Понятие и классификация полномочий органов местного самоуправления. Состав и классификация органов местного самоуправления
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
♦ делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;
♦ добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.
Зарубежный и отечественный опыт организации муниципальной власти
Для оценки способов формирования и компетенции органов местного самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Существует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов. Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. .
1. Форма «совет-мэр», или форма со слабым мэром. Н аселение избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.
2. Форма «мэр-совет»,
или форма с сильным мэром.
Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов
(обычно 2 / 3).
3. Форма «совет-управляющий» . Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.
4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).
1. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.
В Германии сложились 4 основные организационные формы местного самоуправления.
1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.
2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельноравление общины - магистрат (коллегиальный исполнительныйорган),возглавляемый бургомистром.
3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего состава, руководит и советом, и администрацией.
4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, отдельно избирается глава администрации (директор или городской голова).
В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.
В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 года сложились две основных модели организационных структур местного самоуправления.
1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего состава избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.
2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решениями совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.
Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.
Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.
В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования он:
♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
♦ в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
♦ не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 года введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Он может:
♦ состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;
♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального образования
Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования:
♦ 7 - при численности жителей менее 1000;
♦ 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;
♦ 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;
♦ 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;
♦ 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;
♦ 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.
Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.
Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.
В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
♦ определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
♦ контроль исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - 1 депутат.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:
♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;
♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть отклонено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 /з от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.
Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения му-ниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большин-ства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.
Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направлен-ных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут бытьвыборными и невыборными (назначаемыми) .
Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формиро-вание невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор-ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в хо-де непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муници-пального образования).
Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного само-управления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.
По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на орга-ны общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные орга-ны, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компе-тенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Компетенция — это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.
По способу принятия решений : коллегиальные иединоличные .
Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэто-му свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного са-моуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наде-лены представительные органы.
Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профес-сионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельно-сти.
Органы местного самоуправления можно классифицировать по способу образования (делегирования полномочий): типу исполняемых функций; назначению (специализации); исполняемым полномочиям; способу принятия решений (рис.8.1).
По способу образования и делегирования полномочий органы местного самоуправления делятся на выборные и формируемые. Выборные органы отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Остальные органы создаются для обеспечения этих полномочий. Они могут подразделяться на формируемые, на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация). На основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают свои полномочия непосредственно от населения, а формируемые органы наделяются своими полномочиями посредством решений выборных органов.
Рис. 8.1. Классификация органов местного самоуправления.
По выполняемым функциям
органы местного самоуправления делятся на представляющие интересы населения (проектная функция) и реализующие эти интересы (программная функция). Представление интересов населения заключается в их выявлении, обобщении, принятии
на этой основе программы (проекта) развития муниципального образования и правовых актов; необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности
органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений присуще выборным органам, а единоличные решения при руководстве исполнительными органами. Целесообразно принимать коллегиальные решения, имеющие важное значение для местного сообщества (рассмотрение генеральных планов поселений, строительство новых объектов, новых микрорайонов).
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, которые несут ответственность за результаты этой деятельности.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения. Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие, как, например, финансовые или управляющие муниципальным имуществом). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.).
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
Собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
Полномочия, делегированные органам местного самоуправления органами государственной власти в соответствии с федеральными или региональными законами;
Добровольные полномочия, возложенные на органы местного самоуправления населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению.
Нас-е реализ-т свое право на МСУ непосредств-о или через, созданные нас-м органы МСУ. Непоспред-но нас-е может реализ МСУ путем схода гр-н или местн референдума. Сход гр-н характ-н для небольших сельск поселений, где нет необход-ти избирать представит орган.
Местн реф-ум обьявл по наиболее существ-м вопросам мест знач-я (принятие устава МО, планов или прогр-мы развития МО и др). По всем остальным вопр-м и в крупных МО необх-мо созданиесист-мы орг-в МСУ. Они должны вести регион повседневн деят-ть по осущ-ю МСУ, прежде всего по управлению мун-ым хоз-вом, для этого они надел-ся собствен компет-ей. Таким обр, органы МСУ выполн как минимум две важные функц: властную (полит-ю) и хоз-ую.
Классификация органов МСУ:
Единой унифицированной классификации органов МСУ не существует. Она зависит от целей и задач конкретного исследования.
Если рассматривать органы МСУ как субъекты управления муниципальным хозяйством, то их классификация будет выглядеть следующим образом.
1. По способу образования органы мсу делятся на:
- выборные и
- другие.
При этом другие органы делятся, в свою очередь на:
Формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа);
- на основе назначения (местная администрация);
На основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).
Кооптация - пополнение органа власти, включение в его состав нового лица собственным решением, без проведения выборов.
На те же группы будут поделены органы МСУ, если их классифицировать по способу делегирования полномочий.По данному признаку органы местной власти делятся на:
- выборные (те, которые получили свои полномочия от народа, посредством выборов) и
Другие (те, которые получили свои полномочия опосредованно - либо от выборных органов и должностных лиц, либо в соответствии с правовым актом).
2. По назначению органы мсу делятся на:
- органы общего и
- органы специального назначения.
Это органы с широкой и узкой специализацией соответственно.
Органы общего назначения - это те органы, деятельность которых распространяется на все сферы МСУ (финансовые и бюджетные органы).
Органы специального назначения - это "отраслевые" органы, т.е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности МСУ, одной или несколькими его сферами (органы управления образованием, здравоохранением и т.д.).
3. По предметам ведения органы мсу делятся на:
- те, которые призваны реализовывать вопросы местного значения и
Те, которые реализуют отдельные государственные полномочия. Это ЗАГСы, военно-учетные столы и т.д. Такие органы создаются на местах, подподконтрольны государству и финансируются из государственного бюджета.
4. По способу принятия решений бывают:
- коллегиальные и
- единоличные.
5. По типу выполняемых функций.
В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнительской) соответствуют 2 типа органов:
- представительные и
- исполнительной.
Для деятельности представительных органов власти характерны наиболее значимые коллегиальные решения. Исполнительный орган реализует данные решения и принимает свои единоличные и коллегиальные.
С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать любой местный орган власти. Так, муниципальный комитет по социальной политике является:
- по способу образования - формируемым на основе назначения;
- по назначению - специального назначения;
- по полномочиям - исполняющим и собственные и делегированные полномочия;
- по способу принятия решений - коллегиальным;
- типу исполняемых функций - исполнительным.
Классифицировать органы МСУ можно и по другим признакам. Важно, чтобы любая классификация способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной структуры органов МСУ.
Для упорядочения представлений об организации работы органов местного самоуправления (МСУ) весьма полезна их классификация.
Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируются по следующим основаниям:
- - способу образования;
- - объему и характеру компетенции;
- - предметам ведения;
- - способу принятия решений;
- - типу исполняемых функций.
По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов местного самоуправления. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.
По объему и характеру компетенции различаются органы управления:
- - общей компетенции;
- - отраслевой компетенции;
- - межотраслевой компетенции;
- - специальной компетенции.
Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения и осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции. Такими органами являются администрации.
Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся управления и отделы городов, районов (Управление жилищного хозяйства, отдел образования, отдел социальной защиты населения и др.).
Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся комитеты городов, районов (уездов).
Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии.
Администрация муниципального образования как орган управления общей компетенции, наряду с органами отраслевой и межотраслевой компетенции, может иметь ее территориальные органы. Такое положение возникает в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) нет других муниципальных образований. Например, на территории района (уезда) расположены сельские округа (волости, сельсоветы). В случае, если сельские округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации наделяются статусом муниципального образования, то предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться.
Поскольку города и районы (сельские) сложились как единые социально-экономические комплексы, разграничить муниципальную собственность и источники доходов местных бюджетов между их составляющими территориальными образованиями трудно, а порой невозможно. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Ростовской области, Смоленской области, Ставропольском крае) законом о местном самоуправлении к муниципальным образованиям отнесены районы (сельские), города областного значения и города с населенными пунктами. Их составляющие территориальные образования (районы в городе, населенные пункты, сельские округа в районе) рассматриваются в качестве административно-территориальных единиц муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования самоуправление в них осуществляется администрациями (сельскими, поселковыми, районов в городе), то есть территориальными органами городского (районного) управления.
Деление по предметам ведения связано с тем, что органы МСУ не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению МСУ, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы МСУ подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.
Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений последние могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.
Самый очевидный пример - представительный орган МСУ. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.
В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения в предвзятом отношении и даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.
Органы МСУ, выступающие от лица населения муниципального образования, должны осуществлять два типа функций: представлять интересы населения (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта.
Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе МСУ исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность органов МСУ.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах своей компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом.
Правовое положение органов управления и их структурных подразделений различно.
Органы управления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, являются юридическими лицами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия управленческих решений в форме определенных правовых актов.
Структурные подразделения органов управления не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа управления. Эти подразделения не наделяются правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа управления, которое делегирует им полномочия по обеспечению деятельности органа управления.
В определенном смысле нельзя не согласиться с Ворониным А.Г. (источник?), который считает, что местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполкомы), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.
В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует понятие исполнительного органа местного самоуправления или администрации муниципального образования.
В статьях 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» приведены полномочия представительных органов местного самоуправления и полномочия администраций - органов муниципального управления.
Представляется правильным именовать администрации муниципальных образований органами муниципального управления.
Орган муниципального управления - это организационно оформленная группа должностных лиц и муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления муниципальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п.
Каждый муниципальный орган функционирует по поручению муниципального образования и в его интересах.
При достаточно полном анализе структуры органов МСУ необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по характеру компетенции - орган общей компетенции, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.
Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению и по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов МСУ. - ???????? (редакция).