Парламентские процедуры. Понятие парламентских процедур российской федерации Виды парламентских процедур

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы парламентских процедур в Российской Федерации 14-63

1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации 14-52

2. Правовые основы и содержание парламентских процедур 26 - 42

3. Классификации и виды парламентских процедур в России 42-52

Глава 2. Нормативное закрепление парламентских процедур в России 52-111

1. Конституционное закрепление парламентских процедур 52-68

2. Законодательство Российской Федерации о деятельности парламента 68-89

3. Подзаконное регулирование парламентских процедур 89-111

Глава 3. Механизм реализации парламентских процедур в Российской Федерации 111-161

1. Реализация первичных парламентских процедур в России 111-137

2. Вторичные парламентские процедуры: особенности реализации 137-161

Заключение 161-163

Список использованной литературы 164-185

Введение к работе

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление.

Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти. Основа такой системы - парламент - должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента.

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти, в том числе и представительной, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества.

Теоретические аспекты и проблематика нормативного регулирования статуса Федерального Собрания России, представительных органов субъектов федерации, их полномочия и механизм взаимодействия с иными органами в системе разделения властей, процедуры каждодневной деятельности представительной ветви власти в современной правовой действительности России чрезвычайно важны и актуальны.

В русле реализации конституционных основ демократизма российской государственности, реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, требуется решение целого комплекса разнообразных проблем и, в первую очередь, - теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус

представительной власти, сформировать правовые основы ее организации и деятельности, разработать механизм осуществления конституционных полномочий, исследовать парламентские процедуры, как одну из основ его деятельности.

Степень разработанности темы

Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в юридической литературе, как теоретиками, так и отраслевиками. Проблемы становления и развития парламента, парламентаризма разрабатывались представителями различных научных направлений. И сейчас актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи о народной природе российской державности.

Период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.В. Веселовского, В.Н. Гессена, А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, А.С. Ященко и др. в которых содержится идеи развития российской государственности, в том числе и представительной власти в России.

Диссертант, анализируя понятия «парламент» и «парламентаризм» - базовые для избранной темы, использовал труды Авакьяна С.А., Бабурина С, Баглая М.В., Булакова О.Н, Васецкого Н.А., Высокинского Г.В., Зимина А.В., Ковачева Д.А., Краснова Ю.К., Лейба Ю.И., Любимова П.П., Медушевского А.Н., Могуновой М.А., Размустова В., Романова P.M., Рыбкина И.П., Рыжова В.А., Селезнева Г., Степанова И.М., Страшуна Б.А., Тихомирова Д.В, Топорника Б.Н., Трегуба Г.М., Чиркина В.Е., Шайо А., Энтина Л.М., Яковлева А.И.

Особо необходимо отметить имена Авакьяна С.А., Топорнина Б.Н., Иванова В.И., Рыбкина И.П., Любимова А.П., Горобец В.Д., Степанова И.М., Хабриевой Т.Я., - исследователей, кто заявлял о целесообразности введения в национальную правовую систему парламентского права.

Для полноты исследования диссертант воспользовался трудами зарубежных ученых, исследовавших интересующую диссертанта тему:

Оскар М. Уильяме Делвин А. Дайер; Silk P., Ed. M.Ryle, P.Richards, Enlefield D., Marshall E., Radice L., Vallance E., Willis V., Robertson G., Nicol A., Jewell M., Patterson S., Riddick F., Leopold P., и др.

Следует отметить, что парламентские процедуры как таковые, чрезвычайно мало исследованы в работах современных государствоведов. Непосредственно данному вопросу посвящена работы Д.А. Ковачева, С.А. Авакьяна, МИ. Левина и некоторых других авторов.

В работах конституционалистов затрагивались процедурные вопросы деятельности парламента при осуществлении различных функций, процедуры формирования внутренних парламентских структур, правовой статус должностных лиц парламента, вопросы лоббизма, процедуры взаимодействия парламентариев и лоббистских организаций, процедуры формирования парламентом Счетной палаты и некоторые иные.

Однако работы, комплексно исследующей парламентские процедуры в России на федеральном и региональном уровне еще нет.

Работу отличает подробный анализ федерального законодательства, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Широко использованы проекты федеральных законов, материалы международных конференций.

Объектом настоящего исследования является совокупность правовых отношений, связанных с реализацией парламентских процедур в системе представительных органов Российской Федерации на федеральном уровне и в субъектах. Значимость поставленной проблемы, прежде всего, состоит в том, что все парламентские процедуры в России отличаются по объему, содержанию и нормативному закреплению в зависимости от вида парламента (федеральный и субъекта федерации) и структуры представительного органа. Как известно, только в семи субъектах российской федерации и на федеральном уровне парламенты двухпалатные.

Предметом диссертационного исследования выступает юридическая природа парламентских процедур и форма их правового регулирования в Российской Федерации и, особенно, ее субъектах.

Региональный аспект актуален и мало исследован в силу отсутствия единого акта на федеральном уровне и различий практики структуры и форм деятельности представительных органов субъектов федерации, учитывающих в своей структуре и деятельности исторические и национальные особенности.

Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы раскрыть содержание, виды, особенности парламентских процедур на федеральном уровне, и, в основном, на уровне субъектов Российской Федерации; их правового статуса в современной России, отразить теоретические основы этого сравнительно нового в конституционно-правовой отрасли явления.

В соответствии с предметом исследования, диссертант поставил перед собой следующие задачи:

Исследовать становление в России термина «парламентаризм», «парламент»;

Проследить историю становления парламентского права и динамику его развития в России;

3. . Исследовать место парламентских процедур в системе
парламентского права России;

На работах теоретиков, отраслевиков административного, гражданского, уголовного права и процесса исследовать содержание термина «Правовая процедура», «юридическая процедура» и применить его в конституционном праве относительно деятельности парламента;

Дать определение парламентских процедур;

Проанализировать существующие классификации парламентских процедур и предложить авторские классификации;

Исследовать нормативное закрепление парламентских процедур в Конституциях (Уставах), законах и подзаконных актах на федеральном уровне и в субъектах федерации, в сравнении с нормативным регулированием зарубежных стран;

Исследовать группы первичных, т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации, в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации парламентских процедур: процедур, сопровождающих формирование и деятельность Председателей палат (заместителей), различных видов заседаний палат, деятельность комитетов и комиссий всех видов, парламентских слушаний, законодательных процедур и процедур формирования органов и должностных лиц;

Подвергнуть анализу группу производных, вторичных, закрепленных в законодательстве и регламентах парламентских процедур в России: процедур деятельности специальных органов палат; депутатских объединений; парламентских процедур, сопровождающих работу депутата представительного органа: процедур, связанных с внесением депутатских запросов, с работой депутатов с избирателями, с рассмотрением обращений, с работой по исполнению депутатами наказов избирателей, осуществление их приема; выезд в избирательный округ или территорию для встречи с избирателями.

Методология и методика исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости существования и деятельности парламентской системы Российской Федерации на принципах демократии и свободы.

Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, метод моделирования процессов и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать

рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:

фундаментальные труды российских ученых дореволюционного и советского периодов; труды зарубежных авторов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации и Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, а также текущее законодательство федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов и материалы научно-практических конференций.

Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение нормативного материала не только федерального законодательства России, ее субъектов, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, нового института отрасли конституционного права парламентского права, и иных отраслей права (административного, гражданского, уголовного), политологии, социологии. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов национальных и зарубежных ученых как советских, так и современных.

Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов закрепления и использования парламентских процедур; обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику закрепления и использования парламентских процедур в представительной ветви власти современной России. Научная новизна усматривается также в сформулированных и обоснованных теоретических выводах, практических предложениях и рекомендациях по совершенствованию российского законодательства, закрепляющего парламентские процедуры.

Положения, выносимые на защиту: идеи, положения и концепции которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде следующих блоков.

Вывод о том, что кроме парламентского права федерального уровня в современной России складывается и другой не менее важный региональный уровень, регулирующий аналогичные отношения в субъектах Российской Федерации, связи парламентов субъектов с федеральным центром и между собой.

Вывод о том, что совокупность процессуальных норм парламентского права, регулирующих порядок, формы, методы организации деятельности парламента может быть названа парламентской процедурой. Основанием для такого вывода послужила связь материальных и процессуальных норм парламентского права, как содержания и формы.

Авторское определение парламентских процедур, как юридически регламентированного порядка деятельности представительного органа содержанием которого являются: законодательные процедуры, процедуры структурирования и порядка деятельности парламента, его органов и должностных лиц при осуществлении им своих конституционных полномочий и функций; процедуры регламентирующие деятельность органов, содействующих осуществлению представительным органом его полномочий.

первая - парламентские процедуры как способ легитимации законов (законодательные процедуры). Поскольку понятие «парламентская процедура» шире, чем «законодательный процесс», последний входит составной частью в содержание института парламентских процедур. Таким образом, правомерно часть парламентских процедур сопровождающих законодательный процесс называть законодательными процедурами.

вторая - парламентские процедуры регулирующие порядок подтверждения полномочий парламентариев, открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов, депутатских объединений и иных коллегиальных органов); правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты.

третья - парламентские процедуры регламентирующие деятельность органов, содействующих осуществлению представительным органом некоторых своих полномочий (порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.).

5. Предложена авторская классификации парламентских процедур в зависимости от: 1) полномочий парламента; 2) территории применения; 3) по объекту (акту) принятия; 4) по стадиям законодательного процесса; 5) по форме закрепления; 6) от структуры парламента; 7) организационных форм деятельности палат парламента.

Первая классификация. Основанием являются полномочия парламента. Три вида по указанному основанию: процедуры по осуществлению полномочий парламента как представительного, как законодательного органа, и процедуры формирования собственной организации и деятельности.

Предлагая подразделить парламентские процедуры по территории использования (вторая классификация) на федеральные и субъектов федерации, диссертант предлагает выделить парламентские процедуры по объекту (акту) принятия (третья классификация).

Один из вариантов классификации законодательных процедур парламента, предлагаемых диссертантом (четвертая классификация) -процедуры на различных стадиях законодательного процесса.

Пятая классификация: по форме закрепления, диссертант предлагает выделить два вида парламентских процедур в России: основных (первичных), т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации (заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат, законодательный процесс), в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации; и вторичных (производных), закрепленных в законодательстве и регламентах и иных актах (депутатские вопросы и парламентские запросы, круглые столы, деятельность специальных органов и т.д.).

Шестая классификация, предлагаемая диссертантом, применительно только к классификации парламентских процедур на федеральном уровне, выделить парламентские процедуры характерные только одной палате при осуществлении ею присущих только ей полномочий.

Основываясь на организационных формах деятельности палат парламента, диссертант выделил (седьмая группа) группы парламентских процедур в Совете Федерации и в Государственной Думе Федерального Собрания.

Структура конституционно-правового механизма закрепляющего и регулирующего парламентские процедуры Федерального Собрания России, составляет три группы норм: закрепляющие процедуру созыва; процедуру роспуска; процедуру деятельности палаты.

Законодательство субъектов Российской Федерации закрепляющее парламентские процедуры, в зависимости от предмета регулирования подразделяется на две группы законов, регулирующих парламентские процедуры: группу законов о правовом статусе высших представительных органов власти в субъектах; группу законов, закрепляющих основные вопросы деятельности парламентов, процедуру их деятельности (закрепляющих основные процедуры деятельности парламентов, и процедуру деятельности их структур; процедуры осуществления отдельных полномочий

парламента; процедуры статуса парламентария и осуществления его полномочий).

8. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации, закрепляющие парламентские процедуры, в зависимости от предмета регулирования подразделяются на четыре группы: 1) закрепляющие общие процедуры деятельности парламента субъекта федерации; 2) закрепляющие процедуры деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации; 3) регламенты отдельных парламентских процедур (парламентские процедуры взаимоотношений с органами государственной власти субъекта; с представительными органами других субъектов Российской Федерации); 4) закрепляющие парламентские процедуры в рамках организации собственной деятельности (процедуры формирования собственных органов, должностных лиц; формирование внешних органов, но для организации собственной деятельности).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционной и парламентской отрасли права, а так же разделов и научных дисциплин.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в регулировании и практике деятельности парламентов России и усовершенствования взаимоотношений в системе представительной ветви власти России.

Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов "Конституционное право России", "Парламентское право", отраслевых юридических наук в юридических вузах и образовательных учреждениях, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.

Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируются на Конституции Российской Федерации, других нормах действующего законодательства, научных

источниках конституционного права, других смежных отраслей. Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробация в учебном процессе, на научно-практических конференциях, а также при подготовке научных публикаций.

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения, практические выводы и отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались на региональных и межвузовских научно-практических конференциях;

Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт: научная конференция, Москва, 21-23 марта 2002 г.. МГУ.

круглых столах:

круглый стол, проводимый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 2000 г. «Российский парламентаризм в XX веке»;

семинарах и дискуссиях.

Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах.

Понятие парламентских процедур в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации, закрепляя Россию правовым, демократическим государством, государственная власть которого осуществляется с использованием принципа разделения властей, кардинально изменила властеотношения в стране и систему представительной власти в первую очередь. Динамика становления новой российской государственности такова, что позволяет сегодня говорить уже о наличии парламентского права в национальной правовой системе и становлении парламентаризма.

Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной конституции США и еще ранее неписаной конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М.М. Ковалевского, Б,Н, Чичерина, ЕМ. Гессена, К, Тахтарева и др.). Да и не удивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России.

Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничение власти правителя, создание сдерживающих её механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), далее, обязательность исполнения принятых парламентам законов со стороны правителя.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.

В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться реконструкция всей представительной системы нашего общества, происходит ломка традиционных советских управляющих структур, продолжается процесс совершенствования избирательных законов. Создание новых представительных систем потребовало осмыслить и углубить познания о многих проблемах современного парламентаризма как института представительной демократии.

Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Ш, Монтескье отмечал: большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии2. Большой сторонник института представительства Дж.С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление "тем больше годно для народа, чем выше его культурное развитие"3. Понятие же "народное представительство" можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Георг Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека4.

В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается, тем не менее, в работах российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность5. Авакьян С.А. определяет парламентаризм «как постоянную и специальную деятельность представительных органов», вводит понятие «советский парламентаризм», «профессиональный парламентаризм».

Исследуя вопрос сущности парламента, следует соотнести содержание понятия «парламентаризм». Парламентаризм обычно рассматривают в трех аспектах: как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций; как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. фактические используется это понятие к определенному виду исполнительной власти (эта ситуация характерна для парламентской республики).

Парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии. Основой парламентаризма является парламент.

В политическую науку парламент8 вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти, путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. Поэтому парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека как подданного и бесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Правовые основы и содержание парламентских процедур

В философии убедительно доказано единство содержания и формы, в праве как аксиома воспринимается наличие материальных и процессуальных норм. Правоведы не единожды возвращались к вопросу об определении юридических процедур в теории государства и права.

Долгое время понятие «процедур» было актуально только для тех отраслевиков, которые имели официально выделенные, общепризнанные процессы: уголовный41, гражданский, административный и реже - иные отрасли российской системы права.

В работах конституционалистов используется термин «процедуры» не только в отношении деятельности парламента. Мы встречаем его и в исследовании вопросов деятельности конституционных, уставных судов, при исследовании форм народовластия46, в избирательном процессе, и, безусловно, в законодательном процессе. Тем не менее, именно этот термин чаще всего применяется именно при рассмотрении вопроса деятельности представительного органа. Еще в советское время, при исследовании регламентных процедур упомянутый термин использовался, а вопросы - затрагивались. Хочется упомянуть работы Ковачева Д.А., Михалевой Н.А., Кряжкова В.А., Прозорова В.Ф., которые в своих трудах, так или иначе исследовали вопрос процедур в парламентской деятельности.

Следует отметить, что парламентские процедуры как таковые, чрезвычайно мало исследованы в работах современных государствоведов. Предметом рассмотрения были процедурные вопросы деятельности палат парламента; осуществления различных функций: законодательных, контрольных, представительных.

Процедуры отрешения президента от должности в свое время были предметом обсуждения.

Вопросы лоббизма, процедура взаимодействия парламентариев и лоббистских организаций так же была предметом исследования в работах современных ученых.

Например, процедуры формирования парламентом Счетной палаты рассматривались в работах Н.Д. Погосяна.

Неоднократно рассматривался в трудах конституционалистов процедуры формирования внутренних парламентских структур, правовой статус должностных лиц парламента.

Для полноты исследования диссертант воспользовался трудами зарубежных ученых, исследовавших интересующую диссертанта тему, продолжая направление исследований, заданных на научной конференции «Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт», прошедшей в Москве, в марте 2002 г.

В современной правовой действительности России и конституционалисты, столкнувшись с необходимостью использовать этот термин, обратились к теоретическим конструкциям, даваемым в теории государства и права, к работам правоведов, исследующих понятие «процедура» в своей отрасли.

Теоретики дали определение процедуры, как общесоциального явления. Так, В.Н. Протасов, в своей работе, посвященной юридическим процедурам, определяет ее следующим образом: «процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на- нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения» .

Т.Ю. Баришпольская, прежде чем рассматривать гражданский процесс и гражданские процедуры, рассматривая понятие «процедуры», выделяет следующие ее характерные черты, как общественного явления:1. Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

2. Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.

Конституционное закрепление парламентских процедур

Общеизвестно, что Конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов РФ. Относительно последнего некоторые исследователи предлагают использовать термин "региональное законодательство"107. Однако, регион - термин не правовой, следовательно, более точным в нашем случае будет применение термина не "региональное законодательство", а "законодательство субъекта РФ". Таким образом, говоря о двух уровнях конституционного законодательства, мы имеем в виду его федеральный уровень и уровень субъекта Федерации. Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. С увеличением законодательного регулирования субъектами федерации собственных полномочий, приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства, и главное, ее непротиворечия. Внимание привлекает ряд основополагающих принципов ее функционирования. К ним можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются "правовые поля" Федерации и субъектов РФ; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов по линии Федерации и ее субъектов109. Безусловно, обозначенная позиция имеет непосредственное отношение и к регулированию парламентских процедур на конституционном уровне. Анализ конституционного регулирования парламентских процедур основными законами зарубежных государств показал, что возможно выделение нескольких блоков закрепления нормами конституций: Порядок созыва высшего представительного органа; Порядок роспуска высшего представительного органа; Порядок продления срока полномочий отдельного созыва высшего представительного органа; Порядок согласования решений палат высшего представительного органа; Кворум, при наличии которого высший представительный орган правомочен работать; Требуемое большинство, при наличии которого решения высшего представительного органа считаются принятыми; Виды заседаний, на которых высший представительный орган осуществляет свои полномочия. Нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие и регулирующие парламентские процедуры Федерального Собрания России, по мнению диссертанта, могут быть подразделены на нормы: 1. Группу норм, закрепляющую процедуру созыва; 2. Группу норм, закрепляющую процедуру роспуска; 3. Группу норм, закрепляющую процедуру деятельности палаты: процедуры деятельности, структуру палаты, полномочия, способы взаимоотношения с иными органами власти. Статьи 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции закрепляют основополагающие принципы и начала для формирования, работы Совета Федерации Федерального собрания России. В качестве примера норм Конституции РФ, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, чьи отсылочные нормы закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты. Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в ст.ст. 100, 101, ч.4 ст. 105 и т.д. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания России закреплены в ст.ст. 102, 104-108, 125, 93 и др. В качестве примера конституционного регулирования способов взаимоотношения Совета Федерации с иными органами власти можно привести часть 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101).

Реализация первичных парламентских процедур в России

Применительно к классификации парламентских процедур в России, диссертант предлагает, используя в качестве основания форму закрепления, как уже упоминалось, выделить два вида парламентских процедур в России.

Приступим к рассмотрению первой группы первичных, т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации, в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации процедур: Председатели палат (заместители), заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц260.

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России, Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Однако, акта, регулирующего процедуру совместных собраний нет, что, по мнению диссертанта, следует восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах федерации аналогичные акты приняты.

На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента помимо Конституции закреплены регламентами и несколько отличаются. Например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.

Согласно Конституции России (ст. 101), согласно Регламентов палат, структура палат Федерального Собрания схожа: комитеты, комиссии, Председатели палат и их заместители. Однако, в силу различий в порядке формирования, структура Государственной Думы несколько отлична от структуры Совета Федерации, что влечет и некоторые отличия в процедурах деятельности.

Органами Совета Федерации являются: комитеты Совета Федерации; комиссии Совета Федерации. Должностными лицами Совета Федерации являются: Председатель Совета Федерации; первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, при этом Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избирается на срок его полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации и может быть членом только одного комитета палаты.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации.

Основной формой работы Совета Федерации, согласно Конституции, являются заседания палаты.

Регламентом предусмотрены парламентские процедуры пленарного заседания палаты. Пленарные заседания означают, что палата парламента собирается в полном составе. Пленарные заседания являются главной организационной формой деятельности Совета. Именно на заседаниях решаются все важные вопросы компетенции данной палаты. Значение этой формы деятельности определяется и тем, что на заседаниях должны присутствовать все члены Совета Федерации.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний: соответственно с 10 до 14 часов, и с 16 до 18 часов.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства России, одного из субъектов Российской Федерации в лице его представительного органа государственной власти, Председателя Совета Федерации, его комитетов либо по требованию не менее одной пятой общего числа членов Совета Федерации.

Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку, что палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных Регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом России, Председателем Правительства России; лица, руководящего заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.

Решение о проведении закрытого заседания принимается простым большинством присутствующих на заседании депутатов.

Для открытия заседания Совета Федерации предусматриваются определенные требования к числу присутствующих депутатов (кворум). Согласно Регламенту, заседания Совета Федерации считаются правомочными, если на них присутствуют не менее двух третей от числа членов палаты.

Губернатор Виктор Басаргин в прошлом году закончил формирование своей управленческой команды, сделав ставку не на «варягов», а на местных политиков, в частности, представителей команды бывшего главы Прикамья Геннадия Игумнова - Геннадия Тушнолобова и Дмитрия Самойлова. Несмотря на их пермскую «прописку», противостояние между законодательной и исполнительной властью по ключевым краевым проектам не уменьшилось. О разгоревшейся борьбе и ее промежуточных итогах.

В начале прошлого года сформировалась управленческая команда края. При этом губернатор Виктор Басаргин сделал ставку на те фигуры, которые считаются выходцами из команды Геннадия Игумнова - губернатора Пермской области в 1996–2000 годах. Как и ожидалось, один из его заместителей Геннадий Тушнолобов занял пост главы кабинета министров. Администрацию губернатора возглавил еще один член команды Геннадия Игумнова - Дмитрий Самойлов. Наряду с этим Пермский край в прошлом году покинули несколько колоритных руководителей, приехавших в регион вслед за Виктором Басаргиным. Среди них, например, министр строительства и архитектуры Дмитрий Шаповал, руководитель агентства по инвестициям и внешнеэкономическим связям Алексей Дозорцев, заместитель председателя правительства - министр общественной безопасности Виктор Лесняк. Их полномочия достались представителям пермской элиты либо фактически были распределены между другими управленческими блоками в правительстве. Несмотря на отставки «варягов», влияние вице-премьера Олега Демченко сохранилось: министром строительства и архитектуры стал Дмитрий Бородулин - в прошлом заместитель господина Демченко в корпорации «Урал промышленный - Урал полярный», а министром природных ресурсов - бывший подчиненный того же Олега Демченко по работе в ХМАО Константин Черемушкин. Усиление администрации губернатора края произошло и за счет назначения заместителем руководителя Алексея Фролова, выходца из КЭС-Холдинга Виктора Вексельберга.

Политтехнолог Александр Пахолков отмечает, что команда губернатора остается неоднородной. «Изначально была сделана ставка на хорошо знакомые, проверенные кадры. Серьезные позиции по-прежнему занимает челябинская группа. После того как пошла негативная реакция на появление значительного количества варягов, Виктор Басаргин обратился к соратникам Геннадия Игумнова, которые за 2000-е годы не присоединились ни к одной из двух групп влияния, близких к Юрию Трутневу или бывшему губернатору Олегу Чиркунову», - поясняет эксперт.

Спормастер Новая управленческая команда во главе с Виктором Басаргиным встретилась с серьезным противостоянием, прежде всего в законодательном собрании края. Практически все важные инициативы правительства подвергались детальному обсуждению, жесткой критике на пленарных заседаниях благодаря депутатскому объединению, которое получило неофициальное название «Группа товарищей». Его лидерами считаются депутаты Дмитрий Скриванов, глава фракции «Справедливой России» Алексей Луканин, а также руководитель фракции «Единой России» Юрий Борисовец, близкий к Юрию Трутневу.

Наиболее жесткой критике парламентариев подверглись вносимые губернатором поправки в бюджет края на 2013–2015 годы, в краевую инвестиционную программу регионального развития (КИП РР), краевую программу автодорожного строительства (КИП АС). Принятие этих законопроектов стало возможным благодаря личным гарантиям губернатора. «Пока Виктор Басаргин использует собственные ресурсы: накануне последнего пленарного заседания парламента он встретился с 50 депутатами. Его уговоры, такие как „так надо“, „так правильно“ или „поверьте мне“, перестают действовать на второй-третий раз. Этот ресурс для губернатора ограничен, и его тяжело восполнить», - отмечает председатель движения «Выбор», член политсовета при губернаторе Константин Окунев.

Острая дискуссия также развернулась при обсуждении законопроекта, предоставляющего налоговую льготу ОАО «Газпром». Личных гарантий Виктора Басаргина на этот раз оказалось недостаточно: документ дважды был отклонен парламентом, его принятие стало возможным только при третьем заходе в заксобрание в обмен на подписание краевыми властями инвестиционного соглашения с газовиками, которое было заключено в ноябре 2013 года. Обострились отношения между депутатами и чиновниками во время обсуждения приватизации акций ОАО «Международный аэропорт „Пермь“» (МА «Пермь») путем их внесения в уставный капитал ОАО «Корпорация развития Пермского края» (КРПК). В сентябре в знак протеста против попытки проведения законопроекта о приватизации аэропорта в заксобрании края депутаты покинули заседание, сорвав таким образом пленарку. Тогда к «Группе товарищей» присоединились представители других политических сил, в частности КПРФ, а также независимые депутаты, например Алексей Бурнашов. Парламентарии опирались на позицию ФАС России, которая обнаружила нарушения и возбудила дело в отношении Виктора Басаргина, ОАО МА «Пермь» и победившего в конкурсе по отбору инвестора для строительства аэропорта ОАО «Кольцово-Инвест», посчитав, что организаторы отбора создали преимущественные условия для компании-победителя. Несмотря на сопротивление части парламента, план приватизации с включенным в него аэропортом был принят на ноябрьском заседании. Губернатору пришлось пойти на компромисс с депутатами. Он предложил поправку, предполагающую перечисление в бюджет края дивидендов от продажи акций. Также депутаты настояли на приватизации 75%, а не всех 100% акций МА «Пермь». Несмотря на достигнутый компромисс с депутатским корпусом, Виктору Басаргину для того, чтобы удовлетворить претензии ФАС, пришлось пойти на крайние меры: аннулировать итоги конкурса по отбору инвестора. На сегодня реализация проекта натолкнулась на новые препятствия: принятая схема приватизации не устроила прокуратуру, ее протест был назначен к рассмотрению в феврале 2014 года.

В противовес «Группе товарищей» в заксобрании края должна выступить новая депутатская группа «За Пермский край», в которую войдут сторонники губернатора. В их числе независимые парламентарии: предприниматель Алексей Петров, директор ООО «Северный альянс» Владимир Хозяшев, а также коммунисты Геннадий Кузьмицкий и Андрей Старков, единоросс - владелец ЗАО «Юкон Груп» Владимир Нелюбин, зампредседателя комитета по соцполитике Александр Третьяков, председатель комитета по инфраструктуре Виктор Плюснин, председатель совета директоров ООО «Беляевка» Виктор Федоровский. Инициаторы создания группы опровергают, что объединяются в интересах губернатора, называя реальной причиной необходимость иметь в заксобрании межфракционную площадку. «Группе товарищей» пока успешно удается блокировать ее регистрацию в заксобрании края. Очередная попытка узаконить новое объединение будет предпринята в феврале.

Еще одной площадкой для давления на оппонентов губернатора стала «Единая Россия». Согласно партийной норме о ежегодной ротации членов политсовета, из руководящих органов партии были исключены Дмитрий Скриванов, а также председатель комитета по социальной политике Сергей Клепцин. Таким образом, они были лишены возможности непосредственного влияния на принимаемые в партии решения. Эксперты Guide сомневаются в эффективности такой меры: таким образом депутатам фактически развязали руки, освободив от партийного контроля.

Впрочем, гендиректор центра «Департамент политики» Алексей Чусовитин говорит, что на краевом уровне сложилась непростая механика взаимоотношений. «Условно можно выделить четыре основные группы влияния: губернатора, оппозиционную группу Дмитрия Скриванова, представителей крупных корпораций, а также структур ГК „Ренова“ Виктора Вексельберга. В сложившейся механике оппозиция играет роль „плохого полицейского“. Губернатор выходит с какой-нибудь инициативой, оппозиция начинает ее критиковать. Губернатор, чтобы обеспечить принятие своей инициативы, вынужден обращаться за помощью к „добрым полицейским“ из крупных корпораций - и идти на уступки для них. В итоге складывается ситуация, при которой губернатор зависит сразу от нескольких групп, разорвать отношения с которыми он пока не может», - говорит эксперт.

Не было печати В разгар конфликта депутатского корпуса с губернатором в активную фазу вошла работа по созданию прогубернаторского медиахолдинга. Им занимается еще один выходец из Магнитогорска Челябинской области Кирилл Маркевич. Он начал с того, что весной прошлого года выкупил пермский телеканал «Урал-информ ТВ», после чего в течение года открыл две газеты: «Пермское времечко» и «Пермские губернские ведомости», приобрел франшизу на выпуск пермской ленты новостей на онлайн-ресурсе РБК, запустил радио «Комсомольская правда-FM в Перми». По правилу «лучшая защита - это нападение» СМИ Кирилла Маркевича выступили с жесткой критикой депутатов. Особенное внимание было уделено представителям «Группы товарищей» Алексею Луканину, Юрию Борисовцу и Дмитрию Скриванову.

Оппоненты губернатора, в частности представители «Группы товарищей», по данным Guide, также заинтересованы в создании собственных медиа­ресурсов. По неподтвержденной информации, Дмитрий Скриванов уже приобрел права на ООО «Медиа-Центр», которое является учредителем газет «В курсе» и «Пермская трибуна». В окружении депутата подтверждают заинтересованность в создании собственного медиахолдинга, но отмечают, что цель эта - долгосрочная.

Иногородние игры Вторым фронтом, на котором развернулись активные политические действия, стала городская власть. Здесь столкнулись депутаты Пермской городской думы и глава администрации Перми Анатолий Маховиков. На апрельском заседании гордумы один из наиболее влиятельных на сегодня депутатов Владимир Плотников потребовал досрочной отставки главы администрации Перми Анатолия Маховикова. Депутат раскритиковал работу сити-менеджера, департамента имущественных отношений, управления внешнего благоустройства и департамента дорог и транспорта (ДДТ). Глава ДДТ Денис Гвоздев ушел с поста в мае по собственному желанию. В конфликт вмешались краевые власти: Дмитрий Самойлов передал просьбу губернатора сохранить статус-кво. В обмен на это сити-менеджер обязывался пойти на уступки депутатам. Так, за лето была укреплена его управленческая команда, должности заместителей главы администрации заняли бывшая краевой вице-премьер Екатерина Бербер (социальный блок), а также Анатолий Дашкевич (инфраструктура). В течение года и единомышленники Владимира Плотникова из числа депутатов получили должности как на муниципальном, так и на краевом уровне. Денис Ушаков был назначен советником сити-менеджера, Дмитрий Малютин стал генеральным директором ОАО «Пермское агентство ипотечного кредитования», а Павел Ширев - руководителем МУП «Горсвет».

Впрочем, критиковать главу администрации депутаты не перестали и после этого. Вопрос о смещении Анатолия Маховикова с должности вновь стал актуальным к концу года. Стало известно о его возможном повышении, вместо него на должность сити-менеджера прочат подчиненного губернатора Дмитрия Самойлова. Сам Виктор Басаргин пока не опроверг возможности кадровых перемен в администрации, заявив, что они произойдут «не сегодня-завтра».

Мнения экспертов относительно эффективности действий Виктора Басаргина на пермской политической сцене расходятся. Александр Пахолков говорит, что Виктор Басаргин поэтапно усиливает собственные позиции в крае, несмотря на сопротивление местных политических деятелей. «Он концентрирует усилия, потихоньку расставляет своих людей, в том числе в администрации города, в краевой избирательной комиссии, которую вместо ушедшей в конце прошлого года Тамары Сайдаковой возглавил Игорь Вагин (бывший замглавы администрации. - G). Оппоненты теряют места в партийных структурах, как это произошло с Дмитрием Скривановым», - считает он. Алексей Чусовитин, наоборот, называет 2013 год годом региональной политической элиты. «Пермяки делали все, что хотели. Виктор Басаргин пока не может называться самостоятельной политической фигурой. Идет сложный процесс инициации губернатора. Оппозиция играет на руку представителям крупных промышленных корпораций, присутствующих в регионе. Вместе они противостоят в том числе структурам ГК „Ренова“. Безусловно, оппозицию можно было быстро подавить, но этого не происходит, благодаря тому, что никому из местных игроков это невыгодно», - резюмирует господин Чусовитин.

Активное создание прогубернаторского медиахолдинга, борьба с оппонентами Виктора Басаргина в «Единой России», смена председателя краевой избирательной комиссии, произошедшая в конце прошлого года, подтверждали возможность досрочных выборов губернатора. Сам господин Басаргин, впрочем, опроверг такую вероятность, заявив, что для этого нет никаких оснований.

Дина Полина

Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок работы парламента, которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий (комитетов).

Сессии парламента - это период времени, в течение которого палаты парламента вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией.

Сессионный порядок деятельности парламента возник еще во времена становления конституционных монархий. Еще не окончательно сломленный абсолютизм пытался хотя бы изредка избавляться от контроля исполнительной власти со стороны законодательного органа, ограничивая его деятельность временными рамками. Парламенты, в свою очередь, стремились к обратному. В результате в мире сложились две разновидности порядка работы парламента.

Первый - сессионный, когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе государства (это так называемые очередные (или ординарные) сессии, либо определяться в зависимос-

Глава XV. Парламент

ти от необходимости (это внеочередные (или экстраординарные) сессии). Так, например, согласно ст. 28 Конституции Франции парламент собирается на ординарные сессии 2 раза в год в строго фиксируемые сроки - осенью и весной. По требованию премьер-министра или большинства депутатов Национальное Собрание Франции может созываться на чрезвычайные сессии, которые по Конституции (ст. ЗО) в обязательном порядке открываются и закрываются специальным декретом президента. Сессионный порядок существует также в Австрии, Великобритании, Италии, Японии.

Второй тип порядка работы парламента - постоянный (в парламентском праве ряда стран понятие «сессия» вообще отсутствует). При этом парламент вправе сам решать вопрос о перерывах и каникулах в своей деятельности. В качестве примера непрерывного порядка деятельности парламента можно привести положения ч. 1 ст. 82 Конституции Словакии: «Национальный Совет находится на сессии постоянно».

Пункт 3 данной статьи предусматривает возможность для Национального Совета прервать сессию своим постановлением, однако не более чем на 4 месяца в году. Во время перерыва продолжают осуществлять свою компетенцию председатель Совета, его заместители и комитеты. Следует иметь в виду, что режим работы палат (в двухпалатных парламентских системах) может быть различным. Так, в Австрии нижняя палата парламента - Национальный Совет работает в сессионном порядке, а верхняя - Федеральный Совет - в постоянном.

В целом можно отметить, что менее интенсивный режим работы парламента (только во время кратковременных сессий) снижает действенность не только парламента, но и политической системы в целом. В частности, это ведет к перегруженности повестки дня работы, нередко к поспешному принятию законопроектов.

Каким образом осуществляется рассмотрение того или иного вопроса в межсессионный период? Здесь имеют место два конституционных принципа: принцип дисконтинуитета и прямо противоположный ему принцип континуитета. Первый означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала (этот принцип действует в США, Великобритании). В большинстве же стран (Индия, Италия), придерживающихся принципа континуитета, прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат.

Следующим видом парламентских процедур являются пленарные заседания. Это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, хотя и предусматривается возможность проведения при

4. Парламентские процедуры. Парламентское право 317

определенных условиях закрытых заседаний. Например, ст. 32 Федерального конституционного закона Австрии говорит, что по решению Национального Совета, принятого по предложению его президента или 1/5 присутствующих депутатов, могут проводиться закрытые заседания. Такие заседания довольно редки: на них обычно обсуждаются вопросы, затрагивающие государственную тайну.

Процедуры пленарных заседаний подробно регулируются регламентами (т. е. нормативными актами, принимаемыми парламентами и палатами для регулирования своих внутренних отношений) Нередко основные принципы пленарных заседаний можно встретить и в конституциях. Однако и из этого правила есть исключения. Так, в Англии нет единого писаного документа либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы организации палат. Основной источник парламентских процедур в Великобритании - постоянные правила. Они не кодифицированы и содержатся в различных документах («практика» парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы).

Пленарные заседания можно условно разделить на две группы:

организационные и обычные.

Организационные пленарные заседания обычно проводятся сразу после выборов в законодательный орган и детально регулируются регламентом. В качестве примера регламентного урегулирования организационного заседания можно привести положения Регламента конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов: в срок, предусмотренный ч. 6 ст. 68 Конституции - 25 дней после выборов, собирается учредительное заседание палаты, дата и время начала которого устанавливаются королевским декретом о созыве Генеральных кортесов. Затем избирается бюро Конгресса, после чего избранные занимают свои места.

Избранный председатель приносит присягу или дает обещание соблюдать Конституцию и просит сделать это остальных депутатов, вызывая их в алфавитном порядке. После этого председатель объявляет Конгресс депутатов конституированным, и заседание оконченным. Рабочие органы палаты формируются позднее, ибо требуется время для создания парламентских групп и для достижения договоренностей между ними.

Процедура обычных пленарных заседаний также подробно определена регламентом. Это сделано с целью повышения эффективности работы парламента с тем, чтобы не происходило потерь времени на обсуждение бесполезных проблем.

Одним из важнейших элементов парламентской процедуры является кворум - установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных

Глава XV. Парламент

случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое і при отсутствии кворума, недействительно.

Согласно, например. Конституции Японии «каждая палата может і проводить работу только при наличии на заседании не менее одной э трети общего числа ее членов». Для принятия законопроекта необ-1 ходимо простое большинство голосов. Исключение составляют за- 1 конопроекты о внесении изменений в конституцию, для принятия 1 которых требуется не менее двух третей голосов депутатов каждой S палаты. |

Иногда наличие кворума становится проблемой из-за большой занятости депутатов в работе комиссий, политических групп, не го- " воря уже о другой их деятельности помимо работы в парламенте, j Например, если в Европарламенте до 1973 г. существовало правило | о том, что кворум достигался при присутствии половины депутатов, 1 то сегодня достаточно одной трети присутствующих в зале засела-;

ний депутатов (п. 2 ст. 89 Регламента).

Регламенты, как правило, подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов. Так, дела на | пленарных заседаниях парламента Швеции (риксдага) рассматрива- " ются в соответствии с утвержденной повесткой дня. Она составляется конференцией при председателе парламента (тальмане).

Повестка дня должна находиться в канцелярии палаты и быть доступна для ознакомления с ней заранее. Согласно дополнительному постановлению к п.7 гл. 2 Акта о риксдаге, вопросы на пленарных заседаниях должны рассматриваться в следующем порядке:

1. Предложения о референдуме;

2. Резолюции порицания правительству;

3. Выборы различных органов и должностных лиц;

4. Правительственные законопроекты;

5. Доклады и отчеты иных, кроме комиссий, органов и должностных лиц;

6. Депутатские предложения;

7. Заключения комиссий.

Ораторы, как правило, записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время выступлений " колеблется от 5 до 20 минут, иногда составляет 50-60 минут.

Проблема времени в парламенте порой является очень острой, поэтому регламенты могут содержать особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов: «закрытие», «кенгуру», «гильотина». «Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Прием «кенгуру» сводится к тому, что на стадии доклада законо-

4. Парламентские процедуры. Парламентское право

проекта спикер парламента определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие - нет. Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию, - «гильотина» - т. е. установление фиксированного времени обсуждения вопроса.

Обсуждение обычно заканчивается голосованием. Несмотря на то, что ныне существуют системы электронного голосования, в парламентах широко используются способы, известные еще с античных времен: вставанием, разделением, поднятием руки, бюллетенями, ак-кламация (т. е. решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта, по мнению спикера, громче кричат). Эти способы, за исключением голосования бюллетенями, являются открытыми. Для тайного голосования (чаще всего при выборах) используются бюллетени.

В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование. Поименное голосование предусматривается специальным решением палаты, которое принимается по инициативе группы парламентариев; иногда необходимость поименного голосования устанавливается регламентом или конституцией.

Еще одна разновидность парламентских процедур - это заседания комитетов и комиссий. В целом можно отметить, что процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный; возможны неоднократные выступления. Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значительная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяет ^-большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Виды комитетов и комиссий чрезвычайно многообразны. Приведем некоторые из них. Постоянные комитеты палат - как правило, создаются по соответствующим направлениям законодательной деятельности: бюджетный, внешних отношений, правительственной деятельности, ассигнований, вооруженных сил, образования и труда, гражданской службы и многие другие.

Порядок деятельности следственных и специальных комитетов обычно не определяется ни законодательством, ни регламентом. Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства,

Глава XV. Парламент

социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, общественных организаций и членов парламента. Численный состав комитетов обычно определяется палатами в зависимости от того, какие задачи перед ним поставлены.

Понятие, предмет и методы парламентского права России.

Парламентское право – особая система юридических принципов и норм, регулирующих внутреннее устройство парламента и связанные с ними, организационные отношения, процесс парламентской деятельности, взаимоотношения с другими государственными органами власти, избирательным корпусом.

Если в конституционном праве, первенство за статутно-институциональной группой норм и принципов, то в парламентском – за процессуально-организационной, технологической группой.

Существует несколько позиций относительно роли и места парламентского права в системе права.

1. Парламентское право – неотъемлемая часть конституционного права, то есть его конституционно-процессуальная сторона.

2. Согласно другой позиции, парламентское право – самостоятельная отрасль права, наравне с конституционной.

По своей структуре парламентское право представляет собой своеобразный комплекс норм: это основополагающие конституционные нормы и другие нормы конституционного права. В отличие от других отраслей права, парламентское право двухслойно. Его основы находятся в Конституции. Парламентское право включает материальные и процессуальные нормы, со значительным преобладанием последних.

Парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования.

Специфика предмета парламентского права:

Отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом и межинституционные отношения.

Отношения организационного и процессуального характера (парламентские процедуры и парламентский процесс). Регулируются отношения, в основном, актами регламентарного характера.

Методы правового регулирования парламентского права характеризуются как императивно-властным воздействием, так и координирующим воздействием, а во многих случаях используются согласительные процедуры и механизмы.

Специфика парламентского права заключается в его двухуровневости, в связи с этим своеобразие предмета правового регулирования парламентского права состоит в том, что федеральный парламент и парламенты субъектов РФ не соподчинены. В то же время, принцип единства государственной власти предполагает организацию функционирования законодательной власти как федерального, так и регионального уровня в соответствии с основами конституционного строя.

Источники парламентского права России.

Существует три блока источников парламентского права.

Юридический блок. В него входят: Конституция, законы, указы и Постановления Президента и Правительства, решения судов, регламенты палат, внутрифедеральные договоры и соглашения, нормы и принципы международного права.

Особое место занимают парламентские регламенты. Они определяют внутреннюю структуру и порядок деятельности палат парламента и занимают промежуточное положение между законодательными и подзаконными источниками конституционного права.

Доктринальный блок. В западной юриспруденции в него включаются толкование правовых норм наукой. В России, об этом можно говорить только гипотетически, хотя в определенных случаях рассматриваются предложения, вносимые различными научными центрами.

Понятие и место парламентов в системе государственных органов.

Органы государства можно разделить на первичные и вторичные. К производным (или вторичным) государственным органам относятся органы, образуемые органами государственной власти. Таковы, например, органы исполнительной власти (правительства, министерства и т.д.). Круг их полномочий, как правило, четко определен и закреплен в нормативных правовых актах об этих органах (статутных законах, положениях), а деятельность носит в основном подотчетный характер. К этой же категории можно причислить органы правосудия. К первичным органам государства относятся представительные учреждения (учредительное собрание, парламент), образуемые непосредственно в результате выборов. Сюда же может быть отнесен и глава государства (президент), если он избирается непосредственно населением. В Российской Федерации Парламент, как и президент относится к первичным органам государства. По принципу разделения властей как конституционному принципу организации и осуществления государственной власти, закрепленному Конституцией Российской Федерации в системе государственных органов на федеральном и региональном уровне различаются законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Парламент является высшим законодательным органом государства. Только ему как общенациональному представительному учреждению принадлежит право обсуждать и принимать законы государства, утверждать основной финансовый документ страны - государственный бюджет.

Структура современных парламентов

Парламент в общем виде можно определить как высший законодательный и представительный орган государства, формируемый в результате всеобщих выборов и осуществляющий свою деятельность на коллегиальной основе.

Термин "парламент" является родовым и используется наукой конституционного права для обозначения публичных институтов, обеспечивающих законодательный процесс. Наименование соответствующего органа в том или ином государстве имеет под собой определённые исторические основания и обусловлено национальным правовыми, политическими, культурными и лингвистическими традициями. Вариантов наименования парламента достаточно много: в США это Конгресс, в Дании - Фолькетинг, в Швеции - Риксдаг, в Испании - Генеральные Кортесы, в Израиле - Кнессет, в Польше, Литве и Латвии - Сейм, в Украине - Верховная Рада и т.д.

Структура парламентов в современном мире бывает однопалатной и двухпалатной. Редко встречаются трехпалатные парламенты. Значительное число существующих в настоящее время парламентов являются двухпалатными (бикамеральными). Двухпалатными являются Конгресс США, Национальное Собрание Франции, Генеральные Кортесы Испании, парламенты Великобритании, Италии, Германии, Японии и ряда других государств, включая Россию.

В континентальной Европе многие страны имеют однопалатные парламенты (Болгария, Венгрия, Дания, Швеция, Финляндия и др.). Нижние палаты и однопалатные парламенты именуются как Национальное собрание (Франция, Вьетнам), Национальный совет (Австрия, Швейцария), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Чехия), Палата представителей (Бельгия, США, Япония).

Верхние палаты называются сенат, но нередко имеют и другие наименования, например: Федеральный совет (Австрия), бундесрат (Германия), Совет штатов (Индия).

Однопалатные парламенты и нижние палаты формируются, как правило, путём их избрания на всеобщих прямых выборах. Срок их полномочий от 2 до 7 лет.

Верхние палаты в разных странах формируются различными путями. При этом срок полномочий верхних палат в большинстве стран бывает больший, чем у палат нижних. В некоторых странах используются смешанные системы, включающие в себя элементы выборности и назначения (Бельгия, Ирландия).

Структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Сове́т Федера́ции (также неофициально Сенат]) - верхняя палата Федерального Собрания России, включающая, согласно российской Конституции, по 2 представителя от каждого субъекта России - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

28 июня 2002 года Совет Федерации ФС России принят в Ассоциацию европейских сенатов (англ. Association of European Senates). Это решение было единогласно принято на встрече ассоциации в столице Словении. Ассоциация объединяет на равноправной основе представителей верхних палат парламентов государств - членов Евросоюза и кандидатов в ЕС.

Штатная численность служащих на 2012 год 675.

Структура Совета Федерации включает в себя по 2 представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ).

Срок полномочий представителей субъектов РФ в Федеральном Собрании законодательно не установлен, они постоянно переназначаются высшими должностными лицами соответствующих субъектов РФ, поэтому этот срок, как правило, равен сроку полномочий главы представляемого субъекта РФ.

Так как Совет Федерации не имеет четко установленного числа членов, то состав Совета Федерации подвижен и постоянно назначаются новые представители органов власти субъектов РФ.

Структура Совета Федерации: 1) Председатель Совета Федерации и его заместители (они избираются членами палаты и не могут представлять один и тот же субъект РФ); 2) комитеты Совета Федерации по отдельным вопросам деятельности Совета Федерации (их численность не может быть менее 10 человек, причем все члены палаты обязательно должны входить в один из комитетов); 3) постоянные (по регламенту и парламентским процедурам) и временные (по какому-либо особо значимому вопросу или событию) комиссии. Председатель Совета Федерации ведет заседания палаты Федерального Собрания и управляет внутренним распорядком деятельности, а также направляет законопроекты в Государственную Думу и осуществляет представительские функции палаты во взаимоотношениях с иными органами власти РФ и иностранных государств.

Порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Компетенция – это установленный Конституцией РФ и федеральными законами объем полномочий государственных органов и должностных лиц.

Компетенция Совета Федерации РФ – это установленный Конституцией РФ объем полномочий и обязанностей.

Совет Федерации – это верхняя палата Федерального Собрания РФ, поэтому его главной функцией является одобрение (неодобрение) принятых Государственной Думой федеральных законов.

Иные полномочия Совета Федерации ФС РФ: 1) назначение на должность и освобождение от нее вышестоящих должностных лиц государства: судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, а также Председателя Счетной палаты и др.; 2) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за ее пределами; 3) утверждение Указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения на территории РФ; 4) утверждение изменения границ субъектов РФ; 5) внесение законопроектов или поправок к законам в Государственную Думу РФ; 6) назначение выборов Президента РФ; 7) отрешение Президента РФ от должности.

Согласно ст. 106 Конституции РФ Совет Федерации обязательно рассматривает и выносит решение об одобрении (неодобрении) вновь принятых федеральных законов по вопросам: 1) федерального бюджета; 2) федеральных налогов и сборов; 3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; 4) ратификации и денонсации международных договоров РФ; 5) статуса и защиты государственной границы РФ; 6) войны и мира.

Все решения по вопросам, относящимся к компетенции Совета Федерации, принимаются на заседаниях палаты и в рамках ее рабочих комитетов и групп.

Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом данного субъекта (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ).

Структура Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов (ст. 95 Конституции РФ), из которых 225 депутатов получают депутатские мандаты исходя из числа голосов, поданных за партийный список, в который входит кандидат, пропорционально числу голосов избирателей, поданных за партию. К распределению депутатских мандатов допускаются партии, за которые проголосовало не менее 7 % избирателей, принявших участие в выборах.

Остальные 225 мест замещаются непосредственно теми кандидатами, которые получили большинство голосов избирателей по одномандатному избирательному округу.

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе и не могут занимать государственные должности, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Структура Государственной Думы включает в себя: 1) Председателя Государственной Думы, его первых заместителей и заместителей (они избираются из числа депутатов Государственной Думы на первом заседании Государственной Думы); 2) Совет Государственной Думы (осуществляет основную текущую работу Государственной Думы); 3) депутатские объединения (фракции и депутатские группы); 4) комитеты и комиссии (они создаются для решения отдельных задач Государственной Думы).

Председатель Государственной Думы: 1) ведет заседания палаты; 2) ведает вопросами внутреннего распорядка палаты; 3) организует работу Государственной Думы; 4) представляет палату во взаимоотношениях с рФ, иностранными государствами, государственными органами и должностными лицами; 5) осуществляет иные организационные полномочия.

Председатель Государственной Думы и его заместители входят в состав Совета Государственной Думы и имеют право решающего голоса при принятии решения Советом.

Совет Государственной Думы осуществляет предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности палаты, а также подготавливает законопроекты к обсуждению на заседании палаты.

Все депутатские объединения обладают равными правами. Они создаются в целях отстаивания интересов партии и, как правило, представлены ее членами.

Депутатские объединения вправе на своих заседаниях принимать решения по обсуждаемым вопросам, об этих решениях депутаты сообщают Председателю и Совету Государственной Думы. Такие решения имеют рекомендательный характер. Депутатские объединения, число которых составляет более 50 человек, подлежат государственной регистрации в установленном федеральными законами порядке.

Основная функция Государственной Думы РФ – обсуждение и принятие федеральных конституционных и федеральных законов.

Иные полномочия Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ): 1) внесение Думой или ее депутатами законопроектов на обсуждение палаты; 2) рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ, предложенной Президентом РФ; 3) решение вопроса о доверии Правительству РФ; 4) назначение на должность и освобождение от нее Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; 5) объявление амнистии; 6) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Порядок деятельности Государственной Думы ФС РФ определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами и Регламентом палаты.

Порядок работы государственной думы расписан в документе от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД «Приложение к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ»

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от 15 апреля, 23 октября, 4 декабря 1998 г.) в главах 5-11:

Глава 5. Начало работы Государственной Думы.

Порядок проведения заседаний Государственной Думы (ст.32-60)

Глава 6. Парламентские слушания (ст.61-71)

Глава 7. Мероприятия в Государственной Думе (ст.72-74)

Глава 8. Работа депутатов с избирателями (ст.75-77)

Глава 9. Обеспечение деятельности Государственной Думы (ст.78-82)

Глава 11. Контроль за использованием электронной системы (ст.96-102)

Основные принципы организации деятельности Государственной Думы: 1) политическое многообразие депутатских групп и многопартийность;

2) свободное обсуждение и коллективное разрешение поставленных задач.

Государственная Дума работает в периоды сессий: 1) весенней (с 12 января по 20 июня); 2) осенней (с 1 сентября по 25 декабря).

Сессия работы Государственной Думы – это период, в течение которого осуществляется работа нижней палаты Федерального Собрания, созываются заседания палаты, комитетов Государственной Думы, ее Совета, проходят парламентские слушания, работают парламентские фракции, комитеты, рабочие группы.

Государственная Дума нового созыва собирается на первое заседание на 30-й день после выборов. Президент РФ может созвать депутатов на первое заседание ранее этого срока. Первое заседание всегда открывается старейшим по возрасту из депутатов.

Согласно Регламенту Государственной Думы последующие заседания палаты открывает председатель Государственной Думы.

На своем первом заседании Государственной Думы депутаты избирают органы палаты: 1) Председателя Государственной Думы; 2) Счетную комиссию; 3) Временную комиссию по Регламенту и организации работы Государственной Думы; 4) Временный секретариат. Эти решения Государственной Думы оформляются постановлениями.

Заседания нижней палаты Федерального Собрания РФ проходят открыто и освещаются в средствах массовой информации, за исключением случаев, установленных Регламентом Государственной Думы, либо в случае принятия решения о проведении закрытого заседания большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов. На закрытых заседаниях вправе присутствовать: Президент РФ, Председатель и члены Совета Федерации, Председатель Правительства РФ и его члены, а также иные лица, перечисленные в Регламенте Государственной Думы.

Заседания Государственной Думы проходят отдельно от заседаний верхней палаты Федерального Собрания, однако на заседаниях Государственной Думы могут присутствовать члены Совета Федерации.

Решения на заседаниях Государственной Думы принимаются голосованием (открытым или тайным) из расчета один голос у одного депутата. Голосования могут быть тайными и открытыми (путем прямого голосования). Каждый депутат голосует самостоятельно, руководящие органы политических партий не могут принуждать своих членов голосовать за то или иное решение.

Заседание нижней палаты Федерального Собрания правомочно, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов (т. е. 226 депутатов и более).

На заседаниях Государственной Думы ведутся: 1) протоколы (они подписываются председательствующим на заседании); 2) стенограммы (они подлежат официальному опубликованию, за исключением стенограмм закрытых заседаний).

Регламент Государственной Думы устанавливает периоды для работы депутатов с избирателями – каждая последняя неделя месяца.

Деятельность Государственной Думы оканчивается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва (первого ее заседания).

Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Взаимодействие Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципов законности, равенства, коллективного свободного обсуждения и решения вопросов, системности и прогнозирования.

В целях совершенствования взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации могут заключаться соглашения между Советом Федерации и законодательными органами субъектов Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе.

Основными участниками реализации настоящей Концепции являются:

Совет Федерации и его органы;

законодательные органы субъектов Российской Федерации и их органы;

Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей), президиум Совета законодателей, комиссии Совета законодателей.

Правовую основу взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13 февраля 2009 года № 38рп-СФ "О взаимодействии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законодательной деятельности", а также конституции (уставы), иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, Положение о Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совете законодателей), соглашения между Советом Федерации и законодательными органами субъектов Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе.

Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с Правительством России.

Основные задачи, стоящие перед российским государством, являются общими для всех ветвей власти. Конституция Российской Федерации содержит положения о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и применение законов, саму деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, что можно рассматривать как фундамент их взаимодействия.

Представляется возможным выделить конституционно – правовые полномочия палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации в законотворческой сфере по следующим основаниям:

Полномочия, касающиеся организационных вопросов (дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации);

Полномочия, касающиеся законодательного процесса (планирование законопроектной работы, принятие к рассмотрению законопроектов Правительства, вносимых им в качестве субъекта права законодательной инициативы, рассмотрение и принятие законопроектов).

По аналогии, можно выделить и конституционно – правовые полномочия Правительства Российской Федерации по взаимодействию с палатами Федерального Собрания в законодательной сфере, используя те же основания:

Полномочия, касающиеся организационных вопросов (Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации вопрос о доверии Правительству Российской Федерации);

Полномочия, касающиеся законодательного процесса (дача заключений Правительства Российской Федерации по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам: введения или отмены налогов, о выпуске государственных займов и другим законопроектам, предусматривающим расходы из федерального бюджета в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации, разработка и представление Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федерального бюджета, обеспечение его исполнения, отчёт об исполнении федерального бюджета, право законодательной инициативы Правительства Российской Федерации).

Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с судебными органами.

Взаимодействие Федерального Собрания и федеральных судебных органов определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г: судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Суды - одни из основных субъектов применения законов, принимаемых парламентом. Они особенно остро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве. Поэтому Конституционному Суду РФ, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ предоставлено право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Высшие судебные органы Российской Федерации могут вносить законопроекты (оформленные надлежащим образом тексты законов, отдельных статей и т.п.) и законодательные предложения (идея или концепция будущего закона, проект которого должна разработать сама Государственная Дума) только по вопросам своего ведения.

Высшие судебные органы являются коллективными, субъектами права законодательной инициативы. Законопроекты могут поступать от их Пленумов, которым принадлежит решение вопроса о выступлении с законодательной инициативой. Например, это прямо зафиксировано в ст. 13 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации”, хотя практике известны случаи вхождения с законодательной инициативой от имени Верховного Суда его Председателя1.

Процедура законодательной инициативы Конституционного Суда урегулирована в параграфе 45 Регламента Конституционного Суда РФ.

Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Конституционного Суда. При этом судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового федерального закона.

Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом в пленарном заседании. Для работы над законопроектом или законодательным предложением из числа судей может быть образована подготовительная комиссия.

Конституционный Суд поручает Председателю Конституционного Суда либо одному из судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действующий на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

В основном о взаимодействии Федерального Собрания и судебных органов можно вести речь (если высшие судебные инстанции не выступают субъектом законодательной инициативы) после завершения законодательного процесса. Есть и группа норм, касающихся установления личного контакта во взаимоотношениях парламента и судебных органов в законотворческом процессе. Например, Председатель и члены Конституционного Суда, Председатель и члены Верховного Суда, Председатель и члены Высшего Арбитражного Суда имеют право присутствовать на заседаниях палат.

Статья 109 Регламента Государственной Думы предусматривает направление в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ законопроектов, включенных в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц для подготовки и представления отзывов. В тексте прежнего Регламента такое правило отсутствовало. Его закрепление свидетельствует о признании важности для парламента предложений и замечаний судебных органов. Но следует иметь в виду два момента. Во-первых, так же, как и в проявлении законодательной инициативы, судебные инстанции здесь ограничены вопросами их ведения. Во-вторых, Конституционный Суд РФ в отношении Федерального Собрания осуществляет только последующий конституционный контроль. Указанное положение ст. 109 Регламента Государственной Думы противоречит ст. 125 Конституции РФ, так как по сути предполагает предварительный конституционный контроль в отношении законопроектов. Такая форма допускается только при проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации с Президентом России.

Определенное количество вопросов взаимоотношения Президента России и Федерального собрания связано с процедурой назначения каждой из палат законодательного органа круга должностных лиц по представлению главы государства. Большую часть назначений производит Совет Федерации в соответствии с ч.1 ст. 102 Конституции РФ.

Парламент – это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.

В соответствии со ст.94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, является законодательным и исполнительным органом Российской Федерации.

ассматривая порядок взаимодействия двух основных субъектов федеральной власти – Президента и Парламента, следует отметить, что законодатель закрепил основы такого взаимодействия в главе 4 Конституции Российской Федерации, которая в целом посвящена статусу именно Президента России, что еще раз подчеркивает высший статус Президента как органа государственной власти по отношению к другим субъектам.

Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности таких, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и другие.22

В соответствии со ст.83 Конституции РФ Президент Российской Федерации:

Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

Принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

Представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

По предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

Представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

Формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

Утверждает военную доктрину Российской Федерации;

Формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

Назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

Назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

Назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Таким образом, совместные полномочия Президента и Парламента можно условно подразделить на несколько групп, в зависимости от выполняемых этими органами функций.

Прежде всего, это формирование органов государственной власти. Так, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, но осуществляет это только с согласия Государственной Думы – низшей палаты парламента России.

Президент и Парламент обладают равной законодательной инициативой и вправе вносить законопроекты для обсуждения. Однако, в отличие от Парламента, Президент законы не принимает. Таким правом наделена Государственная Дума. В то же время, после принятия закона, он может быть отклонен Советом Федерации. Но и в законотворческом процессе наблюдается тесная взаимосвязь деятельности Президента и Парламента, поскольку, если закон принят Государственной Думой и не был отклонен Советом Федерации, он поступает именно к Президенту, который подписывает и обнародует его.

Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п.«е» ст.84 Конституции РФ институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Ст.84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики.

Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности. Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. Однако введение военного положения, как и введение чрезвычайного положения, возможны только при соблюдении условия незамедлительного сообщения об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87 Конституции РФ). В то же время Президенту Российской Федерации не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Этот вопрос относится к исключительной компетенции Совета Федерации (ст.106 Конституции Российской Федерации).

Парламентские процедуры – это порядок работы парламента.

Виды парламентских процедур.

• 1. Сессии парламента – период времени, в течение которого палаты парламентов вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Сложились две разновидности порядка работы парламента:
  • – сессионный, когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе (очередные или ординарные сессии), либо определяться в зависимости от необходимости (внеочередные или экстраординарные сессии), – Франция, Австрия, Великобритания, Япония;
  • – постоянный, когда парламент самостоятельно принимает решения о перерывах и каникулах в своей деятельности (Словакия).

В межсессионный период действуют два принципа:

• – дисконтинуитета (означает, что все дела, нс получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться с самого начала, – США, Великобритания);
• – континуитета (прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат – Индия, Италия).
• 2. Пленарные заседания – это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, но могут быть и закрытыми (при рассмотрении вопросов, затрагивающих государственную тайну). Процедуры пленарных заседаний регулируются регламентами. Пленарные заседания делятся на две группы: организационные (проводятся сразу после выборов) и обычные.

Важнейший элемент парламентской процедуры – кворум – установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно.

Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов.

Ораторы записываются заранее. Они не должны отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время для выступлений – от пяти до 20 минут (реже 50–60).

• а) открытым (с помощью электронного способа, парламентарии могут встать, разделиться, поднять руки, выражать свое мнение возгласами, криками);
• б) закрытым, тайным (с помощью бюллетеней).

В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование.

3. Заседания комитетов и комиссий . Процедура этих заседаний гораздо проще. Она не требует предварительной записи на выступления; выступления носят скорее деловой характер, а не публичный; возможны неоднократные выступления.

Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и мнение оппозиции по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение.

Важная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей тщательностью и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Вспомогательный аппарат парламента. Под вспомогательным аппаратом парламента понимают организацию государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Обычно такой аппарат бывает очень многочисленным (в США работу 535 парламентариев обеспечивают 20 тыс. человек).

Вспомогательный аппарат состоит:

• 1) из вспомогательных служб коллегиальных органов (парламента, палат, комитетов) – административно-технические, исследовательские службы, архивы, библиотеки;
• 2) личных помощников (референтов), консультантов и секретарей парламентариев.

Органы, учреждения и должностные лица при парламентах:

• – счетные палаты – контролируют исполнение государственного бюджета;
• – уполномоченные по правам человека (омбудсмены) – рассматривают жалобы на нарушение конституционных прав.