

Особенности государственного кредита как финансовых и кредитных отношений

Классификация государственных займов

Управление государственными займами

Особенности государственного кредита как финансовых и кредитных отношений

Государству часто не хватает бюджетных средств поэтому возникает

дополнительная потребность в них.Эти потребности и удовлетворяют

государственным кредитом

Государство является заемщиком.

Государственный кредит

совокупность экономических отношений между государством в лице его органов

власти управления с одной стороны а физическими и юридическими с другой

стороны. (т.е.население или предприятия-кредиторы)

Государство должно всегда быть готовым стать заёмщиком (пример: катастрофы

Государственный кредит представляет собой симбиоз финансов и кредита

Он имеет те же принципы что и кредит: возвратность,срочность.

Финансовая сторона - это государственный бюджет (использование средств)

Функции государственного кредита

Фискальная (в качестве заёмщика оно обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов)

Регулирующая (регулирует денежный обращения)

Увеличив спрос на заемные средства. Отсюда следует рост цены кредита

Кредиты местным органам власти стимулируют развитие производства и занятости

Покрытие потребностей

Принципы государственного кредита:

Необходимость (не хватка бюджета)

Целесообразность (использования дополнительных доходов)

Последствия (работа на экономику, на стабильность экономики)

Долг бывает:

Капитальный (накопленный долг из года в год)

Государственный долг представляет собой аннигиляцию налогов (дополнительное изъятие неучтенных налогов)

Классификация государственных займов

Форма кредита зависит от характера займа, категории населения, и других

Факторов.

По субъектам заёмных отношений:

А)центральные органы управления

Б) местные

По месту размещения:

А) внутренние (рубли)

Б) внешние ($)

В зависимости от обращения на рынке:

А) рыночные государственные обязательства

Б) нерыночные

По срокам:

А) краткосрочные (до 1 года)

Б) среднесрочные (1 – 5 лет)

В) долгосрочные (5 лет и выше)

По обеспеченности

А) закладные

Б) беззакладные

По методам:

А) добровольные

Б) рыночные

По выплате долга:

А) процентные (1,2,4 раза в год выплачиваются)

Б) выигрышные

В) беспроцентные

Г) беспроигрышные

Долговые обязательства:

В зависимости от метода определения дохода:

А) обязательства с твердым доходом

Б) обязательства с плавающим доходом

Займы могут быть оформлены как облигационные и безоблигационные.

Управление государственными займами

Управление государственным доходом рассматривается в широком и узком

А) В широком смысле:

Направленность финансовой политики государства, которое должно

способствовать укреплению банков и кредитных систем

Б) В узком смысле:

Формирование направления финансовой политики государства.

Т.е. управление государственным долгом

А) управление всей кредитной системой финансовой политики

Б) управление отдельными займами

Государство часто использует рефинансирование – выпуск новых займов за счёт

Эффективность долга

П - поступление по долгу

Р – расход

Государство недолжно занимать больше 25% уже существующего долга

Конверсия – один из видов реструктуризации долга

Консолидация

Регрессия

Унификация

Государственный кредит, используемый для покрытия бюджетного дефицита, как

правило, не связан с производственной деятельностью и задолженность по нему

покрывается за счет налогов. Управление государственным долгом становится целой наукой. Такая наука включает в себя необходимость обосновать размеры займов, сроки

их выпуска, размеры процента по обязательствам казначейства способов их размещения.

Принципы управления государственным долгом:

Оптимизация

Системность

Контролирования

Формы кредита:

Коммерческий кредит – отношения между двумя товаропроизводителями. Один продаёт товары или услуги другому, они подписывают вексель. Это отношения с ограниченным количеством лиц. Этот вид кредита должен развиваться, быть более универсальным. Так пришли к банковским кредитам.

Банковский кредит – более универсальный, чем коммерческий. Банки открывают не только для товаропроизводителей. Самая широкая клиентура – обычные вкладчики и заёмщик. Банк может предоставить любую форму кредита (долгосрочный – более 5 лет, среднесрочный – 2-5 лет, краткосрочный – менее 1 года)

Межхозяйственный кредит – одно предприятия предоставляет кредит другому предприятию, но в форме ценных бумаг (акций)

Потребительский кредит – кредит на товары, продаваемые с рассрочкой. Его назначение в том, чтобы регулировать и ускорять товарооборот.

Ипотечный кредит – это кредит под недвижимость (у нас он малоразвит). Другое его название – земельный кредит.

Государственный кредит – особая форма кредитных отношений между государством, населением и Центробанком. Но главное то, что государство здесь – заёмщик, выпускает свои займы, билеты. Любое государство прибегает к займам.

Международный кредит – государство здесь выступает либо заёмщиком, либо гарантом, либо кредитором. Международный кредит влияет на внешний долг.

Структура современной кредитной системы

Создание системы институтов, т.е. институализация кредита, обслуживание разных форм кредита.

Три звена системы:

Коммерческие банки

Кредитно-финансовые учреждения

Центробанк – управляет (1) и (2)

Закон банковской деятельности – закон баланса.

Экономические функции Центробанка и коммерческих банков

Центральный банк России . Выполняет специфические функции – исключительное право денежной эмиссии, хранит запасы золота, валюты, резервов; регулирует денежное обращение, управляет остальными банками. Выдача средств банком – актив, принятие средств – пассив.

Активы ЦБ : золото, хранение иностранной валюты, организация обращения наличных денег, кредитует министерство финансов, долгосрочные и краткосрочные кредиты для государственных учреждений, купля-продажа ценных бумаг, контроль межгосударственных расчётов.

Пассивы ЦБ : уставный капитал ЦБ, валютные счета, резервный фонд, наличные деньги в обращении, средства коммерческих банков, средства бюджетов и т.д.

Баланс: Актив = Пассив. Но актив может способствовать росту пассива.

ЦБ открывает счета иностранным банкам, осуществляет покупку валюты.

ЦБ – директорат(12 человек) во главе с президентом, назначаемым Президентом РФ и утверждаемым парламентом.

Функции, роль и структура ЦБ.

Был издан закон о Центральном Банке России для получения автономии ЦБ, как одного из государственных учреждений. Один раз в год председатель ЦБ выносит на утверждение Думы специальные положения (основные направления денежной политики).

Коммерческие банки – базис кредитной системы. Коммерческие банки занимаются финансированием реального сектора народного хозяйства. Коммерческие банки носят универсальный характер: разные виды собственности и это акционерные предприятия, это способность тех организаторов, которые создали этот банк. Коммерческие банки принимают вклады, осуществляют систему счетов и кассовые расчёты для предприятий.

Операции коммерческих банков:

Активные

Пассивные

Фондовые

Трастовые

Пассивные операции коммерческого банка ведут к созданию капитала. Основные средства коммерческого банка – заёмные средства (90%). Собственный капитал банка: уставный фонд (ценные бумаги, акции и облигации), резервный фонд, страховой фонд и нераспределённая прибыль. Цель коммерческого банка – получение прибыли.

Пассивы коммерческого банка.

Основная часть заёмного капитала – депозиты (то, что собирает коммерческий банк). Банк открывает депозиты или текущие расчётные счета. Срочные депозиты – накопление и составление капитала, сбережения; процент больше, чем по текущим. Сберегательные вклады – сертификат, который можно использовать в других странах. Акцептовальные счета – открываются по разрешению или согласию.

Активы коммерческого банка.

Кредитные учётно-ссудные операции финансирования заёмщиков с множеством документов

Фондовые операции – покупка и продажа ценных бумаг своих или других предприятий. Заёмщики распределяются по категориям и им предлагают разные ссуды на разное время под разные условия.

Посреднические операции – инкассовые операции, аккредитивы, переводные операции (в системе банков и предприятий), торговые, комиссионные и другие операции. Инкассо – поручение банка на взимание платежа с должников. Аккредитив – система платежей между поставщиком и покупателем, переводные операции по месту расположения покупателя.

Доверительные (трастовые) операции – банк берёт на доверие распоряжение имуществом.

Баланс коммерческого банка:

Остатки на счетах Центрального Банка

Средства кредитных организаций

Вложения в государственные обязательства и ценные бумаги предприятий

Уставный капитал

Нераспределённая прибыль

Резервный капитал

Страховой фонд

Кредит, предоставленный ЦБ.

Средства населения

Обязательства банка

Специальные кредитные институты (паробанки)

Кредитные институты узкоспециализированы, обслуживают одну отрасль хозяйства.

Основные кредитные институты:

Инвестиционные банки размещают акции различных предприятий и различных достоинств, осуществляют долгосрочные кредитования на основе сбора различных ценных бумаг.

Сберегательные учреждения (взаимно-сберегательные банки, кредитные союзы и ссудно-сберегательные банки) - участие населения в капитализации.

Страховые компании - доход от страхового полиса.

Пенсионные фонды – государственные или частные учреждения. Часть заработной платы рабочего вносится в виде накопительных средств.

Инвестиционные компании – выпуск акций на первичный фонд акций

Финансовые компании – кредитуют торгующие организации, которые продают товары в рассрочку.

Банковская прибыль и ликвидность.

Механизм получения прибыли:

У коммерческого банка 70-80 операций в год, прибыль получается после подсчёта валовой прибыли – это разница между ссудным процентом и депозитом. Валовая прибыль – расходы на заработную плату – расходы по содержанию – расходы на покупку техники и т.д. = чистая прибыль. С неё банк платит налоги.

Норма банковской прибыли.

Рентабельность коммерческого банка = прибыль / собственный капитал

Банковская прибыль – общая прибыль народного хозяйства.

Ликвидность – способность коммерческого банка удовлетворять свои обязательства между своими клиентами. Абсолютная ликвидность – у банка есть наличность, баланс на каждый срок, т.е. актив равен пассиву. Ликвидность как поток – с учётом динамики баланса коммерческого банка (в настоящем и будущем) и ликвидность как «запас» - удовлетворение обязательств. У коммерческого банка примерно 13-16 показателей ликвидности.

История банковской системы в России.

До 1917 г. в России развивалась рыночная экономика и система коммерческих банков, Россия представляла собой образец развития банковской системы, это была самая прочная кредитная система. Большевики, сокрушив монархию, изменили банковскую систему. К 30-м годам все кредитные операции по закону были запрещены. 1917-1930 гг. – создание монобанковской системы, создание государственного банка, который был национализирован (Банк СССР), кредитование было подчинено центральному планированию (выполнен план – есть кредит, нет – нет кредита). Единая банковская система должна полностью просматриваться и контролироваться. Эта система существовала до 1978-1990 гг., до перехода России к рыночной экономике. Потом создавалась двухуровневая система банков (1995): Центробанк и коммерческие банки. Затем её совершенствовали и укрепляли. 17 августа 1998 г. – кризис банковской системы.

ЛЕКЦИЯ 11.

Рассматриваются следующие вопросы.

Каждым из видов доходов распоряжаются соответствующие органы власти или самоуправления.

Муниципальные (местные) доходы также представляют собой часть национального дохода, служат созданию финансовой основы местного самоуправления и используются для решения вопросов местного значения.

Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды: в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ, внебюджетные целевые государственные фонды.

Муниципальные доходы зачисляются соответственно в местные бюджеты и местные внебюджетные фонды. Действующее законодательство позволяет сделать вывод о единстве государственных и муниципальных доходов, что означает законодательное установление всех видов доходов и использование одних и тех же видов денежных поступлений при формировании как государственных, так и муниципальных доходов.

Аккумулируемые государством финансовые ресурсы относятся к числу централизованных; финансовые ресурсы, остающиеся в распоряжении государственных предприятий , — децентрализованных.

Централизованные доходы государства складываются в первую очередь из налоговых поступлений, а также доходов от внешнеэкономической деятельности, платежей населения. Децентрализованные образуются за счет отчислений, фондов и доходов самих предприятий.

В процессе формирования своих доходов государство и муниципальные образования обращают в свою собственность часть чистого дохода, который является главным доходным источником.

В условиях кризисных и непредвиденных ситуаций источником государственных доходов может стать ранее накопленное национальное богатство; аккумулирование государственных доходов в этом случае осуществляется через использование переходящих остатков бюджетных средств, направляемых на покрытие расходов , продажу золотого запаса, платную приватизацию и т. п.

Для формирования государственных доходов используются и личные доходы граждан , полученные ими от участия в производстве, предпринимательской деятельности , использования имущества, вложения средств в ценные бумаги и т. п.

Понятие «государственные доходы» употребляется в двух значениях: с одной стороны, это понятие отражает экономическое содержание, а с другой — материальное, т. е. финансовые ресурсы государства.

Государственные доходы как экономическая категория — часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные денежные поступления в собственность и распоряжение государства в целях создания финансовой базы для выполнения его задач и функций.

Финансовые ресурсы государства складываются: из дохода, создаваемого в государственном и муниципальном секторах хозяйства, в том числе получаемого от государственного и муниципального имущества и угодий; мобилизуемой государством в публичных целях части доходов некоммерческих организаций и части доходов населения.

Нормы, регулирующие отношения по формированию централизованного денежного фонда государства, являются одними из основополагающих в системе финансово-правовых отношений.

В зависимости от порядка образования государственные и муниципальные доходы бывают централизованными и децентрализованными.

Централизованными являются доходы, зачисляемые в бюджеты или внебюджетные фонды. Согласно ст. 214 и 215 ГК РФ именно эти доходы представляют собой федеральную государственную казну, государственную казну субъектов РФ и муниципальную казну. К децентрализованным государственным и муниципальным доходам относятся доходы государственных (муниципальных) предприятий , организаций. Такие доходы остаются в непосредственном распоряжении последних и самостоятельно ими используются.

Разделение государственных и муниципальных доходов на централизованные и децентрализованные позволяет рассматривать их в широком и узком аспектах. В широком аспекте государственные (местные) доходы охватывают доходы бюджетной системы и внебюджетных государственных (местных) фондов, а также доходы государственных (муниципальных) предприятий, организаций, остающиеся в их распоряжении. В узком аспекте государственные (местные) доходы включают доходы государственной бюджетной системы и государственных (местных) внебюджетных фондов, т. е. казну государства или муниципального образования.

По территориальному уровню доходы подразделяются на федеральные, субъектов РФ, муниципальных образований.

По методам аккумуляции государственные и муниципальные доходы подразделяются на обязательные и добровольные. Большая часть доходов поступает в доход государства или муниципальных образований в обязательном порядке (налоги, сборы, пошлины, штрафы , финансовые санкции и т. д.). Добровольным способом привлекаются денежные средства путем проведения лотерей, выпуска акций, пожертвований и т. п.

Неналоговые доходы государства и муниципальных образований

Среди государственных и муниципальных доходов определенное место занимают неналоговые доходы.

Например, порядок перечисления средств, получаемых в процессе приватизации государственного или муниципального имущества, определяется законодательством РФ о приватизации государственного и муниципального имущества, а взимание отдельных штрафных санкций — административным, гражданским, уголовным, арбитражно-процессуальным, гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законодательством.

Большинство неналоговых доходов образуется в результате гражданско-правовых отношений, но, будучи доходами государства (муниципальных образований), относится к финансово-правовым категориям. Так, согласно БК РФ, Закону о Банке России прибыль Банка России после формирования резервов и фондов может быть перечислена в доход федерального бюджета. Данные отношения между государством и Банком России являются финансово- правовыми, поскольку складываются в процессе аккумулирования денежных средств в доход государства, и здесь Банк России выступает в роли обычного юридического лица, производящего обязательные отчисления в бюджет. Особенностью этих отношений является то, что их объект (50% прибыли Банка России) образуется в результате гражданско-правовой деятельности Банка России. Однако государство, являясь собственником имущества последнего, вместо налогообложения деятельности Банка России ограничивает его в праве распоряжения своей прибылью.

Таким образом, в финансовых отношениях по формированию неналоговых доходов государства Банк России обладает правосубъектностью юридического лица, которая в большей степени определена правом государственной собственности на его имущество.

Аналогичным образом определяется и правовое положение свободного остатка прибыли унитарных государственных и муниципальных предприятий , подлежащего перечислению в соответствующий бюджет.

В советское время важным неналоговым источником дохода государства были лотереи. Однако в связи с развитием рыночной экономики государство утратило монопольное право на проведение лотерей. Так, согласно Указу Президента РФ от 19 сентября 1995 г. № 956 «Об особом порядке коммерциализации государственных предприятий спортивных лотерей, находящихся в федеральной собственности, с одновременным преобразованием их в акционерные общества » государственные предприятия спортивных лотерей, находящиеся в федеральной собственности, преобразованы в открытые акционерные общества. При этом все акции созданных таким образом акционерных обществ подлежат внесению в уставный капитал ОАО «Российские лотереи».

В настоящее время правовую основу государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей, составляет Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЭ «О лотереях».

Осуществляемое Российской Федерацией государственное регулирование отношений, возникающих в области организации лотерей и их проведения, включает: выдачу разрешений на проведение международных и всероссийских лотерей и проведение лотерей на территориях нескольких субъектов РФ; ведение единого государственного реестра лотерей и государственного реестра всероссийских лотерей; издание в установленном порядке нормативных правовых актов, регулирующих организацию лотерей и проведение лотерей; контроль за проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей; установление форм и сроков представления отчетности о лотереях; установление обязательных нормативов лотерей; установление порядка налогообложения организаторов лотерей и участников лотерей; установление ответственности за нарушение законодательства РФ в области организации и проведения лотерей.

В зависимости от организатора лотереи подразделяются на государственные и негосударственные.

Государственная лотерея — лотерея, организатором которой является Российская Федерация или субъект РФ. От имени Российской Федерации организатором государственной лотереи, проводимой на всей территории Российской Федерации, может быть только федеральный орган исполнительной власти , уполномоченный Правительством РФ. От имени субъекта РФ организатором государственной лотереи, проводимой на территории одного субъекта РФ, может быть только соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти региона.

Организатором негосударственной лотереи может быть муниципальное образование или созданное в соответствии с законодательством РФ и имеющее место нахождения в России юридическое лицо. От имени муниципального образования организатором негосударственной лотереи, проводимой на территории одного муниципального образования, может быть только уполномоченный орган местного самоуправления.

Законом «О лотереях» введено ограничение на проведение лотерей в период избирательных кампаний. Так, в период избирательной кампании, проведения референдума не допускается организация лотерей, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов , референдума либо которые иным образом связаны с выборами, референдумом.

Законодательством установлены обязательные требования к финансовым инструментам, используемым при проведении лотерей.

Статья 10 Закона «О лотереях» к обязательным нормативам лотереи относит размер призового фонда и размер целевых отчислений от лотереи.

Размер призового фонда лотереи по отношению к выручке от проведения лотереи должен составлять не менее 50, но не более 80%.

Размер целевых отчислений от лотереи, предусмотренный условиями лотереи, должен составлять не менее 10% выручки от проведения лотереи.

Целевые отчисления от лотереи используются для финансирования социально значимых объектов и мероприятий (в том числе мероприятий, направленных на развитие физической культуры и спорта, образования, здравоохранения, гражданско-патриотического воспитания, науки, культуры, искусства, включая творчество народов России, туризма, экологическое развитие Российской Федерации), а также осуществление благотворительной деятельности. Организатор лотереи обязан ежеквартально осуществлять целевые отчисления от лотереи.

Целевые отчисления от всероссийской государственной лотереи зачисляются в доход федерального бюджета. Правительство РФ в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает ассигнования на финансирование социально значимых мероприятий и объектов в объеме, соответствующем сумме целевых отчислений от всероссийской государственной лотереи. Например, в федеральном бюджете 2006 г. целевые отчисления от всероссийской государственной лотереи составили 79 млрд руб.

Целевые отчисления от региональной государственной лотереи зачисляются в доход бюджета соответствующего субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в проекте закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год предусматривает ассигнования на финансирование социально значимых мероприятий и объектов в объеме, соответствующем сумме целевых отчислений от региональной государственной лотереи.

Как правило, неналоговые доходы зачисляются в соответствующие бюджеты в полном объеме и являются их собственностью.

Существуют некоторые отличительные особенности неналоговых доходов в бюджетах различных уровней. Так, прибыль Банка России, а также большая часть поступлений от внешнеэкономической деятельности зачисляются в федеральный бюджет. Административные платежи и штрафные санкции могут зачисляться во все звенья бюджетной системы в зависимости от уровня органа, применяющего эти санкции. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности , приватизации государственного и муниципального имущества, реализации бесхозного и конфискованного имущества, сдачи в аренду муниципальной собственности и другие доходы зачисляются в соответствующие бюджеты.

Совершенствование правовых механизмов, направленных на формирование публичных денежных фондов, является одним из основных направлений бюджетной политики государства, реализация которого возможна только при условии детального изучения правовой природы государственных доходов.

На современном этапе развития финансово-правовой доктрины термин «государственные доходы» применяется при обозначении денежных средств, поступивших в публичные денежные фонды, сформированные как в рамках бюджетной системы РФ, так и за ее пределами, что обусловлено исторически сложившимся пониманием терминов «государственное» и «публичное», выразившееся в их отождествлении 1 .

Однако в большинстве случаев исследователи, анализируя правовую природу государственных доходов, ограничиваются изучением бюджетных средств, не учитывая финансовые ресурсы, образуемые за пределами бюджетной системы.

Центральное место в рамках института государственных доходов занимают доходы публичных фондов, созданных в составе бюджетной системы, т.е. доходы бюджетов. Так, О.В. Болтинова отмечает, что доходы бюджета - это структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств - бюджет - на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации .

Кроме того, в литературе указывается, что доходы бюджетов представляют собой не только денежные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности, но и возвращаемые (возмещаемые) излишне уплаченные (взысканные) суммы, невыясненные поступления и суммы процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы .

Закрепляя легальную дефиницию доходов бюджета, законодатель указывает на денежную форму их формирования. Так, согласно ст. 6 Б К РФ доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Б К РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Следует отметить, что изложенное определение несвободно от следующих критических замечаний.

Во-первых, указанные положения Б К РФ не согласуются с нормами налогового законодательства, допускающими возможность передачи государству доходов в натуральной форме в рамках специального налогового режима на основании соглашения о разделе продукции. Соответственно передаваемые в пользу государства на основании соглашения о разделе продукции доходы в натуральной форме не подпадают под закрепленный БК РФ правовой режим доходов. Иными словами, «...вопрос об определении дохода государства на уровне нормативных актов в достаточной мере не разработан и не позволяет однозначно классифицировать как доход поступления иные, чем денежные средства» 1 .

Во-вторых, с учетом изложенного определения законодатель не считает государственными доходами, средства, аккумулированные в бюджет в виде публичных заимствований в целях финансирования дефицита бюджетов. Согласно ст. 103 БК РФ во взаимосвязи со ст. 113 БК РФ государственные и муниципальные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Таким образом, возникает парадоксальная ситуация, когда законодателем выделяется особая категория государственных доходов, поступающих в бюджетную систему, однако не являющихся доходами бюджета. Указанные доходы подпадают под специфический режим регулирования, обусловленный правилами осуществления внутренних и внешних заимствований.

Исследуя правовую природу государственных доходов, важное значение приобретает вопрос о соотношении понятий «государственные доходы» и «фискальные взимания», привлекаемые в публичные денежные фонды. Так, фискальные взимания, выступая источником формирования публичных денежных фондов, являются экономической категорией, связанной с функционированием публичной власти. Иными словами, они материализуют потребность публичной власти в собственных доходах. В свою очередь государственные доходы, будучи правовым явлением, придают правовую определенность различного рода фискам. То есть, учитывая изложенное, государственные доходы представляют собой не что иное, как набор правовых инструментов, которые опосредуют фискальные взимания.

Видовое многообразие государственных (публичных) доходов предполагает их классификацию по различным основаниям.

Классификация государственных доходов имеет важное практическое значение с точки зрения выявление особенностей их правового регулирования в целях совершенствования механизмов формирования доходной базы публичных фондов.

Одна из первых научно обоснованных классификаций доходов была предложена И.И. Янжулом, который подразделял их на две большие группы:

• 1) частноправовые;
• 2) общественно-правовые 1 .

К первой группе относятся такие доходы, которые получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных в силу одностороннего или двустороннего договора (дар, добровольные пожертвования государству со стороны подданных, государственные имущества и промыслы, а также некоторые пошлины, лишенные принудительного характера).

Ко второй группе - общественно-правовым доходам относятся те, которые собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны (регалии, пошлины, налоги).

В соответствии с Законом СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» в доходы государственного бюджета включались следующие виды доходов:

• 1) часть доходов предприятий и хозяйственных организаций в виде налога с оборота и отчислений от прибылей;
• 2) подоходный налог с колхозов, предприятий и организаций кооперативных систем и предприятий общественных организаций;
• 3) налог с населения;
• 4) другие доходы, часть из которых в полной мере соответствовало понятию «государственные регалии» (доходы, связанные с предоставлением государством монопольных услуг), и ряд других .

На современном этапе развития финансового законодательства государственные доходы в зависимости от правовой природы публичных денежных фондов, в которые они поступают, целесообразно поделить на две категории:

• 1) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, созданных в рамках бюджетной системы (бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов);
• 2) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, сформированных за рамками бюджетной системы (например, фонды саморегулируемых организаций, фонды государственных корпораций и иные публичные фонды, предусмотренные законодательством) .

Важную роль в регулировании государственных доходов законодатель отводит положениям бюджетного законодательства. Однако закрепленные БК РФ режимы регулирования государственных доходов неоднородны . Так, государственные доходы, поступившие в бюджетную систему, можно классифицировать по следующим основаниям:

• 1) исходя из структуры бюджетной системы;
• 2) по направлениям использования;
• 3) по юридической форме;
• 4) в зависимости от установленного Б К РФ режима правового регулирования.
• 1. Исходя из структуры бюджетной системы РФ выделяют следующие виды доходов: а) доходы федерального бюджета; б) доходы бюджетов субъектов РФ; в) доходы местных бюджетов.

Как правило, по своей правовой природе доходы, подлежащие зачислению в бюджеты разных уровней бюджетной системы, не различаются. Вместе с тем можно выделить виды доходов, подлежащих зачислению исключительно в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Например, средства самообложения граждан являются исключительно источником формирования местных бюджетов, а прибыль ЦБ РФ учитывается в доходах федерального бюджета.

2. По юридической форме законодатель делит доходы на три категории (ст. 41 БК РФ): а) налоговые; б) неналоговые; в) безвозмездные (безвозвратные) перечисления.

В ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанные категории доходных источников бюджетной системы подлежат конкретизации. В частности, к неналоговым доходам относятся следующие:

• 1) страховые взносы на обязательное социальное страхования;
• 2) сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами (плата за негативное воздействие на окружающую среду; плата за проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр; сборы за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр; утилизационный сбор; доходы, полученные от продажи (предоставления) права на заключение охотхозяйственных соглашений);
• 3) доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины, таможенные сборы, поступления от внешнеэкономической деятельности в рамках межправительственных соглашений, специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины и др.);
• 4) доходы от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной собственности);
• 5) доходы от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства (доходы от оказания информационно-консультационных услуг, доходы от оказания платных услуг органами Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, плата за услуги (работы), оказываемые Гохраном России, плата пользователей радиочастотным спектром, доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части оказания услуг (работ), плата за предоставление информации из реестра дисквалифицированных лиц, плата за предоставление сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), доходы, взимаемые в возмещение фактических расходов, связанных с консульскими действиями и др.);
• 6) доходы от продажи материальных и нематериальных активов (средства от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средства от распоряжения и реализации имущества, обращенного в доход Российской Федерации, средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации, доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции и др.);
• 7) административные платежи и сборы (административные сборы, исполнительский сбор, платежи, взимаемые государственными и муниципальными органами (организациями) за выполнение определенных функций, консульские сборы, патентные пошлины);
• 8) штрафы, санкции, возмещение ущерба, прочие неналоговые доходы (доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду, средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей, денежные средства, вырученные от реализации товаров, задержанных или изъятых таможенными органами, поступление средств, удерживаемых из заработной платы осужденных, поступления капитализированных платежей предприятий, средства самообложения граждан);
• 9) поступления перечисления по урегулированию расчетов между бюджетами бюджетной системы РФ.

Указанное деление доходов на группы является основой бюджетной классификации доходов, используемой для обеспечения сопоставимости показателей бюджетов при их составлении и исполнении.

Вместе с тем предложенное законодателем деление доходов имеет следующие серьезные недостатки: во-первых, не позволяет отражать доходы, получаемые государством в натуральной форме (например, при применении специального налогового режима при выполнении соглашений о разделе продукции), а во-вторых, включение законодателем платежей, являющихся доходами бюджетов, в указанные в ст. 41 Б К РФ группы не всегда соответствует их правовой природе, что противоречит конституционным предписаниям о законности установления обязательных к уплате платежей. Так, например, отнесение некоторых платежей (платежи за предоставление информации, сведений, документов органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество’, налоговыми орга-

нами, совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель и др.) к категории неналоговых доходов бюджета противоречит не только предписаниям ст. 57 Конституции РФ о законности установления налогов и сборов, но также может вызвать противоречия при разрешении вопроса о налогообложении указанных доходов, полученных государственными органами от оказания платных услуг.

• 3. В зависимости от направлений использования можно выделить следующие виды доходов:
  • а) доходы, имеющие целевое назначение (межбюджетные субсидии, субвенции, добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан, нефтегазовые доходы федерального бюджета);
  • б) доходы, используемые на общие цели и не увязанные с определенными расходами бюджетов (налоговые доходы, а также отдельные виды неналоговых доходов: доходы от платных услуг, от сдачи имущества в аренду и др.).

Названное основание для классификации доходов имеет важное практическое значение с точки зрения возможности для публично-правовых образований определять основные направления использования бюджетных средств. Так, не имеющие целевого назначения доходы могут самостоятельно распределяться органами государственной власти (органами местного самоуправления) на решение задач социально-экономической сферы. Например, учитывая нецелевой характер зачисляемых в бюджеты бюджетной системы дотаций, ФАС Северо-Западного округа признал не соответствующим бюджетному законодательству РФ решение представительного органа муниципального района, в соответствии с которым был уменьшен размер дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета поселения ввиду неисполнения последним обязательств, переданных от муниципального района .

4. В зависимости от установленного БК РФ режима правового регулирования можно выделить следующие группы доходов:

во-первых, общий режим регулирования государственных доходов, в основу реализации которого положены предписания ст. 35 БК РФ об общем совокупном покрытии расходов, согласно которому расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами. Указанный режим распространяется на платежи, относящиеся к категориям налоговых и неналоговых доходов, в отношении которых действуют правила об их зачислении и перераспределении между бюджетами бюджетной системы РФ, закрепленные в ст. 218 БК РФ;

во-вторых, правовой режим регулирования доходов, относящихся к категории безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов), передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Специфика регулирования указанной группы доходов обусловлена особенностями расчетов при определении объема межбюджетных трансфертов, а также порядком их перечисления и использования (гл. 16 БК РФ);

в-третьих, Б К РФ закрепляет правовой режим регулирования нефтегазовых доходов. Особенности регулирования данной группы государственных

доходов обусловлены их обособлением от иных бюджетных средств в составе федерального бюджета, а также целями использования;

в-четвертых, правовой режим регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в-пятых, правовой режим поступивших в бюджетную систему денежных средств, являющихся источниками финансирования дефицитов бюджетов, т.е. аккумулированных в бюджетную систему заимствований.

Анализ бюджетного законодательства позволяет выявить противоречия, возникающие при регулировании государственных доходов бюджетной системы РФ. Например, сложившийся порядок регулирования нефтегазовых доходов федерального бюджета установлен в нарушение базовых принципов построения бюджетной системы. В частности, это выражается в том, что на сегодняшний день законодательное регулирование обозначенной категории фискальных доходов построено таким образом, что они используются на коммерческие цели, не связанные с основными направлениями деятельности государства.

Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии четкости в закреплении режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это обусловлено тем, что «...действующее законодательство не дает ответа на вопрос, распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства государственных внебюджетных фондов» 1 . Так, формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов базируются на принципах построения бюджетной системы, лежащих в основе регулирования средств бюджетов. Однако не все положения Б К РФ, регулирующие средства бюджетов, распространяются на средства государственных внебюджетных фондов. Иными словами, «...законодатель выделяет средства государственных внебюджетных фондов в отдельную форму образования денежных средств, которые не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы, имеют строго целевое назначение и изъятию не подлежат» .

Особенности режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов усматриваются в том, что, например, положения БК РФ о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством долгое время не распространялись на бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Отсутствие четкости при определении режима регулирования средств государственных внебюджетных фондов вызывает споры в правоприменительной и судебной практике, например, по вопросу о применении в отношении счетов бюджетов государственных внебюджетных фондов ст. 156, 155 БК РФ, закрепляющих ограничения на открытие бюджетных счетов в кредитных организациях.

Так, в одном случае суд указал, что нормы названных статей БК РФ не распространяются на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов 1 . Указанный вывод обусловлен тем, что при определении правового режима средств бюджетов и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, находящихся на счетах в Банке России, законодатель употребляет два различных термина: «обслуживание» и «хранение», «...смысловая нагрузка которых не является тождественной... поскольку денежные средства государственных внебюджетных фондов хранятся на счетах в банке и к ним применим режим банковского вклада» . Обслуживание же счетов бюджетов осуществляется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджета.

В другом случае суды указывают, что режимы регулирования бюджетных средств и средств бюджетов внебюджетных фондов не должны различаться в части применения ст. 155, 156 БК РФ .

Спорные вопросы, возникающие при определении режима регулирования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, обусловлены, прежде всего, использованием страхового механизма при их формировании и расходовании.

На сегодняшний день основная проблема, существующая в сфере регулирования государственных доходов, связана с коммерциализацией бюджетных средств. Ее разрешение видится в разграничении на законодательном уровне правил управления и использования государственных доходов в зависимости от способов их привлечения в публичные фонды. Так, с учетом предусмотренных законодательством правил привлечения доходных источников в публичные денежные фонды можно выделить:

• 1) собственные доходы государства , которыми являются средства, полученные государством от приносящей доход деятельности, от продажи имущества, составляющего казну публично-правового образования, заемные средства;
• 2) фискальные доходы, формирование которых происходит путем принудительного изъятия имущества частных субъектов. К ним относятся налоги, сборы, штрафы, иные виды принудительных изъятий.

Однако на законодательном уровне не закреплено деление доходов на указанные группы и, соответственно, отсутствует «привязка» порядка привлечения государственных доходов к режимам их управления и использования. Иными словами, поступившие в публичные фонды доходы независимо от способов их привлечения могут быть использованы государством как в коммерческих целях, так и на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т.е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения и т.п.

Отсутствие на законодательном уровне обособления режима регулирования фискальных доходов от иных видов доходов государства приводит к тому, что на сегодняшний день денежные средства, поступившие в публичные фонды при исполнении фискальной обязанности участниками финансового правоотношения, могут быть направлены на стремительно растущие запросы крупных компаний. Например, сейчас из суверенного фонда государства, источником формирования которого являются фискальные взимания (налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, вывозные таможенные пошлины на нефть, газ, нефтепродукты), «...утверждены и подлежат предоставлению уже несколько крупных траншей финансовой помощи. Это выделение 239 млрд руб. на покупку привилегированных акций ВТБ и Россельхозбанка; 150 млрд руб. на строительство Центральной кольцевой автодороги и столько же - на модернизацию БАМа и Транссиба; 86 млрд руб. - на строительство железной дороги Кызыл - Курагино и портового терминала для экспорта сибирского угля в страны Азии. Претендуют на значительные суммы Роснефть, Росатом, Минтранс России и многие другие структуры» 1 .

Такой подход государства является серьезным нарушением прав участников фискального правоотношения. Так, физические лица и организации, исполнив обязанность по формированию публичных денежных фондов, имеют право на получение качественных государственных и муниципальных услуг, безопасность, улучшение благосостояния общества в целом. Особо актуальной изложенная позиция является сегодня в условиях увеличения фискальной нагрузки на участников гражданского оборота. Как справедливо отмечает министр экономического развития России, увеличение фискальной нагрузки «...не столько вопрос пополнения бюджета, сколько вопрос договора между государством и обществом... государство обеспечивает безопасность, нормальную окружающую среду, развивает медицину, образование, дороги и так далее. А общество, если получает адекватные услуги от государства, соглашается нести определенный уровень налоговой нагрузки» .

Учитывая изложенное, следует отметить, что, поступая в бюджетную систему, фискальные взимания, штрафы, иные принудительные изъятия трансформируются в бюджетные доходы, которые не могут никак иначе быть использованы, как только на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т.е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения т.п.

В связи с этим следует исключить из финансовой практики коммерциализацию бюджетных ресурсов, в частности их передачу в форме финансовой помощи (взносов) государственным корпорациям и частным коммерческим структурам.

На сегодняшний день действенным механизмом, направленным на разрешение проблем в сфере финансовой поддержки российских компаний, а также извлечения дополнительных доходных источников от использования бюджетных ресурсов является бюджетный кредит , предоставление которого допускается не только уровневым бюджетам, но и юридическим лицам. Согласно положениям БК РФ операции с бюджетными средствами в рамках бюджетного кредита обеспечиваются механизмом финансового контроля, а также мерами государственного принуждения, применение которых возможно в случае нарушения со стороны получателя условий договора о получении бюджетных средств.

• После 1917 г. «публичное» фактически стало отождествляться с «государственным». Поэтому четкое разделение между «государственным» и «публичным» оказалось ненужным, вследствие чего термин «государственное» полностью вытеснил термин «публичное». См.: Нечаи А.А. Публичные фонды каккатегория финансового права // СПС «КонсультантПлюс».
• См.: Болтинова О.В. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2009. С. 74.
• Например, Н.А. Шевелева выделяет три основных разновидности правовыхрежимов бюджетных средств: 1) режим бюджетных средств в межбюджетныхотношениях; 2) режим бюджетных средств, поступающих в распоряжение бюджетных учреждений; 3) режим бюджетных средств, поступивших в распоряже
• Например, приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2010 г. № 650утвержден Порядок взимания и возврата платы за предоставление сведений,содержащихся в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачу копий договоров и иных документов, выражающихсодержание односторонних сделок, совершенных в простой письменнойформе; постановлением Правительства от 9 июня 2006 г. № 363 утвержденыПредельные размеры платы, взимаемые с физических и юридических лиц запредоставление сведений и документов, содержащихся в информационнойсистеме обеспечения градостроительной деятельности.
Карашев К.В. Указ. соч.
• См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 18 декабря 2007 г. № 10867/07.
• Пояснительная записка к проекту федерального закона № 650182-6 «О государственной комиссии по вопросам эффективного размещения средств Фонданационального благосостояния и внесении изменения в статью 96й Бюджетного кодекса Российской Федерации» (внесен в ГД 13 ноября 2014 г.) // СПС«КонсультантПлюс».
• Зубков И. Курсом рубля (Алексей Улюкаев на «Деловом завтраке» в «РГ») //Российская газета. 2014. 18 окт.

Введение

Происходящее в настоящее время усложнение финансовой деятельности государства, ее децентрализация, появление относительно новых для российской правовой системы, используемых государством для удовлетворения общего интереса, публичных фондов денежных средств, находящихся в частной собственности, делает невозможным применение в отношении всех публичных фондов термина "государственные доходы", поскольку государственными в полном смысле этого слова можно признать доходы, принадлежащие государству, т.е. те доходы, собственником которых является государство или полномочия по распоряжению которыми принадлежат государству. Это предопределяет рассмотрение категориального аппарата финансового права на новом качественном уровне.

Основное содержание

Используемый наукой финансового права термин "государственные доходы" как совокупность денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и государственных унитарных предприятий и учреждений не отражает в полной мере всех реалий финансовой деятельности государства на данном этапе развития российской экономики. Е.А. Рыжкова справедливо обращает внимание на тенденцию проникновения частноправового элемента в регулирование публичных финансов . И, полагаем, здесь дело не только в использовании частных финансов как источника финансов государственных (уплата налогов и иных обязательных платежей частными лицами и др.), но и иное использование частных финансов в публичных целях.
Прежде всего это связано с ограниченностью бюджетных средств, невозможностью удовлетворения за их счет всех общественных потребностей. В этой связи государство стремится избавить бюджет от "непроизводительных" расходов, создавая и наделяя государственным имуществом различные юридические лица, которые будут действовать от своего имени и практически за свой счет, однако выполняя при этом некие публичные функции. Свидетельствует об этом проведенная реформа правового статуса государственных учреждений и появление их трех типов: казенных, бюджетных и автономных, из которых только первые финансируются из бюджета на основе сметы, а бюджетным и автономным выделяются субсидии на выполнение государственных заданий.
Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным. В настоящее время создаются различные фонды денежных средств, которые могут быть использованы в публичных целях. Это и фонды государственных корпораций и компаний, в том числе агентства по страхованию вкладов, Внешэкономбанка, фонды негосударственных пенсионных фондов и т.п. В силу гражданско-правовых конструкций и негосударственные пенсионные фонды, и государственные корпорации обладают обособленным имуществом на праве собственности, вместе с тем действуют не в частных интересах собственника, а в неких общих, групповых, коллективных интересах (пенсионное обеспечение, защита вкладов и т.п.).
Поскольку данные фонды используются для удовлетворения не частных потребностей отдельных лиц, а для осуществления коллективных потребностей, удовлетворения публичного интереса, рассмотрение их с финансово-правовых позиций как частных фондов не вполне оправданно. Ведь "частные юридические лица ищут прибыль", тогда как защита общественных интересов относится к государственным функциям . Возможность "осуществления некоторых прерогатив публичной власти" частными или наполовину частными организациями отмечал П.М. Годме, указывая, что в этих случаях денежные средства, используемые такими организациями в процессе осуществления функций публичной власти, не являются частными денежными средствами: "...они используются в процессе осуществления государственной власти и в данном случае не подчиняются законам рыночной экономики, характеризующей частные финансы" .
Вместе с тем при рассмотрении таких фондов с публично-правовых позиций использование в отношении их доходов термина "государственные доходы", по нашему мнению, не представляется возможным. Полагаем необходимым и оправданным употребление более емкого и широкого термина - "публичные доходы".
Здесь необходимо обратить внимание, что за рубежом применительно к нечастной сфере финансов употребляется термин "publique, public", который на русский язык переводится как "государственный", что является как лингвистически, так и содержательно неточным. Так, во французском праве относительно финансовых категорий используется термин "publique" ("finances publiques", "depenses publiques" и т.п.) . При этом, как следует из анализа литературы, "finances publiques" (публичные финансы) включают в себя государственные финансы, местные финансы, финансы органов социального обеспечения, финансы публичных учреждений и финансы всех других юридических лиц публичного права , из чего следует, что "finances publiques" значительно шире финансов государственных.
Мнение о возможности применения категории "публичное" применительно к различным правовым категориям неоднократно высказывалось в юридической литературе. Так, оценивая категорию "публичные финансы", Е.В. Покачалова указывает, что проблемы правового регулирования публичных и частных финансов являются сложными и не могут быть решены по схеме "публичные финансы регулируются публичным правом, частные - частным", основой должно служить наличие публичного или частного интереса . По мнению А.А. Нечай, публичные финансы представляют собой общественные правоотношения, которые связаны с удовлетворением всех видов публичного интереса и возникают в процессе образования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов средств и осуществления контроля за этим процессом . М.В. Карасева предлагает под публичной финансовой деятельностью понимать деятельность государства, его уполномоченных органов, муниципальных образований, а также негосударственных субъектов права, наделенных государством обязанностью осуществлять публичные задачи в сфере финансов .
Прежде всего публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса. Как правило, в научной литературе отмечается, что публичный интерес представляет собой признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования . Публичный интерес как суммарный, усредненный социальный интерес в каждой из сфер общественной жизни рассматривается А.А. Нечай .
Ю.А. Тихомировым указывается, что понятие "публичный интерес" является родовым, включающим в себя более конкретные интересы . При этом, как правило, выделяются государственный, территориальный и общественный публичные интересы. Говоря о видах публичных интересов, необходимо отметить нечеткость границ между ними и частными интересами, обусловленную многими факторами. Ведь, если с государственными и территориальными интересами более-менее все ясно, поскольку их носителями являются государство и местное самоуправление как публичные субъекты, то пределы общественного интереса представляются достаточно размытыми, грань между общественными и частными интересами провести трудно, поскольку частный интерес становится публичным и наоборот, в зависимости от решения публичной власти (признания нормативными правовыми актами частных интересов различных групп общественными интересами).
В частности, в пример подвижности границ публичных и частных интересов можно привести страхование. Н.М. Артемов и И.Б. Лагутин справедливо указывают на то, что "современная система страховых правоотношений имеет частно-публичный характер", при этом отмечая отсутствие единого подхода к разграничению частных и публичных отношений в области страхования . Страхование осуществляется в целях покрытия неких непредвиденных расходов, как правило, чрезвычайного характера. Частный субъект, осуществляя страхование, несомненно, преследует личные интересы (защита имущества, ограничение гражданско-правовой ответственности и т.п.). Вместе с тем одновременно при страховании преследуются и публичные цели. Так, страхование вклада в кредитной организации помимо защиты имущественного интереса вкладчика содействует в том числе укреплению доверия к банковской системе Российской Федерации. Страхование имущества от обстоятельств непреодолимой силы (пожаров, наводнений и проч.) не только компенсирует непредвиденные расходы собственника, но и снижает расходы бюджета по предотвращению чрезвычайных ситуаций. Однако рассмотрение страховых фондов как публичных неосуществимо по ряду причин, в том числе и по причине невозможности определения того, какая часть фондов используется в публичных целях, а какая в частных. Поэтому, несмотря на наличие публичных интересов в страховании, страховые фонды традиционно рассматриваются не как публичные, а как частные денежные фонды.
Размытость границ между публичными и частными интересами предопределяет нахождение критериев их разграничения. Несомненно, "не надо нивелировать регулирующую роль государства, обусловленную необходимостью реализации публичных, общезначимых задач и функций" . А.М. Черноверхским верно отмечается, что "Российская Федерация берет на себя организацию механизмов реализации признанных ею общественных интересов, а также определяет источники и правила осуществления финансирования с целью их реализации" . В то же время кроме субъективного критерия необходимо определиться, какими объективными мерами следует руководствоваться для признания неких общественных интересов публичными. Ю.А. Тихомиров выделяет такие правовые средства обеспечения публичного интереса, как нормативные признаки, закрепление приоритета, установление порядка и гарантий обеспечения, закрепление способов охраны и защиты, мер ответственности . Полагаем, что установление и порядка, и гарантий обеспечения, и способов охраны и защиты, и мер ответственности - признаки вторичные. Наделение общественного интереса признаками публичности, регламентирование их публично-правовыми нормами предполагает распространение на них публично-правового режима, заключающегося в том числе и в способах охраны и защиты и установления мер ответственности.
Что касается определения приоритетов, то здесь мы солидарны с Ю.А. Тихомировым в том, что это позволяет выявить задачи, решение которых дает возможность удовлетворения наиважнейших интересов как отдельно взятого человека, так и общества в целом . В частности, решающее влияние на признание интересов публичными, на наш взгляд, оказывают приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, среди которых на 2015 год и на плановый период 2016 - 2017 годов названы повышение устойчивости национальной финансовой системы и снижение инфляции, улучшение инвестиционного климата, развитие конкуренции и снижение административного давления на бизнес и адаптация национальной экономики к требованиям ВТО . Установление данных приоритетов не только позволяет выявить наиболее важные, нуждающиеся в государственной поддержке общественные интересы, но и подталкивает к поиску новых форм и методов финансового обеспечения, в том числе при помощи государственных корпораций и компаний, а также иных форм привлечения средств частных субъектов для удовлетворения публичных нужд.
Кроме того, полагаем, что для определения границ между публичными и частными интересами необходимо обратить внимание на различия между публичными и частными финансами. Наиболее полно различия между государственными и частными финансами описал французский ученый П.М. Годме, по мнению которого отличия частных и государственных финансов можно свести к возможности государства в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством налогов при отсутствии принудительного исполнения в отношении самого государства; связанности государственных финансов с денежной системой, управляемой государством и не зависящей от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами; ориентированности частных финансов на получение прибыли, а государственных - на осуществление так называемого общего интереса; большему объему государственных финансов по сравнению с частными финансами отдельных лиц . Приведенные различия позволяют помимо направленности на достижение публичного интереса для отнесения доходов к публичной сфере учитывать и иные характеристики, в частности императивность, обязательность, принудительный характер, что подтверждает и складывающаяся правоприменительная практика. Например, фонд страхования вкладов формируется за счет обязательных, императивно установленных платежей кредитных организаций.
В этой связи выглядят совершенно справедливыми выводы о том, что к публичным финансам могут быть отнесены публичные финансы государства, субъектов Федерации, местного самоуправления и общественного назначения (публичные фонды денежных средств, за счет которых удовлетворяются общественные интересы, признанные государством независимо от формы собственности этих фондов) .

Результаты

Вышеизложенное позволяет прийти к следующим выводам. "Публичность" - понятие многоаспектное, содержание которого нельзя сводить только к принадлежности государству и муниципальным образованиям. Публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, под которым необходимо понимать интерес социальной общности, признанный государством и обеспеченный правом. По нашему мнению, в настоящее время с публичных позиций необходимо рассматривать не только традиционные публичные денежные фонды - бюджеты и внебюджетные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, фонды государственных учреждений и унитарных предприятий, но и иные фонды денежных средств, отвечающие признакам публичности.
Проведенный анализ показал, что к признакам публичности с финансово-правовых позиций необходимо отнести: наличие публичного интереса; целенаправленность на осуществление публичных функций; императивный метод правового регулирования.
Необходимо отметить, что традиционно выделяется как основополагающий для разделения публичного и частного признак собственности. На наш взгляд, от него необходимо отказаться, поскольку он препятствует исследованию проблем публичности. Полагаем, что основной проблемой является то, что при финансово-правовых исследованиях, как правило, опираются на цивилистическую концепцию права публичной собственности как государственной и муниципальной. А.В. Винницким справедливо отмечается, что в настоящее время в российской науке доминирует субъективный подход, происходит определение публичной собственности по субъектному составу, а не функциональному критерию . Данный подход автоматически всех иных лиц, за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, причисляет к частным собственникам. Это приводит к многочисленным проблемам при правоприменении. В частности, в связи с превалирующим мнением о том, что государству и муниципальным образованиям может принадлежать только то имущество, которое используется в публичных целях, возникает вопрос о невозможности нахождения в их собственности иного имущества, которое, например, временно не используется в публичных целях. Осложнен контроль за целевым использованием внебюджетных средств государственными юридическими лицами, так как хотя они и используют государственное имущество, однако в гражданском обороте выступают от своего имени. Вместе с тем и государственные унитарные предприятия, и государственные учреждения, и государственные корпорации, и компании используют свое имущество в публичных целях, осуществляют в той или иной степени публичные функции, их деятельность регламентируется в режиме императивных норм, т.е. их денежные фонды отвечают всем признакам публичности.
На основании выделенных признаков публичности полагаем необходимым к публичным денежным фондам относить централизованные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, и децентрализованные фонды (иные денежные фонды, отвечающие всем признакам публичности). Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами.
Выделенные черты публичности позволяют рассматривать публичные доходы с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие безвозмездно и безвозвратно в процессе распределения и перераспределения национального дохода в публичные денежные фонды для использования в целях удовлетворения публичного интереса. С экономической точки зрения публичные доходы представляют собой экономические отношения, возникающие в процессе формирования публичных фондов денежных средств.
Выделение категории "публичные доходы" позволяет по-новому взглянуть на многие финансово-правовые проблемы и прогнозировать развитие финансово-правовой науки. Согласимся с А.А. Нечай в том, что развитие науки финансового права в настоящее время в целом имеет рефлекторный характер: она реагирует на уже произошедшие перемены в регулировании общественных отношений . Более того, можно привести многочисленные примеры правового регулирования общественных отношений "вдогонку", что в настоящее время происходит с частными фондами, используемыми в публичных целях. Наука финансового права вынужденно реагирует на возникшие правоотношения и пытается их осмыслить при помощи существующего понятийного аппарата. Однако "правильно развивающаяся научная теория должна описывать законы появления новых феноменов общественного бытия и давать методы наиболее эффективного регулирования новых отношений, а не только описывать уже появившиеся отношения, рассматривая постфактум ошибки их правового регулирования" .

Заключение

Применение категории "публичные доходы" позволяет сформировать концепцию правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных денежных фондов, используемых для удовлетворения публичного интереса, которая позволит распространить на них императивный метод правового регулирования, что позволит не допустить излишнего волеусмотрения и злоупотребления со стороны частных субъектов, а также усилить контроль за их поступлением и целевым расходованием.

Библиографический список

1. Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Публичное страхование в российском финансовом праве: вопросы теории и практики // Государство и право. 2014. N 6. С. 104 - 108.
2. Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. 58 с.
3. Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. 428 с.
4. Карасева М.В. Некоторые правовые проблемы государственных доходов и расходов в Российской Федерации // Правове регулювання державних доходiв та видатkiв: доклади та виступи на мiжнарод. наук.-практ. конф., 24 - 26 вересня 1998 р. Х.: Акад. правових наук, 1998. С. 152 - 158.
5. Нечай А.А. Правовi проблеми регулювання публiчних видатkiв у державi: Дис. ... д-ра юрид. наук. , 2005. 579 с.
6. Нечай А.А. Проблемы правового регулирования публичных расходов // Очерки фин.-правовой науки современности: Монография / Под общ. ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011. 592 с.
7. Нечай А.А. Публiчнi фонди та публiчнi видатки як фiнансового права // Право. 2004. N 4.
8. Покачалова Е.В. Принцип соблюдения публичных интересов как базовый принцип функционирования публичных финансов // Вопросы экономики и права. 2008. N 2. С. 3 - 7.
9. Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. 602 с.
10. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 - 2017 годов (разработан Минэкономразвития России). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
11. Рыжкова Е.А. Публичное и частное в финансовом праве // Lex Russica. 2014. N 2. С. 168 - 175.
12. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Изд-во БЕК, 1995. 496 с.
13. Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 222 с.
14. Baziadoly S. Les Finances publiques. Paris: PUF, 2008. 128 p.
15. Bouvier M., Esclassan M.-C., Lassale J.-P. Finances publiques. Paris: L.G.D.J, 2013. 880 p.
16. Douat E., Badin X. Finances publiques. Paris: Presses Universitaires de France, 2006. 504 p.
17. Finances publiques / Sous la dir. de Roux А. 3e . Paris: Documentation , 2011. 381 p.
18. Monner J.-M. La politique fiscal: objectifs et contraintes // halshs.archives-ouvertes.fr/file/index/do-cid/277221/filename/La_politique_fiscale.pdf (дата обращения 11.05.2015).
19. Mordacq F. Les Finances publiques. Paris: PUF, Paris, 2011. 128 p.
20. Oliva E. Finances publiques. Paris: Sirey, 2008. 528 p.

References

1. Artemov N.M., Lagutin I.B. Publichnoe strakhovanie v rossiyskom finansovom prave: voprosy teorii i praktiki // Gosudarstvo i pravo - State and Law. 2014. N 6. P. 104 - 108 (in Russ).
2. Vinnitskiy A.V. Publichnaya sobstvennost": problemy formirovaniya administrativno-pravovoy doktriny: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk . Ekaterinburg, 2013. 58 p. (in Russ).
3. Godme P.M. Finansovoe pravo . Moscow: Progress, 1978. 428 p. (in Russ).
4. Karaseva M.V. Nekotorye pravovye problemy gosudarstvennykh dokhodov i raskhodov v Rossiyskoy Federatsii // Pravove regulyuvannya derzhavnikh dokhodiv ta vidatkiv: dokladi ta vistupi na mizhnarod. nauk.-prakt. konf., 24 - 26 veresnya 1998 r. Kiev.: Akad. pravovikh nauk Ukraini, 1998. P. 152 - 158 (in Ukrainian).
5. Nechay A.A. Pravovi problemi regulyuvannya publichnikh vidatkiv u derzhavi: Dis. ... d-ra yurid. nauk . Kiev, 2005. 579 p. (in Ukrainian).
6. Nechay A.A. Problemy pravovogo regulirovaniya publichnykh raskhodov // Ocherki finansovo-pravovoy nauki sovremennosti: monografiya / Pod obshch. red. L.K. Voronovoy i N.I. Khimichevoy . Moscow; Kharkov: Pravo, 2011. 592 p. (in Russ).
7. Nechay A.A. Publichni fondi ta publichni vidatki yak kategori"i finansovogo prava // Pravo Ukraini - The Law of Ukraine. 2004. N 4 (in Ukrainian).
8. Pokachalova E.V. Printsip soblyudeniya publichnykh interesov kak bazovyy printsip funktsionirovaniya publichnykh finansov // Voprosy ekonomiki i prava - The Issues of Economics and Law. 2008. N 2. P. 3 - 7 (in Russ).
9. Pokachalova E.V. Publichnyy dolg: teoreticheskie i prakticheskie aspekty rossiyskogo finansovogo prava: Dis. ... d-ra yurid. nauk . Saratov, 2007. 602 p. (in Russ).
10. Prognoz sotsial"no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na 2015 god in a planovyy period 2016 - 2017 godov (razrabotan Minekonomrazvitiya Rossii) . Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy "Konsul"tantPlyus" (in Russ).
11. Ryzhkova E.A. Publichnoe i chastnoe v finansovom prave // Lex Russica - Lex Russica. 2014. N 2. P. 168 - 175 (in Russ).
12. Tikhomirov Yu.A. Publichnoe pravo . Moscow: BEK, 1995. 496 p. (in Russ).
13. Chernoverkhskiy A.M. Finansovo-pravovoe regulirovanie publichnykh raskhodov v Rossiyskoy Federatsii: Dis. ... kand. yurid. nauk . Moscow, 2010. 222 p. (in Russ).
14. Baziadoly S. Les Finances publiques . Paris: PUF, 2008. 128 p. (in French).
15. Bouvier M., Esclassan M.-C., Lassale J.-P. Finances publiques . Paris: L.G.D.J, 2013. 880 p. (in French).
16. Douat E., Badin X. Finances publiques . Paris: Presses Universitaires de France, 2006. 504 p. (in French).
17. Finances publiques / Sous la dir. de Roux A. . Paris: Documentation , 2011. 381 p. (in French).
18. Monner J.-M. La politique fiscal: objectifs et contraintes // Available at: halshs.archives-ouvertes.fr/file/index/docid/277221/filename/La_politique_fiscale.pdf (data obracshenia: 11.05.2015) (in French).
19. Mordacq F. Les Finances publiques . Paris: PUF, Paris, 2011. 128 p. (in French).
20. Oliva E. Finances publiques . Paris: Sirey, 2008. 528 p. (in French).