Главная » Персонал » Пути совершенствования работы с обращениями граждан в администрации Калининского района г. Челябинска

Пути совершенствования работы с обращениями граждан в администрации Калининского района г. Челябинска

Республика Беларусь динамично развивается во всех сферах жизнедеятельности государства и общества. Высокие результаты, достигнутые в различных отраслях народного хозяйства, являются следствием совместных усилий государства, общества и каждого человека. И направлены они на то, чтобы сделать достойной жизнь наших граждан.

Недаром на третьем Всебелорусском народном собрании девизом нынешнего пятилетия провозглашено построение государства для народа.

Поэтому основной целью органов государственной власти является проведение такой политики, реализация таких проектов, которые бы последовательно улучшали качество жизни людей, максимально облегчали решение вопросов, с которыми повседневно сталкиваются граждане.

Сделано в этом направлении немало - принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека. Сейчас главное - надлежащая и своевременная реализация намеченного, дальнейшее улучшение работы всех структур в государстве.

Однако отдельные негативные факты проявления бюрократизма в деятельности государственного аппарата значительно снижают возможность нашего движения вперед.

Еще есть руководители, избравшие удобный для себя так называемый "кабинетный" стиль работы, предпочитающие принимать решения без объективного анализа реальной обстановки на местах. Создавая видимость деловой активности, они сводят свою деятельность к подготовке различного рода информации, справок, инструкций, планов, отчетов, отвлекая тем самым от конкретной работы большое количество служащих различных организаций. Это, несомненно, снижает результативность работы государственного аппарата, зачастую приводит к искажению решений, принимаемых на государственном уровне.

Проявляемые некоторыми чиновниками формализм, волокита, бумаготворчество, чванство, неуважение к людям, безразличие к их судьбам и потребностям, о чем свидетельствуют поступающие на рассмотрение Главы государства обращения граждан, подрывают их доверие государству. Такое положение дел недопустимо.

В целях дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата, улучшения работы с гражданами:

1.1 руководителям государственных органов:

расширить практику использования ”прямых телефонных линий", регулярного проведения должностными лицами государственных органов выездных личных приемов граждан и представителей юридических лиц, встреч с населением, пресс-конференций по актуальным для населения вопросам, в том числе с привлечением депутатов всех уровней, представителей средств массовой информации и общественных объединений. При этом поднимаемые гражданами вопросы, не требующие специальной дополнительной проверки и относящиеся к компетенции соответствующего должностного лица, должны решаться безотлагательно;

внедрять в практику предварительную запись на личный прием в государственные органы по телефону или с помощью электронных средств связи. При изменении согласованного порядка личного приема соответствующий государственный орган должен уведомить об этом гражданина;

обеспечить режим работы структурных подразделений, должностных лиц государственных органов, осуществляющих прием граждан, в том числе с заявлениями об осуществлении административных процедур, в удобное для населения время. Прием граждан в рабочие дни должен начинаться не позднее 8.00 или завершаться не ранее 20.00, а также осуществляться по субботам и (или) воскресеньям, если это необходимо с учетом количества и специфики обращений. Руководители несут персональную ответственность за обеспечение указанного режима работы в возглавляемых государственных органах, а также в подчиненных организациях;

принять меры по недопущению возникновения очередей, а также длительного ожидания гражданами приема в государственных органах, организациях, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, в том числе путем обеспечения своевременной укомплектованности кадрами, внедрения информационных технологий дистанционного обслуживанияграждан, системы электронного управления очередью. В случае систематического возникновения указанных негативных ситуаций принимать безотлагательные меры по устранению этих явлений и порождающих их причин;

исключить случаи необоснованного вызова граждан в суды, органы прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности, Комитета государственного контроля, налоговые, таможенные и иные государственные органы, их нахождения в указанных органах сверх установленного законодательными актами времени, а также сверх времени, необходимого для производства процессуальных действий;

при принятии решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, неукоснительно соблюдать требования законодательства, не допускать их произвольного толкования при применении. В случае неясности или нечеткости предписаний правового акта решения должны приниматься исходя из максимального учета интересов граждан;

обращать особое внимание на обеспечение внимательного, ответственного, доброжелательного отношения работников к гражданам. По каждому случаю формализма, предвзятого, нетактичного поведения, грубости и неуважения к людям проводить проверку и при подтверждении соответствующих фактов привлекать виновных к ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности;

1.2 руководителям республиканских органов государственного управления и местных исполнительных и распорядительных органов и (или) их заместителям по графику проводить:

личный прием каждую среду с 8.00 до 13.00;

”прямые телефонные линии" с населением каждую субботу с 9.00 до 12.00;

выездные личные приемы не реже одного раза в квартал.

При необходимости, обусловленной в том числе значительным количеством обращений граждан, мероприятия, указанные в абзацах втором и третьем части первой настоящего подпункта, могут проводиться более продолжительное время;

при рассмотрении обращений, содержащих информацию о нарушении прав и законных интересов граждан, использовать имеющиеся полномочия для устранения допущенных нарушений, сохранять вопросы на контроле до их полного разрешения;

активизировать работу по решению на местах актуальных проблем жизнеобеспечения населения;

стимулировать заинтересованность людей в развитии своих регионов, способствовать формированию канала обратной связи с населением, в том числе посредством общественных обсуждений интересующих граждан вопросов;

1.4 государственным средствам массовой информации в трехдневный срок уведомлять государственные органы об опубликованных в соответствующих периодических изданиях либо о прозвучавших в программах теле - и радиоканалов материалах о невыполнении работниками таких органов требований законодательства при работе с населением.

Руководители государственных органов обязаны рассмотреть такие материалы и принять меры по устранению допущенных нарушений и причин, их порождающих, а также привлечь виновных в этом к ответственности;

1.5 Министерству информации:

организовать постоянное освещение в средствах массовой информации принимаемых мер по дебюрократизации государственного аппарата, совершенствованию работы с населением;

на постоянной основе проводить информационно-пропагандистскую работу, направленную на разъяснение населению конституционных требований по взаимной ответственности государства перед гражданами и граждан перед государством.

2. Принять меры по дальнейшему совершенствованию порядка осуществления административных процедур. При этом:

2.1 запретить государственным органам истребование от заинтересованных лиц, обратившихся за осуществлением административной процедуры, документов и сведений, не предусмотренных законодательством об административных процедурах, а также неправомерный отказ в принятии заявлений об осуществлении административных процедур, в том числе в связи с временным отсутствием соответствующего работника.

При выявлении фактов нарушения запретов, предусмотренных в части первой настоящего подпункта, рассматривать такие факты в качестве грубого нарушения должностных обязанностей;

2.2 руководителям государственных органов обеспечить:

надлежащую организацию мест приема граждан в государственных органах, осуществляющих административные процедуры, включая обеспечение достаточным количеством сидячих мест для посетителей и парковочных мест для транспорта, питьевой водой, иными удобствами, формирование безбарьерной среды для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями передвижения в целях их беспрепятственного доступа к местам приема граждан;

сокращение максимального времени ожидания в очереди при обращении за совершением административных процедур;

2.3 Совету Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом:

на системной основе проводить работу по упрощению административных процедур, в том числе путем сокращения количества документов, необходимых для их совершения;

принимать меры по обеспечению максимально полного информирования граждан об использовании при осуществлении административных процедур принципа ”одно окно", в том числе через средства массовой информации и глобальную компьютерную сеть Интернет;

в трехмесячный срок проработать вопрос об обеспечении максимальной консолидации административных процедур в рамках одной службы и внести на рассмотрение Главы государства проект указа Президента Республики Беларусь, определяющего правовой статус и организацию деятельности служб ”одно окно";

в двухмесячный срок:

обеспечить разработку и утверждение инструкций по совершению сложных и многоступенчатых процедур, обеспечив четкий, прозрачный и максимально необременительный для граждан механизм осуществления таких процедур, установление промежуточных и предельных сроков их выполнения, исключение надуманных и необоснованно затратных требований;

минимизировать количество административных процедур, для осуществления которых гражданам необходимо лично посещать г. Минск либо областные центры;

2.4 облисполкомам и Минскому горисполкому исключить необходимость неоднократного посещения гражданами различных подразделений местного исполнительного и распорядительного органа (подчиненных организаций) для подачи заявлений об осуществлении административных процедур. Прием заявлений об осуществлении административных процедур и предоставление необходимых консультаций должны осуществляться в одном месте.

3. Повысить уровень информатизации в сфере работы с гражданами и организациями. В этих целях:

3.1 Совету Министров Республики Беларусь обеспечить полномасштабный переход государственных органов к электронному документообороту при реализации государственных функций, осуществлении взаимодействия или совершении административных процедур, в том числе принять необходимые меры:

по обеспечению своевременного перехода на межведомственное электронное взаимодействие государственных органов и подчиненных им организаций;

по сокращению бумажного документооборота с одновременным расширением практики использования электронного формата представления документов;

по обеспечению информационно-технологического взаимодействия всех информационных ресурсов, необходимых для осуществления административных процедур, а также по доработке программного комплекса ”Одно окно" с учетом выявленных на практике недостатков в его работе;

по организации возможности совершения административных процедур в электронном виде, начиная от дистанционной подачи заявлений об осуществлении административных процедур (заявок на их осуществление) и заканчивая получением результатов в виде электронного документа;

по созданию и внедрению информационных ресурсов, позволяющих проводить идентификацию граждан в процессе осуществления административных процедур в электронном виде;

по стимулированию граждан к обращению за осуществлением административных процедур в электронном виде;

3.2 Совету Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом:

организовать поэтапное оснащение государственных органов системами аудио - и видеозаписи в целях контроля за корректностью приема граждан и уважительным отношением к людям;

на постоянной основе обеспечивать актуализацию сведений, содержащихся на интернет-сайтах государственных органов и подчиненных им организаций, в целях исключения противоречивой, неактуальной информации, восполнения пробелов в информировании населения;

3.3 руководителям государственных органов расширить практику общественного обсуждения на интернет-сайтах государственных органов наиболее значимых проектов нормативных правовых актов, обеспечивая путем использования результатов такого обсуждения вовлечение граждан в управление государством и создавая тем самым надежный барьер коррупции;

3.4 облисполкомам, Минскому горисполкому обеспечить размещение на интернет-сайтах рай - и горисполкомов информации о телефонах наиболее востребованных у населения служб по г. Минску, областным центрам, иным городам, а также информации о всех совершаемых на соответствующей территории административных процедурах, включая адреса и режим работы осуществляющих эти процедуры организаций, об административных процедурах, осуществляемых в электронном виде, о порядке подачи заявлений об осуществлении таких процедур.

4. Установить, что создание условий для обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан, повышения качества оказания услуг населению является первоочередной задачей местных исполнительных и распорядительных органов. Все проблемы и трудности населения должны в первую очередь разрешаться непосредственно на местах.

В этих целях:

4.1 облисполкомам и Минскому горисполкому:

в приоритетном порядке обеспечить надлежащую работу организаций жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, торговли, учреждений образования, транспортных и иных организаций, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, на соответствующей территории. Телефоны указанных организаций должны быть размещены на интернет-сайтах рай - и горисполкомов, а качество их работы поставлено на постоянный контроль;

организовать в каждом районе, в том числе на платной основе, предоставление населению услуг по аренде техники для проведения сельскохозяйственных и строительных работ, доставке на дом сельскохозяйственной продукции при ее сезонном приобретении, дров и иного топлива, реализуемых населению для отопления, и иных услуг, востребованных населением;

на периодической основе анализировать качество оказания услуг населению, в том числе с учетом количества поступивших жалоб, и принимать меры по повышению эффективности их оказания;

4.2 Совету Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом:

разработать и внедрить систему рейтинговой оценки гражданами эффективности деятельности организаций, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, качества осуществления административных процедур путем анкетирования, проведения опросов в глобальной компьютерной сети Интернет и иных мероприятий с использованием информационных и телекоммуникационных технологий. Обеспечить надлежащий учет этой информации и использование ее при оценке деятельности соответствующих организаций и проведении ротации их руководящих кадров;

повысить уровень оказания услуг населению организациями системы Белорусского республиканского союза потребительских обществ, республиканского унитарного предприятия почтовой связи ”Белпочта", иными организациями республиканского значения, оказывающими услуги населению, и обеспечить контроль за надлежащим качеством оказания этих услуг;

4.3 рекомендовать республиканскому общественному объединению ”Белая Русь", общественному объединению ”Белорусский республиканский союз молодежи" во взаимодействии с территориальными центрами социального обслуживания населения организовать волонтерское движение по оказанию ветеранам, инвалидам, пожилым людям, иным категориям граждан помощи во взаимоотношениях с государственными органами и организациями, оказывающими услуги населению.

Учитывая важность борьбы с бюрократизмом, обращаюсь к Советам депутатов всех уровней, профсоюзным, молодежным, женским, ветеранским и другим общественным объединениям, иным организациям с просьбой оказывать активное содействие в реализации положений данной Директивы.

Нельзя побороть бюрократию только административными методами. Издание дополнительных актов приводит к возникновению новых элементов и взаимосвязей в бюрократической системе, невзирая на то, что они направлены на разрушения отдельных взаимосвязей. Это обусловлено тем, что бюрократическая система является социальной, а не технической. В любой социальной системе присутствует значительная инерция, и поэтому даже номинально упраздненные взаимосвязи будут еще существовать долго время, если не контролировать их отсутствие. Однако для такого контроля необходимо создавать дополнительные взаимосвязи и элементы в рамках системы, то есть будет происходить трансформация бюрократической системы без ее сокращения.

Только совместными усилиями можно обеспечить защиту интересов отдельной личности, государства и общества, устранить негативные явления, связанные с проявлениями бюрократизма во всех сферах жизни.

3.2 Совершенствование деятельности органов государственного управления по организации работы с обращениями граждан

В настоящее время руководство Беларуси уделяет особое внимание работе государственных органов как институтов, реализующих государственную политику. Это особенно важно с учетом того, что мнение граждан о работе государственных органов формируется в ходе непосредственного общения с чиновниками.

Еще в 2010 году на совещании о повышении эффективности работы с обращениями граждан было отмечено, что эффективность работы государственных органов Беларуси с обращениями граждан необходимо повышать. Актуальность темы для всего населения страны обусловлена заявленной реализацией политики "Государство для народа". Для людей важны не столько показатели ВВП, сколько то, как масштабные государственные программы влияют на их жизнь, способствуют решению насущных житейских проблем. Соответственно, для всей системы государственной власти крайне важно совершенствовать канал обратной связи по наиболее острым проблемам, волнующим людей, каким и является механизм обращения граждан и юридических лиц.

Это тем более важно, что зачастую случается так, что вопросы, с которыми граждане обращаются в государственные органы, не требуют значительных финансовых расходов. Со стороны чиновников необходимо всего лишь проявить внимание к человеку и желание помочь ему. Тем не менее, именно этого и недостает на практике. Как показывает опыт, обращения граждан нередко "спускаются" вышестоящими органами на места или заявителя перенаправляют в другие инстанции, "гоняя его по кругу". Эффективность работы госорганов Беларуси с обращениями граждан необходимо повышать.

Таким образом, можно прийти к заключению, что в системе взаимодействия госорганов с населением есть значительные недостатки, негативно сказывающиеся на репутации самих государственных служащих и всей системы государственного управления в целом, что вызывает недоверие к целому ряду госорганам и институтам, начиная от местных Советов, исполкомов и заканчивая судебными, следственными и правоохранительными органами.

Основной задачей является анализ текущей ситуации относительно работы государственных служащих с обращениями граждан и оценки качества ее выполнения и уровня эффективности, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности.

Достижение планируемых результатов предполагается, во-первых, за счет повышения открытости и прозрачности в работе с обращениями (например, открытый доступ к данным по обращениям, рассмотренным по существу, либо перенаправленным в компетентные органы), во вторых, за счет исправления и дополнения действующего законодательства, включив механизм повышающих коэффициентов либо надбавок за эффективность работы с обращениями граждан и юридических лиц.

Обращения выполняют как минимум, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Во-вторых, это форма реализации конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия, демократии. И, в-третьих, обращения - это средство обратной связи, выражение реакции народа, населения на решения, принимаемые государственной властью.

В то же время опыт показывает, что многими руководителями работа с гражданами рассматривается в качестве второстепенной задачи по отношению к решению вопросов, возложенных на возглавляемую ими организацию. На первое место традиционно ставятся вопросы роста производства, социально-экономического развития регионов и т.д. Рассмотрение и разрешение повседневных обращений населения осуществляется нередко по остаточному принципу, по мере появления свободного времени. Многие полагают, что это "секретарская" работа, а у них нет времени заниматься такими вопросами. Однако мы полагаем, что приоритетная задача руководителя организации - организовать четкую работу с поступающими обращениями .

В соответствии со ст.40 Конституции Республики Беларусь каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок; отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.

Помимо предусмотренных ранее письменной и устной формы обращений, законом от 18.07.2011 введена новая форма обращений - электронная. Нововведение обусловлено тем, что в действовавшем ранее законодательстве об обращениях граждан отсутствовало регулирование такой формы обращения. В то же время, поскольку у многих государственных органов, иных организаций имеются официальные Интернет-сайты, электронные адреса, такая форма обращений получила широкое применение на практике. В этой связи в законе устранен данный пробел в законодательстве. Кроме того, граждане должны знать, что они могут напрямую обратиться в госорганы или организации в оперативном порядке.

Легализация электронных обращений и установление единых законодательных подходов по их рассмотрению позволят защитить права и законные интересы как заявителей, так и государственных органов, иных организаций, обеспечить рассмотрение обращений заявителей с использованием возможностей интернета, исключив или сократив тем самым бумажный документооборот.

Одним из нововведений закона в части организации личного приема явилось предоставление права по решению руководителя государственного органа, организации применять при осуществлении личного приема технические средства (аудио - и видеозапись, кино - и фотосъемку). При этом это возможно при условии, что заявитель будет уведомлен о применении технических средств до начала приема.

Данная норма направлена как на защиту прав граждан, так и интересов государственных органов, организаций, поскольку позволит исключить бездоказательные ссылки на имевшиеся в ходе проведения личного приема злоупотребления должностными лицами.

Еще одной новацией закона явилось законодательное закрепление права заявителя отозвать свое обращение в любое время до рассмотрения обращения по существу.

Закон "Об обращениях граждан и юридических лиц" (далее - Закон), вступивший в силу в 2012 году, создал основу для качественного улучшения механизма рассмотрения обращений. В Законе комплексно объединены все права и обязанности граждан, ответственность за ненадлежащее рассмотрение обращений, введен новый вид обращений - электронное обращение. Кроме того, содержится ряд норм, направленных на более четкое разграничение компетенции госорганов.

Еще одна мера, создавшая условия для улучшения качества работы с обращениями граждан - это проведение личных приемов. График и место проведения приемов должны быть указаны на информационном табло (либо на сайте) соответствующего государственного органа или организации. Записаться можно по телефону либо в электронной форме. Руководителями министерств, государственных комитетов и концернов установлен единый день приема граждан (первая среда месяца).

Кроме личных приемов, предусмотрены и такие формы работы с обращениями граждан как проведение встреч с коллективами, организация единых дней информирования, прямых телефонных линий, "горячих линий" и пресс-конференций с участием представителей средств массовой информацию.

Также используются такие меры информирования и взаимодействия с гражданами, как телефоны доверия, размещение информации на информационных стендах в организациях и сайтах государственных органов. Но, как показывает практика, не всегда данная информация предоставляется своевременно и в полной мере.

За нарушение порядка рассмотрения обращений граждан Статьей 26 Главы 4 закона предусматривается ответственность: "За нарушение порядка рассмотрения обращений организации, их должностные лица, индивидуальные предприниматели и их работники несут ответственность в соответствии с законодательными актами". Статья 9.13 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях "Нарушение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц" предусматривает ответственность в виде наложения штрафа в размере от четырех до двадцати базовых величин.

В настоящее время в Республике Беларусь не применяется ни одна из общепринятых научно закрепленных систем оценки эффективности деятельности органов государственного управления, такие как, например key performance indicators (KPI) - Методика системы ключевых показателей результативности, которая основана на использовании измеряемых индикаторов, отражающих реальный вклад каждого служащего в реализацию намеченного плана. Данные показатели должны быть достоверны и сбалансированы между собой, четко и конкретно сформулированы, должны давать возможность исполнителю самостоятельно оценивать свою работу и влиять на ее результат.

В мировой практике существует также метод так называемой Общей схемы оценки - Common Assessment Framework (CAF), которая была разработана в 1998 г. и была нормативно закреплена в соглашении о развитии данного метода посредством Европейской сети публичного администрирования.

Существует также система сбалансированных показателей - Balanced Score Card. BSC в практике государственного управления позволяет перевести государственные цели в систему конкретных сбалансированных показателей, а также обосновать критерии эффективности деятельности; осуществить проектирование карты стратегических целей, совместив ее с задачами государственного органа, а также карты ключевых показателей результативности государственных служащих на всех должностных уровнях.

В то же время, в качестве системы оценки эффективности деятельности органов государственного управления используются положения Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 29 марта 2012 г. № 278 "О рейтинговой оценке деятельности руководителей". Целью данного правового акта является "совершенствование оценки деятельности руководителей республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, председателей облисполкомов и Минского горисполкома по обеспечению устойчивого динамичного социально-экономического развития Республики Беларусь". Положения вышеуказанного постановления свидетельствуют об использовании в качестве оценки эффективности системы показателей. В то же время, отсутствуют критерии публичности, последствий и удовлетворенности оценки. Таким образом, в Беларуси эффективность работы отдельно взятого государственного служащего не оценивается (механизм аттестации авторы не рассматривают в качестве инструмента оценки, поскольку проводится она в большинстве случаев чисто формально).

И все же, несмотря на то, что критерий рассмотрения обращений граждан в приведенном выше описании отсутствует, соответствующие структуры проводят мониторинг работы с обращениями обращений.

Так, Оперативно-аналитическим центром (ОАЦ) был проведен социологический мониторинг "Мнение населения Беларуси о состоянии работы по дебюрократизации государственного аппарата". В опросе приняли участие 1 571 респондент в возрасте от 18 лет и старше во всех областных центрах страны и городе Минске, районных городах и сельских населенных пунктах. Опрошенным предлагался ряд вопросов, касающихся оценки стиля и методов работы с гражданами в государственных учреждениях и других организациях, организации работы с обращениями граждан, степенью удовлетворенности граждан решением своих вопросов. Также удалось составить социальный портрет работников государственных учреждений и выявить недостатки в работе чиновников с письменными обращениями.

Интересно, что почти треть населения (в среднем 29,5%) отмечает улучшение условий для обслуживания населения, информирования и предоставления квалифицированной консультации, профессионализма и компетентности, умения работать с людьми, по сравнению с всего 8% отметивших ухудшения.

Что касается степени удовлетворенности решением своих вопросов, то около 76,5% довольны решением своих вопросов в организациях по месту работы или учебы, на предприятиях связи и в органах ЗАГС.

Около 70% респондентов удовлетворены результатами посещения органов социальной защиты, учреждений образования, местных исполнительных и распорядительных органов власти, нотариальных контор. Всего 8,5% оценивают свой опыт как отрицательный. Почти половина граждан (48%) в той или иной мере не довольны решением своих вопросов в таможенных органах, организациях архитектуры и строительства, службах ЖКХ.

Что касается отмеченных недостатков, то 24% опрошенных ответили, что в ответ на обращения направляются отписки. По мнению 15% респондентов, в учреждении сложно найти работника, который может принять заявление или рассмотреть письменное обращение. Зачастую ответы задерживаются или не поступают, либо, заявления направляются на рассмотрение в организацию, на которую жалуешься.

В то же время треть опрошенных (35%) недостатков не отмечают.

1) Введение принципа открытости информации по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц. Например, публикации на сайте соответствующего учреждения статуса обращения либо жалобы (рассмотрена по существу, перенаправлена в компетентные органы, не может быть рассмотрена по определенным причинам), с указанием конкретного ответственного исполнителя, занимающегося решением ситуации, и принятого решения.

2) Введение механизма обратной связи. Граждане должны иметь возможность оценить качество предоставляемой услуги, что может быть сделано в виде анкетирования, он-лайн отзыва или выставления оценки в соответствии со специально разработанной шкалой.

3) Введение системы нематериальных поощрений за эффективность работы с обращениями граждан и юридических лиц. Например, объявление благодарности, публикация (размещение в электронном виде на сайте государственного органа) информации о конкретном должностном лице, эффективно решающем вопросы, связанные с обращениями граждан.

4) Принятие поправок и дополнений в действующее законодательство по установлению дифференцированной оплаты для государственных служащих, занимающихся рассмотрениями обращений, в зависимости от эффективности такой деятельности. Данное предложение можно реализовать за счет введения специальных повышающих и понижающих коэффициентов, премий (наряду с механизмом депремирования), либо ежемесячных (ежеквартальных/годовых) бонусов в зависимости от качества рассмотрения обращений.

5) В будущем, при разработке законодательства по вопросам деятельности государственных органов и государственных служащих, юридически оформить и закрепить положения, которые бы позволяли учитывать эффективность работы с обращениями граждан и юридических лиц, если такое предусматривается компетенцией соответствующего госоргана и должностного лица, в качестве одного из необходимых квалификационных требований при прохождении аттестации на соответствие занимаемой должности (повышение в должности, классном чине).

Данные меры, несомненно, способствовали бы повышению эффективности взаимодействия государственных органов с широкими слоями населения. Польза для государственных институтов заключалась бы в том, что их репутация в глазах граждан укрепилась бы, минимизируя проявления социальной напряженности. Привязка заработной платы государственных служащих, занимающихся рассмотрением обращений, к качественным и, возможно, пропорциональным количественным показателям привела бы к личной заинтересованности в надлежащем исполнении работы. Система материальных и нематериальных поощрений государственных служащих способствует росту мотивации. Для граждан, как конечных бенефициаров, принятие таких мер означало бы высокий уровень качественно предоставленной услуги. В конечном итоге, все это привело бы к росту доверия к государству и государственным институтам.

Подводя итог, можно сказать, что в Беларуси создана и успешно работает нормативная база, способствующая преодолению таких негативных явлений, как формализм, волокита и неправильное отношение к людям. Директива стала основой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере и является долгосрочной программой борьбы с бюрократическими проявлениями в государстве и обществе. В ней закреплены только те подходы, которые в настоящее время являются актуальными, особо необходимыми и первоочередными. Поэтому на сегодняшний день самое главное - ее эффективная реализация на практике. Однако никакими административными методами не удастся изжить негативные явления, если к этой работе не подключатся все граждане Беларуси.

Глава 1. Организация работы с обращениями граждан и направления ее совершенствования в органах государственной власти в современных условиях.

1.1. Обращения граждан в новой и новейшей истории России: законодательно-нормативный аспект.

1.2. Нормативно-методическая база и организационные формы работы с письменными обращениями граждан. Этапы делопроизводства: прием, регистрация, исполнение, контроль, формирование дел.

1.3. Организация личного приема, работа с устными обращениями граждан.

1.4. Совершенствование организационных структур и технологий работы с обращениями граждан.

1.5. Организация работы с обращениями граждан в условиях автоматизации информационных процессов.

Глава 2. Сохранение обращений граяедан в органах государственной власти и их включение в состав Архивного фонда Российской Федерации.

2.1. Экспертиза ценности обращений граждан: применение теоретико-методических основ в практике архивов.

2.2. Анализ, оценка обращений граждан и их учет.

2.3. Аналитический обзор обращений граждан - важный этап работы по изучению проблем современной России.

2.4. Историческая ценность обращений граждан для социальных наук.

2.5. Выборочный отбор обращений граждан для передачи их на государственное хранение.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение: начало 1990-х гг. - настоящее время»

Актуальность темы исследования определяется назревшей необходимостью обобщить с документоведческих и архивоведческих 1 позиций опыт работы с обращениями граждан в государственных органах власти и выработать предложения по совершенствованию процессов работы с ними. I

Актуальна тема и в связи с непрерывно возрастающим интересом в целом к архивным документам России, в частности - к документам, характеризующим отношения рядовых граждан и государства.1 Обращения граждан являются важнейшими источниками по истории нашего общества. Это влечет за собой необходимость создания реальных возможностей научно обоснованного отбора обращений в состав Архивного фонда I Российской Федерации для сохранения массивов обращений граждан, формирования на их основе комплексов и коллекций и развития справочного аппарата к этим документам.

Актуальность темы определяется также принятием в 2006 году Федерального закона об обращениях граждан1, который установил порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления. Закон юридически закрепил провозглашенное Конституцией Российской Федерации право гражданина {России на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. I

Однако принятие данного законодательного акта актуализирует разработку нормативно-методических основ его реализации, в том числе нормативно-методических документов, регламентирующих документационное обеспечение этой деятельности.

В последнее десятилетие в России активно формируется новое правовое государство, и в этих условиях работа с обращениями граждан в I органах государственной власти должна быть направлена на достижение «информационной открытости» деятельности государственных структур и

1 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060. совершенствование диалога гражданина и государства. Вопросы организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти в настоящее время приобретают в связи с этим особую актуальность по причине все более широкого распространения новейших информационных и коммуникационных технологий, когда в перспективе «предусматривается обеспечить возможность регистрации поступивших обращений заявителей в системе электронного документооборота соответствующего федерального органа исполнительной власти. и автоматического формирования выписки из электронного журнала регистрации и контроля за обращениями заявителей.»2. В достаточно близкий период времени коренные изменения в отношения «гражданин - государство» внесет формирование «электронного правительства», которое будет способно оказать квалифицированную помощь гражданам через систему информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами и предоставления государственных услуг на основе многофункциональных центров3.

На первый план в настоящее время выходят вопросы наполнения работы с обращениями граждан качественным содержанием, повышения ее действенности и эффективности; актуальны также вопросы выработки и применения единых подходов к организации этого процесса и его совершенствования. Изложенные выше обоснования позволили определить тему исследования: «Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х гг. - настоящее время)».

Степень научной разработанности проблемы исследования. В исследовании кратко рассматриваются основополагающие документы советского государства, которые организационно регламентировали работу органов государственной власти с обращениями граждан с 1918 по 1990-е гг. XX столетия. Более подробно анализируется организация работы с

2 Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р // СЗ РФ. - 2008. - № 20. -Ст. 2372.-С. 6530.

3 Там же. С. 6528-6531. обращениями граждан в период с начала 1990-х гг. по настоящее время, то есть когда осуществлялась и продолжает осуществляться перестройка всего, социально-политического и экономического уклада жизни страны.

Заметное место в работах, показывающих насколько содержательно и подробно можно исследовать особенности деятельности государственных органов власти в работе с обращениями граждан, занимают две монографии М.А. Миронова. Обе монографии посвящены главным образом правовым аспектам работы с обращениями граждан, однако в них рассматриваются и вопросы организации этой работы и ее процедуры. Первая монография вышла под названием «Власть и народ: обратная связь»4. Главное внимание в ней уделено вопросам нормативно-правового обеспечения и организации рассмотрения обращений граждан в России; анализируется также зарубежный опыт работы с письмами. Вторая монография М.А. Миронова -«Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика»5. Основной объект исследования - обращения граждан - показан как средство защиты и реализации прав и свобод человека при помощи государственных органов. Монография содержит также обобщенный опыт работы с обращениями граждан в Российской Федерации за период с 1994 по 1998 годы. Автор монографий - руководитель подразделений по работе с обращениями граждан в Совете Министров Российской Федерации, позднее в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан6.

К другим исследованиям по заданной проблематике следует отнести диссертационную работу Л.В. Потаповой7, тема которой формально находится близко к предпринятому нами исследованию. Однако и выбранный для анализа исторический период (60-е - начало 80-х годов

4 Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь (в авторской редакции). - М. : Юридическая литература, 1999. - 312 с. Второе издание книги вышло в 2002 г.

5 Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика (в авторской редакции). - М. : Юридическая литература, 2001.-392 с.

6 Миронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт. Проблемы реализации: дис. . д-ра юрид. наук / РАГС. - М., 2002.

7 Потапова Л.В. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их влияние на его деятельность (1960 - начало 1980-х гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук / ИАИ РГГУ. - М., 1989.-28 с. прошлого века), и орган исполнительной власти (Исполком Моссовета), и время защиты диссертации (1989 год) - отдалено от современных реалий.

Пониманию значения и влияния обращений граждан на работу министерства служит диссертация Н.Е. Усковой, в которой рассматривается организация работы с обращениями граждан и ее особенности, а также о поднимается проблема изменения социального статуса гражданина России.

Представляли интерес статьи разных авторов по юридическому обоснованию отдельных положений, опубликованные во время обсуждения проекта закона об обращениях граждан. В частности, Д.В. Замышляев высказывает мнение о предоставлении возможности обращаться в высшие органы власти не только гражданам России, но гражданам других стран и лицам без гражданства9. Заслуженный юрист Российской Федерации В. Гаршин отмечает несовершенство законодательства новой России в силу того, что оно регламентирует порядок разрешения предложений, заявлений и жалоб (то есть обращений), поступающих только от граждан и только в адрес государственных и общественных органов или к должностным лицам государственных предприятий, учреждений и общественных организаций. И это тогда, когда в связи с приватизацией подавляющее большинство предприятий уже не являются государственными, когда их руководители и другие работники, осуществляющие управленческие функции, не относятся к категории должностных лиц10.

В рамках исследования документационного обеспечения работы с обращениями граждан основное внимание уделялось научно-методическим разработкам Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) нового периода, которые использовались для формирования нормативно-методической базы документационного обеспечения работы с обращениями и для решения

8 Ускова Н.Е. Институциональное обеспечение социальной активности пожилых людей (геронто-социологический анализ): автореф. дис. канд. социол. наук/ МГСУ. - М., 2000.

9 Замышляев Д.В. Реализация гражданами права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 4. - С. 43-47.

10 Гаршин В. Нужен закон "Об обращениях граждан" // Российская юстиция. - 2004. - № 6. - С. 2-3. архивоведческих задач. Подробно проанализированы также те работы монографии, диссертации, материалы научно-практических конференций, статьи), в которых рассматривались данные вопросы.

Изучению исследуемой проблемы способствовали материалы научнопрактических конференций, в которых находилось множество интересных идей и анализ практического опыта по тематике данного исследования11.

Широко использовались публикации по исследуемой проблеме журналов «Делопроизводство», «Секретарское дело», «Отечественные

12 архивы», «Вестник архивиста» . Обзор статей показывает, что некоторые элементы, важные для организации работы с обращениями граждан, освещены с документоведческих, архивоведческих позиций недостаточно. Такими, в частности, являются вопросы: документирования «исполнения» обращений, их оценки, отбора и анализа, экспертизы и выборки обращений граждан с целью передачи на государственное хранение, специфики

11 Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: докл. и сообщ. на IX Междунар. науч.-практ. конф., 5-6 дек. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2003. - 264 е.; Документация в информационном обществе: парадигмы XXI века: докл. и сообщ. на X Междунар. науч.-практ. конф., 25-26 нояб. 2003 г., г. Москва / Федер. арх. аг-во, ВНИИДАД. - М., 2004. - 350 е.; Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на XI Междунар. науч.-практ. конф., 23-25 нояб. 2004 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2005. - 368 е.; Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: докл. и сообщ. на XII Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2005 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2006. - 464 е.; Документация в информационном обществе: современные технологии документооборота: докл. и сообщ. на XIII Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2006 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2007. - 360 е.; Документация в информационном обществе: управление документацией как сфера профессиональной деятельности: докл. и сообщ. на XIV Междунар. науч.-практ. конф., 20-21 нояб. 2007 г. / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2008. - 304 е.; Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив: докл. и сообщ. на VI междунар. науч.-практ. конф., 24-25 нояб. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД, РОИА. - М., 2000. -240 с.

12 Например: Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М., Осичкина Г.А. Научные основы оценки и отбора документов // Делопроизводство. - 2003. - № 1; Андреева Л.С. Экспертиза ценности писем и заявлений граждан в бывшие партийные органы Московского региона // Отеч. архивы. - 1999. - № 3; Вялова Л.М. Законодательное регулирование работы с обращениями граждан в городе Москве // Секретарское дело. - 1999. - № 4; Емышева Е.М., Мосягина О.В. Законодательно-нормативные акты о работе с обращениями граждан // Секретарское дело. - 1997. - № 1; Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестн. архивиста. - 2006. - № 6 (96); Пащенко В.Г. Как проанализировать документ (методы анализа документов) // Секретарское дело. - 2001. - № 3; Плешкевич Е.А. Объект и предмет исследования в документоведении: сравнительный анализ // Делопроизводство. - 2007. - № 4; Сокова А.Н. Понятие вида в документоведении (документная систематика) // Делопроизводство. - 2002. - № 3; Химина Н.И. О современном состоянии методического обеспечения работы с историко-биографической документацией // Вестн. архивиста. - 2001. - № 4-5; Черешня А.Г. Стратегия формирования Архивного фонда Российской Федерации // Отеч. архивы. -2003. - №5. нормативных документов - тематических классификаторов, нормативов времени на обработку обращений. Важное место в разработке темы занимали отдельные работы по документоведению как монографического, так и практически-прикладного плана13.

Архивоведческий аспект исследуемой проблемы отражен в материалах научных конференций под общим названием «Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе»14, других (тематических) конференциях15, в различных работах Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела. Научный доклад «Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика)»16, Методические рекомендации «Отбор на

1П государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан» , создают основы обеспечения сохранности обращений граждан на ведомственном хранении и отбора их на государственное хранение18.

13 Ларин М.В. Управление документацией в организациях. - М.: Науч. книга, 2002. - 288 е.; Кузнецова T.B., Мосягина C.B., Овчинникова H.B. Организация и документирование работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан: учеб.-метод. пособие. - М.: РГГУ, 1992. - 74 с.

14 Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и тез. выступлений на 3-й Всерос. конф., 25-26 февр. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 1999. - 273 е.; Архивоведение и источниковедение отечественной истории, проблемы взаимодействия на современном этапе: докл. и сообщ. на 4-й Всерос. конф., 24-25 апр. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - 395 е.; Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: докл. и сообщ. на 5-й Всерос. конф., 4-5 апр. 2005 г., г. Москва /Росархив, ВНИИДАД, РОИА. - М., 2005. - 383 с.

15 Исторический источник: человек и пространство: тез. докл. и сообщ. науч. конф., 3-5 февр. 1997 г., г. Москва / Ред. кол.: О.М. Медушевская (отв. ред.), И.Н. Данилевский и др. - М., 1997. - 336 е.; Проблемы научной ценности, использования и сохранности историко-биографических и генеалогических документов в составе Архивного фонда России: материалы «круглого стола», март 2000 г. и науч.-практ. конф., 30 мая 2001 г., г. Москва / Росархив, РОИА, ВНИИДАД. - М., 2001. - 176 е.; Изменяющаяся Россия и российские архивы на рубеже веков: материалы конф., 1-2 мар. 2001 г., г. Москва. - М.: ИЦ РОИА, 2002. - 224 е.; И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): материалы Всерос. науч.-практ. конф. 5-6 июня 2002 г., г. Геленджик / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - 208 е.; Архивный фонд Российской Федерации: феномен, мифы и реальность: Тез. докл. н сообщ. Междунар. науч. конф., 23-24 мая 2001 г., г. Москва / РГГУ; ИАИ; сост.: Старостин Е.В., Безбородов А.Б., Козлов В.П., Бурова Е.М. и др. - М., 2001.- 159 с.

16 Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика) / Федер. арх. агентство; ВНИИДАД; сост.: М.П. Жукова, H.A. Пучко, О.В. Усанова и др. -М., 2006.-224с.

17 Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод, рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД; рук. темы М.П.Жукова; сост.: Т.Ф. Авраменко, E.B. Белова и др. - М., 1991. -23 с.

18 Банасюкевич В.Д., Жеребцова Л.А. Экспертиза ценности обращений граждан. Современные решения и вопросы оптимизации // Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Докл. и сообщ. на 5-й Всерос. конф.; 4-5 апр. 2005 г., г. Москва /Росархив, ВНИИДАД, РОИА. -М., 2005. - С. 114-118.

Объект исследования - поступавшие в адрес органов государственной власти и отложившиеся в ведомственных архивах обращения граждан, массивы которых составляют десятки тысяч документов.

Предмет исследования - опыт документационного обеспечения работы с обращениями граждан в органах государственной власти, организации их хранения, применяющиеся методики экспертизы ценности обращений граждан и отбора этих документов массового характера на постоянное государственное хранение.

Целью исследования является изучение исторического опыта организации работы с обращениями граждан в государственных органах власти и современного ее состояния посредством проведения сравнительного анализа работы различных ведомств и на этой основе выработка предложений по ее совершенствованию, а также по оптимизации отбора обращений граждан.

Задачи исследования. В соответствии с указанными целями решались следующие задачи: изучить исторически сложившиеся тенденции становления, развития и совершенствования организации работы с обращениями граждан; выявить и систематизировать новые подходы в документационном обеспечении работы с обращениями граждан в современной системе государственного управления на основе анализа и обобщения большого количества материалов, накопленных в деятельности государственных органов власти; показать реальные информационные возможности массива документов (обращений граждан) на примере Минтруда России - основного министерства, занимавшегося вопросами социальной политики, в содержании которых имелась социально-значимая информация, важная для понимания сложных процессов и явлений, происходивших в обществе; провести анализ различных методов (подходов), используемых при оценке и отборе документов, и применить их в исследовании во взаимодействии и комплексно с целью научной объективности, чтобы тем самым обеспечить комплектование Архивного фонда Российской Федерации обращениями граждан.

Методологическая основа исследования. В основу диссертационной работы положено изучение истории документациоиного обеспечения работы с обращениями, его становления, а также совершенствования организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти. Работа осуществлялась с опорой на общенаучные принципы историзма, всесторонности и комплексности. Принцип историзма позволил рассматривать обращения граждан в качестве не только реально существовавшего, действительного, но и постоянно развивающегося общественного явления, непрерывно изменяющегося под влиянием различных факторов и событий. Принципы всесторонности и комплексности позволили рассматривать данные документы в комплексе и с разных точек зрения, в том числе с перспективой будущего использования обращений, учитывать многоаспектный характер их содержания и совокупность объективно присущих им внешних особенностей, обоснованно считать их органической частью документального фонда органа государственной власти.

Источниковая база диссертации определялась объектом, предметом, целями и задачами данного исследования. Использован широкий круг официальных, опубликованных и неопубликованных документов и источников, а также нормативно-методическая литература. Основными источниками являлись сами обращения граждан, а из официальных документов - законодательные акты, указы, постановления, положения и инструкции, создающие нормативную основу для организации работы с ними.

В процессе подготовки диссертации использовалась организационно-распорядительные и информационно-справочные документы, применявшиеся в работе различных органов государственной власти. Видами такой документации являлись: материалы заседаний коллегии, приказы и распоряжения по основной деятельности, инструкции по делопроизводству, положения об организации, управлениях и отделах, перечни и классификаторы, справки, сводки и др.

Ориентирами для практической деятельности служили действующие нормативные документы и разработки Росархива и ВНИИДАД19. Отчеты, аналитические справки органов государственной власти по работе с обращениями граждан помогли расширить область использованных источников, так как в данных документах давался итоговый, обобщающий информационный материал с анализом основных проблем, с которыми обращались граждане в эти органы.

Научная новизна определяется тем, что организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти впервые рассматривается комплексно - с документоведческих и архивоведческих позиций.

Впервые анализ нормативно-методической документации и научно-практической литературы осуществлен для решения практической задачи - сохранения большого массива обращений граждан ликвидированного в 2004 году Министерства труда и социального развития Российской Федерации. В результате автором разработаны «Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение». Названный документ впервые использован для подготовки к передаче в Государственный архив Российской Федерации комплекса обращений граждан, отложившихся в

19 О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: утв. Приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 10 от 06.03.2006 г. - С. 5-67; Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2000. - 107 е.; Основные правила работы архивов организаций / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2003. - 152 е.; Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук / Росархив. - М., 2007; Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод, рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД.-М„ 1991.-23 с. архиве этого министерства. Таким образом был сохранен для Архивного фонда Российской Федерации значимый с исторической точки зрения комплекс массовых документов.

В диссертационном исследовании впервые рассмотрена организация работы с обращениями граждан в таких органах государственной власти как Администрация Президента Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Кроме того, эта работа проанализирована за сравнительно большой временной отрезок - с начала 1990-х гг. по настоящее время (более 15 лет). Данный период отличался большими экономическими и социально-политическими изменениями в стране, что в значительной степени отразилось на специфике содержания обращений граждан и заметном возрастании их количества. Ранее работа указанных органов власти с обращениями граждан с точки зрения документоведения и архивоведения за такой период в диссертациях не рассматривалась.

Анализ теоретической литературы, документов по организации и совершенствованию работы с обращениями граждан, реализация практических действий по их сохранению позволили автору принять активное участие в обсуждении проекта Федерального закона об обращениях граждан, закона об архивном деле в Российской Федерации, а также Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения (М., 2000). В указанные документы внесены отдельные предложения по изменению, уточнению и дополнению некоторых статей20. В процессе исследования разработаны новые документы по работе с обращениями (инструкции по работе с обращениями граждан, тематический классификатор21, нормы времени на выполнение работ с обращениями граждан). Эти разработки поставили

20 Предложения представлены в приложениях 1 и 2.

21 Тематический классификатор представлен в приложении 3. документационное обеспечение работы с обращениями граждан, технологические процессы, структуру элементов данной работы, последовательность их выполнения в соответствии с современными условиями.

Практическое значение исследования. Практическое значение имеют разработанные нами и содержащиеся в исследовании рекомендации по подготовке ведомственных инструкций по делопроизводству и методических пособий по организации работы с обращениями граждан, по составлению тематических классификаторов, уточнению нормативов времени на выполнение данной работы в органах государственной власти. Кроме того, практическое значение имеют разработанные нами Методические обоснования репрезентативной выборки обращений граждан," использованные при обработке массива обращений граждан Министерства труда и социального развития Российской Федерации22. Данную Методику предлагается применять в случаях, когда в ведомственном архиве органа государственной власти откладывается большой массив обращений граждан (более 30 тысяч в год), и в силу вступает закон типичного неслучайного события (явления). Она может быть основанием для подготовки конкретных методик отбора обращений соответствующего органа государственной власти.

Практическое значение исследования заключается в том, что в нем представлены научно обоснованные критерии отбора совокупности обращений граждан как репрезентативного комплекса документов для включения их в состав Архивного фонда Российской Федерации.

В связи с административной реформой, вследствие реорганизации или ликвидации федеральных органов исполнительной власти происходит в спешном порядке передача управленческих документов в государственные архивы. В этих условиях под угрозой уничтожения оказывается в первую

22 Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение /деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 242. - М., 2006. - 51 с. очередь совокупность обращений граждан в данные органы власти из-за установленных Перечнем временных сроков их хранения23. Чтобы избежать опасности потери важной социальной информации, целесообразно применять апробированные в исследовании подходы к работе с обращениями граждан.

Внедрение результатов исследования осуществлялось на протяжении всей работы над диссертацией, чем обеспечивались достоверность и обоснованность каждого результата исследования.

Важным по значимости следует считать сложную по содержанию и продолжительную по срокам процедуру упорядочения массива обращений граждан, отложившихся в архиве ранее существовавшего Министерства труда и социального развития Российской Федерации, осуществленную на основе проведенного теоретического анализа организации работы с обращениями граждан и практики ее выполнения в органах государственной власти. Результатом исследования стала разработка «Методических обоснований репрезентативной выборки обращений граждан с целью передачи их на постоянное хранение в государственный архив», содержание которых было одобрено ЭПК ГАРФ.

Главным практическим результатом внедрения является осуществление репрезентативной выборки обращений граждан из общего массива Минтруда России в 250 тысяч обращений, проведенное в 2004 -2006 гг. на основе подготовленных автором Методических обоснований.

Частично результаты исследования нашли отражение в подготовленных нами материалах для новой редакции «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения». Их подготовка была осуществлена по заданию руководства Роснедвижимости согласно поручению Росархива. Ранее выводы исследования были внесены в форме предложений24 по уточнению,

23 Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - Ст. 56. Предложения представлены в приложении 2. дополнению и изменению ст.ст. 54, 55, 56 действующего Перечня (относительно раздела "обращения граждан"). Смысл предложения состоит в том, чтобы изменить установленные сроки хранения «5 лет» и «5 лет ЭПК» на другие - «постоянно» для отдельных видов обращений граждан и «выборка 10 % от массива обращений», когда данный массив велик по объему.

Результаты исследования постоянно применялись нами в процессе оценки и отбора, анализа и экспертизы ценности массовых документов -обращений граждан при работе в конкретных организациях: РГАНИ (35 тысяч обращений, фонд № 100), ИД О ДМ (500 обращений, фонд № 8695); Комиссии по правам человека при Президенте РФ (более 100 обращений); Министерства труда и социального развития Российской Федерации (более 100 тысяч обращений, фонд № 10158). Полученные данные отражены в таблицах.

Хронологические рамки исследования. Для исследовательской работы выбран период с начала 1990-х по настоящее время, так как с 1990-х гг. начались крупные преобразования в политической и экономической жизни страны, складывалась новая система государственного управления, принимались законодательные акты, на основе которых разрабатывались нормативные и методические документы по документационному обеспечению управления и архивному делу.

В настоящее время осуществляются новые шаги в развитии системы организации работы с обращениями граждан, которые начались с принятия в мае 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и продолжаются в решениях современных проблем как с юридической, так и с организационной и технологической сторон. Отсюда важно исследовать с документоведческих позиций организацию работы с обращениями граждан в органах государственной власти, осуществляемую на основе нового закона.

25 Таблицы даны в приложении 4.

Заключение диссертации по теме «Документалистика, документоведение и архивоведение», Жеребцова, Людмила Александровна

выводы лишь на основе изучения как можно большей их совокупности»132. «Задача достижения достаточной репрезентативности материала, - указывают они, - и определила специфические методы отбора и анализа документов. В основе этих методов лежало стремление достичь как сбалансированности «типичности» и «интересности», так и объективности, всесторонности в показе реакции общественного сознания на наиболее значимые исторические события эпохи»133.

Документы сборника были выявлены в Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) и Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ). В первом наибольший интерес представляли коллекции личных документов крупных деятелей партии и государства. Эти фонды содержали переписку советских руководителей, в том числе с простыми гражданами. Из ГАРФ в книге представлены письма из фондов высших органов власти СССР134.

Период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов можно представить опытом создания коллекции «Письма участников трудового фронта», который осветила М.Н. Кренделева135. Коллекция писем была создана по заявлениям социально-правового характера, она систематизирована в хронологическом порядке по дате поступления в архив. За основу взяты категории заявителей: рабочие, сельские труженики, учащиеся. Строчки, написанные простым языком рядовых тружеников военной поры, звучат как голоса из прошлого. При отборе документов для коллекции архивисты обращали внимание на содержание в них биографических данных, подробностей жизни города и района, рассказа о нынешней жизни пенсионеров. Обращение к прошлому может, оказывается, помочь в настоящей жизни, о чем свидетельствует один из фрагментов коллекции. В письме было написано: «Всю войну я работала на военном заводе. К началу войны мне было 16 с половиной лет. Все тяготы войны пришлось пережить. Работала по 12-18 часов, а

132 Письма во власть. Письма и отклики рядовых советских граждан. С. 10.

133 Там же.-С. 10-11.

134 На Парижском книжном салоне 2005 года исследование на основе писем советских трудящихся во власть 1928 -1939 гг. было представлено под рубрикой ((Советская повседневность и массовое сознание» и определенно вызвало интерес со стороны иностранного читателя - см. «Что в России на птичьих правах, в Париже разлетается» // «Новая газета». -№ 21 (1046), 24.03-27.03.2005.

135 Кренделева М.Н. Собирание в коллекции писем и заявлений, поступивших в архивный отдел для исполнения запросов социально-правового характера, и нетрадиционных документов по истории города и района / И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): Мат-лы Всерос. науч.-практич. конф. 5-6 июня 2002 г. г. Геленджик / Росархив. ВНИИДАД. - М., 2002. - С. 58. когда новое оружие разрабатывали, и вовсе не выходили с завода. Наград я не имею». Но после создания коллекции выяснилось, что награда все-таки была - медаль «За доблестный труд в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.». Спустя 50 лет архив подтвердил это награждение.». Даже один этот случай может служить напоминанием о том, насколько важна работа архивистов по сохранению писем.

В настоящее время, когда наступила пора внимательно отнестись к заботам и чаяниям простых людей, гражданам России, осознать их проблемы, а не только проблемы государства, все больше осуществляется попыток воссоздать по письмам этих граждан историю города, района, области, края в различные периоды времени, а через них - этапы развития российского общества в целом.

В качестве убедительного примера, подтверждающего значение личных писем в исследовании истории страны послевоенного периода, можно привести выдержку из статьи B.C. Пушкарева «Письма граждан как уникальный источник по финансовой истории России (СССР) (На примере переписки по денежной реформе 1947 г.)» . Статья подготовлена на основе писем граждан в РГАЭ, хранящихся в фондах Министерства финансов СССР (Ф. 7733) и личном фонде министра финансов А.Г. Зверева (Ф. 7571). Он отмечал: «Денежная реформа 1947 г. получила значительное освещение и в советской, и в постсоветской историографии относительно порядка ее проведения, а также ее итогов в финансовом и социально-экономическом аспекте. В последнее время появились публикации, вводящие в оборот документы по денежной реформе, ранее не доступные исследователю в связи с режимом их хранения. Но и в них не использовались письма граждан, что не позволило выявить некоторые важные аспекты проведения денежной реформы.-Имеется в виду то, как отразилась денежная реформа на благосостоянии населения, и какой была ответная реакция различных его слоев на проведенную денежную реформу»137.

136 Пушкарев B.C. См.: Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и тезисы выступл. на третьей Всерос. конф. 25-26 февр. 1999 г. - С. 151-155.

137 Там же. -С. 152.

Опираясь на данные писем простых граждан, B.C. Пушкарев сделал вывод, что денежная реформа была осуществлена жесткими мерами за счет денежных средств малоимущих слоев населения. В то же время она укрепила положение представителей «черного рынка», которые потеряли от проведенной реформы значительно меньше, чем население, жившее «от зарплаты до зарплаты». Анализ данного примера показывает, что письма граждан, используемые как источник, позволяют более полно оценить влияние мероприятий, осуществляемых государством в области финансов и финансовой системы, на положение различных социальных групп населения, а также проанализировать обратную связь, то есть воздействие общественного мнения и социального поведения населения на финансовую систему государства.

Наибольшую ценность для нашего исследования представляет фрагмент статьи B.C. Пушкарева с рассуждениями о значении писем для исследователей истории России. Покажем его: «Одним из эффективных путей для получения новых результатов в исторических исследованиях, как известно, является расширение источниковедческой базы исследования. Наиболее плодотворным является привлечения источников, которые не просто дополняют уже имеющуюся у исследователя информацию по данной проблеме, но позволяют изучить те ее стороны, которые не поддаются исследованию с использованием уже имеющейся источниковедческой базы, что и является, по нашему мнению, основным признаком, определяющим уникальность данного вида источников при изучении тех или иных исторических явлений. Такой группой исторических источников и являются, по нашему мнению, письма граждан в изучении финансовой истории России. Именно эту группу источников практически не используют в научных работах, если и привлекая этот вид исторического источника, то исключительно в виде иллюстративного материала. Однако письма граждан являются источником,

Для осуществления такой же идеи, но на другом информативном материале постоянно проводилась наша работа: и при изучении научных трудов по проблеме

138 Архивоведение и источниковедение отечественной истории. 1999. - С. 151-152. исследования, и при решении практической задачи сохранения обращений граждан в ведомственных архивах, и при проведении экспертизы писем граждан. Сначала это были письма в адрес ЦК КПСС за период с 1985 по 1991 годы фонда 100 Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ). В ходе просмотра 500 писем из 29 областей России были отобраны и проанализированы 57 писем женщин, из них по видам обращений было - просьб 37, жалоб 6, предложений 3, информаций 7, пожеланий 4. Среди авторов обращений пенсионерок - 35, инвалидов - 4, многодетных матерей - 14, матерей-одиночек - 4. Затем в фонде 590 Центрального архива общественных движений Москвы (ЦАОДМ) были просмотрены 1000 писем в адрес МГТС КПСС за период с 1985 по 1991 годы. Из просмотренных материалов выбрано 230 писем женщин из Москвы и Московской области, из которых в свою очередь были отобраны и проанализированы 48. Среди них оказалось просьб 34, жалоб 2, предложений 5, пожеланий 7. Среди авторов пенсионерок - 22, инвалидов - б и многодетных матерей - 20. В обращениях женщин нашел отражение исторический период, который с полным правом можно отнести к переломному моменту в истории нашей страны. Это был период ломки не только экономического строя, но и устоявшихся позиций и установок в мышлении и сознании людей, прежде всего идеологических. А потому это был период, наполненный горем и страданиями, но также чаяниями и надеждами людей на лучшее будущее.

Демократизация общества создает предпосылки для проявления и реализации женщин. Они изменяют свое положение в обществе: совершают переход от объекта

139 т-» социальной защиты» к активно действующей социальной личности. Ростки социальной раскрепощенности женщин проявляются в их письмах, направленных в адрес государственных органов. Писать в высокие органы власти их заставляет мысль о том, что больше обращаться не к кому, просто у тех, кто ниже, может не оказаться таких прав или желания, чтобы решить вопрос, жизненно важный для обращающихся. Поэтому свою критику в адрес руководителей вышестоящих

Внимание женщине и семье: О письмах, поступающих в ЦК КПСС от женщин // Известия ЦК КПСС. - 1990. - № 12.-С. 133. органов и свою неудовлетворенность их работой они выражали резкими словами, давали отрицательные оценки их деятельности так, что становилось понятным полная внутренняя свобода авторов писем хотя бы на таком обыденном уровне, какими были их семейные заботы. «Нашим правителям надо больше думать о своем народе - писала одна из авторов обращений. - Народ не безмолвствует. Он напоминает о себе в посланиях «наверх», он пишет взволнованные письма, а когда они не помогают - выступает на митингах и участвует в забастовках». Письма женщин в архивах РГАНИ и ЦАОДМ стали объектом аналитического исследования.

Анализ обращений позволил сформулировать некоторые выводы, имеющие отношение к проблеме настоящего диссертационного исследования. В кратком виде выводы можно представить следующими положениями: а) содержание обращений граждан объективно отражает социальную политику государства и реакцию на нее населения в конкретные исторические периоды жизни России; б) особый интерес представляют обращения, отправленные в самые высокие инстанции - руководителю государства, главе Правительства, органам государственной власти; в) обращения граждан как разновидность массовых документов - это коллективное изложение истории, творчество масс, общественное мнение и проявление социальной памяти народа; г) обращения граждан - это полноценный архивный документ, исторический источник, требующий к себе внимательного отношения; д) обращения граждан - документы с конкретным сроком хранения; е) обращения требуют постоянного внесения изменений в организацию работы с ними и ее совершенствования; ж) обращения граждан требуют. проведения экспертизы или репрезентативной выборки; з) обращения граждан - средство изучения процесса развития современной России и выявления особо острых социальных проблем в обществе.

Определенная поддержка этим выводам содержится в словах замечательного деятеля русского архивного дела Н.В. Калачева: «Легко уничтожить все, что попадает под руку, но если дело, действительно не нужное для учреждения, в котором оно производилось, имеет за собою тем не менее интерес исторический или представляется любопытным в отношении юридическом, сельскохозяйственном и тому подобном, то неужели можно его уничтожить; однако и оставлять такое дело в этом архиве не следует, так куда же с ним деваться, кому его сдать для дальнейшего хранения?»140 Например, письма. «Писание любого, пусть и сугубо частного письма, есть независимо от намерений пишущего миг исторического сознания, акт исторического поведения. (.) Человек, пишущий письмо, запечатлевает некий неповторимый момент бытия - своего личного бытия, своего бытия как части исторической жизни страны и человечества и, наконец, миг истории как таковой, даже вне связи с частной жизнью отдельного человека. Так, письма, в которых отразились события войны 1812 года, сегодня могут быть интересны историку. уже помимо личности и судьбы писавшего их человека. И таким же вполне объективным историческим источником послужат в недалеком будущем письма о Великой Отечественной войне»141. Думается, что письма о новейшей истории России также будут интересны нашим, потомкам.

Вспомним необычный замысел писателя и философа А.М. Ремизова показать «Россию в письмах» и его осуществление. «Он печатал письма разных поколений одного семейного гнезда - людей заурядных. Письма их были просты и по содержанию - это тоже входило в замысел. Написанные во времена мирные, они обнимают мирный круг жизни. и всякие дела семейные. (.) Быть может, жизненное поведение многих было бы несколько иным, если бы они знали так же ясно, как знают это архивисты, что их письма не улетают по касательной к земной поверхности в бесконечность небытия, а лягут рано или поздно рядом на стол исследователя, что слово, сказанное публично, дойдет до потомков в десятках свидетельств.»142. И потому нужно сохранять письменные воспоминания о разных годах жизни страны, о разных городах и селах, о самых разных слоях общества.

Таково сегодня понимание значения писем (обращений граждан) как исторических источников, массовых источников, архивных документов, которые должны поступать на хранение в государственные архивы. Новые условия ведут к новым подходам и новым взглядам на источники их комплектования.

140 Цит. по: Чудакова М.О. Беседы об архивах - М.: «Молодая Гвардия», 1975. - С. 18.

141 Там же.-С. 139, 140.

142 Чудакова М.О.-С. 141,218.

В небольшой брошюре 1919 года с названием «Почему необходимо бережно хранить собрания документов и чем всякий из нас может помочь в этом деле» был напечатан призыв к соотечественникам: «Придет время, нас не станет и наша пора, богатая событиями большого значения, сулящая стать преддверием новой жизни, сама отодвинется в прошлое. Ее будут жадно и пристально изучать, в ней будут искать ответов на самые разнообразные вопросы. Живых свидетелей наших дней не останется. Где же будут искать сведений о нашем времени? Конечно, прежде всего и больше всего во всем том, что сохранится от нас, что нас переживет. (.) В чем же можно будет найти отражение всего того, что сейчас движет нами в происходящей замене старого новым? В спокойном, бесстрастном документе, в книге, журнале и газете, в живой личной переписке. Отсюда становится понятным, что прямой долг каждого культурного человека состоит не только в бережной охране всеми зависящими от него средствами существующих архивов, библиотек и музеев. но и в пополнении названных хранилищ собственными материалами наших дней.»143.

Таким образом, следует снова подчеркнуть, что обращения граждан являются ценными историческими источниками. На основе анализа научных публикаций и практического опыта проведения экспертизы большого количества индивидуальных и коллективных писем в органы государственной власти можно утверждать, что массив обращений граждан действительно представляет собой комплекс социальной документации, значимой для истории. Следовательно, отношение к ним должно меняться вместе с изменениями, происходящими в обществе.

2.5. Выборочный отбор обращений граждан для передачи их на государственное хранение

Проблема отбора на государственное хранение обращений граждан как массовых документов, прежде всего на основании научно обоснованных критериев их ценности, обсуждается в архивоведении давно. В данном исследовании особое внимание уделено выборочному отбору обращений граждан, поскольку массовые документы такого рода обладают определенной однотипностью и повторяемостью

143 Цит. по: Чудакова М.О. Беседы об архивах - С. 218-219. содержания. Строго говоря, это специфическая совокупность однородных, документов, сходных по форме и содержащих повторяющиеся сведения об однородных фактах, событиях, явлениях, которые представлены значительным количеством в государственных и общественных органах144.

Трудности отбора массовых документов постоянно рассматриваются архивистами, поскольку именно они должны формулировать предложения о составе документов постоянного срока хранения, которые отражали бы все явления общественной жизни в разных ее проявлениях с учетом их значения для общества, для истории. Для этого необходимы ориентиры, которым надо следовать при отборе обращений граждан на постоянное хранение. Новый подход к решению вопросов 1 документалистики, документоведения, и архивоведения по части обращений граждан открывается в связи с внедрением в сферу | деятельности органов I государственной власти Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». |

Прием документов на постоянное хранение! государственными и муниципальными* архивами является одним из важнейших вопросов, которому не I всегда уделяется должное внимание. Вопрос связан| с возложенной на государственные архивы обязанностью сохранять для истории своеобразное эпистолярное наследие граждан нашей страны. Сохраняемыми документами являются письма - обращения граждан, когда они пишутся не родственникам или друзьям, а в федеральные органы государственной власти! с целью поддержки и I защиты своих законодательно закрепленных прав. Поскольку методически этот вопрос недостаточно подробно разработан, а нами I накоплен некоторый I практический опыт организации и проведения такого рода работ, постольку он излагается в данном разделе исследования. |

Вначале обратимся к теоретической стороне вопроса. На конференции 1999 г.

М.П. Жукова изложила важные для данного исследования положения. Сообщалось, что ВНИИДАД проводил исследования, в которых уже

144 Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан. С. 14.

145 Жукова М.П. Современная экспертиза ценности управленческих документов (проблема типического) / Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и тезисы выступл. на третьей Всерос. конф. 25-26 февр. 1999 г. / Федер. арх. служба России. ВНИИДАД - С. 83-85. анализировались личные дела и обращения граждан. Каждый из этих видов документов обладает и общими свойствами массовых документов и спецификой, поэтому заслуживает права приема на хранение в государственные архивы. Отмечено, что возможные решения о массовой документации многовариантны: отказ от приема - полный прием - выборка. Основа для принятия конкретного решения - это полнота повторяемости информации. Предлагается учесть тот факт, что информация обращений граждан содержит ординарность, повторяемость и уникальность, отсюда возможна как выборка, так и целевой отбор. Выборка определяется признаками: содержательным и количественным. Кроме содержательного и количественного параметров есть методические факторы, влияющие на отбор массовых документов. «Первый фактор. изменчив во времени и пространстве, но, в конечном счете, зависит от целевого назначения документа (нельзя искать в документе то, чего в нем просто не может быть). Второй фактор определяется уровнем современной техники (возможности микрофильмирования, электронных носителей). Оба фактора влияют на современное решение. вопроса о приеме на хранение массовых документов.»146. Далее автор поясняет, что в определении ценности документов полнота повторяемости информации - главный признак, положенный в основу оценки документов. Но при этом выявляются уникальность (неповторимость) информации и типичность (однородность, ординарность, повторяемость) информации.

Следует отметить, что количество обращений граждан, поступающих в течение года в министерства, службы и агентства, колеблется в пределах от 30 до 60 тысяч и более. Такое количество обращений, разумеется, обладает общими свойствами массовых документов и спецификой, поэтому заслуживает права приема на хранение в государственные архивы. Здесь проявляются и повторяемость информации во всей ее полноте, и уникальность, и типичность (однородность, ординарность) информации.

Расширение источниковедческой базы исследований должно происходить, - полагает А.Г. Черешня, - за счет выборочного отбора на постоянное хранение

146 Жукова М.П. Современная экспертиза ценности управленческих документов. С. 85. массовой документации». Для этого необходимо применять наряду с другими приемами выборку массовых источников. С целью обработки больших массивов однородных документов, еще не ставших объектами архивоведческого отбора, могут использоваться различные методики выборочного отбора (статистическая, целевая, представительская, хронологическая)147.

При наличии большого массива обращений Методические рекомендации ВНИИДАД предлагают использовать методы выборочного отбора обращений граждан. Отмечено: «Отбор на государственное хранение обращений граждан в государственные и общественные органы, учреждения, организации, предприятия обеспечивает сохранение информации о различных аспектах жизни общества и человека. Он осуществляется путем проведения экспертизы ценности обращений граждан или применения выборочных методов»148. И далее: «Выборочный отбор обращений граждан осуществляется при поступлении в государственные и общественные органы, учреждения, организации, предприятия свыше 3000 обращений в год»149. Наконец, поясняется: «Применение выборочных методов отбора обращений на государственное хранение обусловлено массовостью документов и однородностью их информации, обеспечивающей представительность (репрезентативность) взятого образца (выборочной совокупности) по отношению ко всей совокупности документов (генеральной совокупности). Исходя из особенностей обращений граждан как массовых документов возможно применение следующих видов выборочного отбора: целевого, хронологического, алфавитного, номерного, регионального (географического), случайного»150.

Все эти положения были проанализированы с позиции их применимости по отношению к комплексу обращений в Минтруд России. Для данного исследования было целесообразным, с практической точки зрения, применение только трех видов выборочного отбора: целевого, хронологического, регионального. Анализ плюсов и

147 Черешня А.Г. Стратегия формирования Архивного фонда Российской Федерации // Отечеств, архивы. - 2003. - № 5. - С. 21-25.

148 Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан. (и.2.2.). - С. 15.

149 Там же, (п.2.8.). - С. 20.

150 Там же, (п.2.4.). - С. 16-17. минусов, которыми располагает каждый из видов выборочного отбора, помог определить научно обоснованные нормы выборки. Объясним - почему.

При целевом отборе осуществляется отбор только значимых с определенной точки зрения обращений. Это могут быть обращения граждан с предложениями по совершенствованию различных сторон жизни общества; обращения по вопросам, наиболее значимым в конкретный период времени или на конкретной территории; обращения по вопросам, преобладающим по всей совокупности документов; обращения видных деятелей - государственных, политических и общественных, науки, культуры, представителей различных социальных групп населения и т.д. Для организации целевого отбора обращений граждан важно изучить целевое назначение и функции государственного органа; порядок работы с обращениями граждан в нем; содержание учетных документов по анализу и обобщению обращений граждан. Для выяснения целевого назначения государственного органа изучаются, в случае необходимости, его устав, положение, законодательные акты о нем, организационно-распорядительная и нормативно-методическая документация. Для определения основных организационных форм работы с обращениями граждан изучаются правила, инструкции по ведению делопроизводства по обращениям граждан; номенклатура дел; основные формы учетных документов; принципы построения картотек; порядок рассмотрения обращений граждан; тематические классификаторы.

При хронологическом отборе осуществляется выбор обращений граждан за определенный период времени: год, месяц, определенные числа каждого месяца (по дате регистрации). Учитывая важные изменения и перемены в жизни общества, целесообразно в обязательном порядке применять этот вид отбора, как наиболее полно отражающий происходящие в обществе процессы.

При региональном отборе осуществляется выбор обращений граждан, поступивших из определенных субъектов Российской Федерации. При этом учитываются: специализация регионов, уровень их экономического развития, национальный состав, чтобы обеспечить представительность в выборке разнородных регионов. Данный вид отбора в современных условиях очень важен.

Таким образом, наиболее правильна и представительна выборочная совокупность обращений, полученная путем комбинированного применения трех названных выше видов отбора.

Отбор обращений граждан на государственное хранение регламентирован действующим нормативным документом «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения», соответствующая статья которого представлена в следующем виде: ст. 56 Обращения граждан (предложения, заявления, жалобы и др.); документы (справки, сведения, переписка) по их рассмотрению: а) предложения, письма творческого характера, заявления, жалобы, содержащие сведения о серьезных недостатках и злоупотреблениях б) личного характера в) второстепенного, оперативного характера

1 В случае неоднократного обращения - 5 лет после последнего рассмотрения

В статье 56 объект экспертизы разделяется на различные сроки хранения по критерию «содержание документа». В экспертизе ценности документов классификация обращений по признаку «содержания» не представляется нам плодотворной, поскольку эти документы обладают исключительно широким многообразием тем. Содержание писем обычно не укладывается в какие-либо рамки. Отсутствие определенности, объективности этого классификационного признака заставляет сторонников критерия содержания выделять составные части, однако и такой ход не вносит какой-либо ясности, так как нарушаются основания родовидовых отношений в схеме классификации. Так, к понятию «критерии содержания» документов в экспертизе ценности предлагается дополнение -«источник информации», «повторяемость документной информации», «целевое назначение документов», «вид и разновидность документа»151. Такой подход не

151 Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М. Архивоведение: Учебник / Под ред. проф. В.П. Козлова - М. ПрофОбрИздат, 2002. - С. 88-89. способствует объективной оценке документов при решении экспертом вопроса: назначить временный или постоянный срок хранения реальному документу.

Архивисту-эксперту невозможно, по нашему мнению, работать, изучая подробно содержание каждого отдельного документа. Он имеет дело с их множеством, включенным в определенный комплекс, и потому нуждается в более формальных и объективных критериях экспертизы. Применение критерия «содержание документов» является тупиковым, в реальной практике наступает такой момент, когда всякая тема кажется важной с точки зрения сроков хранения документов, в результате получается абсолютный субъективизм. Использование тематического классификатора при отборе документов на постоянное хранение из большого массива, как показала практика, не спасает положения.

Тематический классификатор целесообразно использовать при решении локальных задач, когда массив документов невелик или выборка проводится по заданному показателю. Нам представляется возможным поэтому установление новых видов обращений и определения иных сроков их хранения (см. таблицу).

Коллективные обращения граждан (петиции, резолюции собраний, митингов) Пост.

Обращения иностранных граждан (ближнего и дальнего зарубежья) Пост.

Обращения граждан, рассматриваемые непосредственно в федеральных органах государственной власти (не направляемые для рассмотрения в другие организации), по которым осуществлялись проверки жалоб на местах Пост.

Обращения граждан (жалобы), связанные с работой правоохранительных органов (МВД, ФСБ, прокуратуры, судебных органов) по соблюдению конституционных прав граждан Пост.

Обращения граждан, подлежащие 10-процентной выборке от общего массива (за год) Пост.

На наш взгляд, после выделения из общего массива документов обращений постоянного срока хранения для остальной оставшейся массы документов необходимо провести 10-процентную выборку. Она будет репрезентативна, поскольку это обычная, часто применяемая величина при разработке конкретных методик, используемых в социологических исследованиях152. Конечно, 10

152 См. Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук - М.: «Прогресс», 1972. - С. 396-406; Методика и техника статистической обработки первичной социологической информации - М.: «Наука», 1968. - С. 253-283. процентная выборка должна проводиться в пределах одного года при наличии достаточно большого количества обращений граждан - в пределах от 30 и более тысяч в год.

Особый интерес представляют коллективные обращения и обращения иностранных граждан, поэтому они отбираются полностью без применения критериев. Аналогичным образом должны отбираться на государственное хранение такие документы, как статистические годовые отчеты, аналитические справки,

1 с*} тематические и аналитические обзоры. Так же отбираются постановления, протоколы заседаний коллегии, приказы, распоряжения, содержащие информацию об обращениях граждан, включая предложения по реализации выводов, сделанных в ходе проверок обращений граждан, так как данные документы играют важную роль в раскрытии основных проблем граждан.

Такой подход к срокам хранения обращений граждан прошел экспериментальную проверку на массиве около 250 тысяч писем, поступивших в адрес Минтруда России за 1996 - 2004 годы. По результатам работы по отбору на государственное хранение обращений граждан в Минтруда России были сформулированы предложения о внесении изменений в соответствующие статьи Перечня154.

Значительная массовость документов, которыми отличаются обращения граждан, а также их специфическое содержание не могут служить причиной отказа от упорядочения указанных документов и последующего их сохранения. Хотя именно эти обстоятельства служат подчас причиной проявления в организациях негативных тенденций в отношении массива поступивших от граждан обращений. Обращения граждан относят в разряд второстепенных документов. Во многих органах государственной власти экспертиза их ценности не проводится. Сроки хранения обращений граждан, указанные в «Перечне», не соблюдаются. Обращения граждан не формируются в дела. Иногда они уничтожаются до истечения установленных сроков их хранения, под предлогом отсутствия помещений.

153 Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций. - Ст. 54.

154. Предложения по внесению уточнений, изменений, дополнений в Перечень даны в приложении 2.

В связи с изложенным, следует внести предложение дополнить ст. 22 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ. В пункт 4) «для включенных в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации отдельных видов архивных документов» ввести под буквой (и) неучтенный ранее вид документов - обращения граждан. Установить и определенный срок временного хранения для данных документов - до их поступления в государственные и муниципальные архивы.

Большой массив обращений граждан, отложившихся в архиве Минтруда России, определил необходимость проведения выборочного отбора документов на постоянное хранение. В органах государственной власти такая работа не проводилась, и поэтому возникла потребность разработки специальной методики выборки обращений граждан.

Основные положения Методики репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в органах государственной власти для отбора на постоянное хранение использовались для формирования комплекса писем, отложившихся в ныне упраздненном Министерстве труда и социального развития Российской Федерации. Отбор обращений граждан на постоянное хранение состоял в том, чтобы выделить из общей массы типичные, с повторяющейся тематикой обращения, поднимающие однотипные вопросы, то есть явно преобладающие во всей совокупности документов. Комплекс писем, отложившихся в архиве Минтруда России за период с 1996 по 2004 годы в количестве 250 тысяч обращений, - был как раз таким. Он весь состоял из повторяющихся однотипных обращений, соответствующих «проблематике» министерства, то есть его задачам и функциям. В качестве подсобного средства использовался Тематический классификатор письменных обращений граждан, который действовал в министерстве с 2004 года. Он оказался слишком большим для практического применения (более 300 вопросов), поэтому нами был составлен Перечень вопросов в обращениях граждан.

Ясно, что когда обращений очень много и нет необходимости прослеживать «судьбы» их авторов, когда не стоит задача оценивать содержание обращений, когда просматривается типичность, повторяемость проблем, с которыми выступают авторы, то не только можно, но и нужно проводить выборочный отбор обращений для передачи их на хранение в государственный архив. Методика проведения репрезентативного отбора была разработана на основе существующих нормативных документов и на практических результатах пробных вариантов обработки обращений граждан, осуществленных в ЦАОДМ, РГАНИ, Минтруда России.

Определением выборочной совокупности обращений граждан не заканчивается работа с ними. Важнейшим следующим этапом стало формирование дел. В этом процессе присутствуют и теоретическая, и практическая части. Чтобы сформировать дела, подлежащие постоянному хранению, необходимо привести документы в определенную систему, то есть классифицировать с учетом признаков заведения дела. Применительно к массиву обращений в Минтруд России наиболее существенными выступили такие признаки: хронологический, географический, авторский и тематическо-функциональный с добавлением двух формальных признаков - подлинности и копийности. Совокупность существенных признаков в дальнейшем облегчило и упростило составление заголовков дел, поскольку они в значительной степени совпадали с характеристиками описания дел.

Реальная выборка индивидуальных обращений граждан в данной работе проводилась по двум основным признакам: содержательному и количественному, с использованием продуманной системы критериев. По признаку содержательности в эту систему были включены критерии авторства, повторяемости документной информации с учетом соотношения типичного и уникального, полноты комплекса документов. Именно этим критериям и должна была, по нашему мнению, соответствовать выборочная совокупность обращений.

Коллективные обращения - отбираются 100 % обращений,

Обращения иностранных граждан - отбираются 100 % обращений,

Обращения из организаций, предприятий, учреждений и т.п.155 - 100%,

Индивидуальные обращения - отбираются 10 % от массива обращений.

Обращения иностранных граждан, а также от коллективов и организаций не подлежат выборке, а сразу должны передаваться на постоянное хранение, учитывая тот факт, что они составляют, как правило, менее двух процентов от всего массива обращений; описи на дела составляются отдельно по этим группам обращений.)

Применение критерия повторяемости с учетом соотношения типичного и уникального давало возможность в связи с однотипностью писем (повторяемостью вопросов в их содержании) из трех, например, обращений выбрать одно, более яркое по стилю изложения информации, конкретных фактов, с более четко выраженными взглядами, обоснованной критикой и деловыми предложениями.

Применение критерия полноты комплекса документов в данном случае предполагало включение в выборку индивидуальных обращений граждан из всех субъектов Российской Федерации. Далее предусматривалось включение в выборку обращений Минтруда России, действовавшего с 1996 по 2004 гг., с конкретизацией разделов в описях по месяцам. Однако главное средство для соблюдения данного критерия - это отбор обращений по всему диапазону проблем, с которыми обращались их авторы. Указанный ранее перечень вопросов (аналог Тематического классификатора) позволил осуществить выбор обращений всей основной тематики по профилю деятельности Минтруда России.

Методика проведения репрезентативной выборки предусматривала не включать в нее обращения без ответа министерства заявителю, с плохо физически сохранившиеся или с трудно читаемым текстом, обращения людей с выраженными медицинскими показателями, обращения с ненормативной лексикой или с явно грубым изложением содержания, а также анонимные письма (т.е. без указания фамилии и адреса).

Промежуточным результатом процедуры выборки для упорядочения обращений граждан и организаций, отложившихся в архиве Минтруда России,

155 Обращения, оформленные на бланке организации, и с подписями руководителей рассматривались как коллективные. являлось определение объема выборки. Ее объем обычно зависит от степени однородности генеральной совокупности, от числа признаков выборки и требуемой точности результата. Он чаще всего рассчитывается с помощью таблицы достаточно больших чисел156 или по специальным формулам. Объем выборки, который установили для массива обращений граждан в адрес Минтруда России с помощью Таблицы достаточно больших чисел, находился в диапазоне между 27069 и 23873. Следовательно, выборку величиной в 25 тысяч обращений признали считать математически обоснованной.

Основное свойство выборочной совокупности это - «репрезентативность», понятие, обозначающее свойство выборки воспроизводить параметры и значимые элементы выбранной исследователем структуры генеральной совокупности. Наше исследование показало, что 10-процентная выборка из общего массива для группы индивидуальных обращений граждан достаточно репрезентативна. Стало быть, задача сохранить характеристики генеральной совокупности была выполнена.

Проведенное исследование и применение на практике методики в Государственном архиве Российской Федерации позволяют нам внести предложение об уточнении статьи 56 «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения» (М., 2000). Суть уточнений состоит во введении новых видов документов и установлении для них сроков хранения.

Таким образом, применение на практике Методики репрезентативной выборки обращений граждан на примере комплекса писем, отложившихся в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (существовавшем в 1996 -2004 гг.), упорядочение обращений (формирование и оформление дел, составление описей дел) и передача 10 процентов выборки обращений граждан в Государственный архив Российской Федерации на постоянное хранение показали эффективность данного метода сохранения в качестве исторического источника такого вида массовых документов, какими являются обращения граждан.

156 Методика и техника статистической обработки первичной социологической информации - М.: «Наука», 1968. - С. 269.

Заключение

В результате рассмотрения опыта применения законодательно-нормативных актов в период от первых лет советской власти по настоящее время, выявлено постепенное расширение прав граждан на обращение в органы государственной власти и полномочий этих органов на аргументированное и обоснованное решение по тем вопросам, с которыми обращались заявители. В этот исторический период изменялась социальная политика государства по отношению к своим гражданам.

Качественно новый этап наступил в начале 90-х гг. прошлого века, когда в России осуществлялись социально-экономические преобразования. Завершающим этапом изменений в области общения государства и гражданина в новейшей истории можно считать принятие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". По сравнению с прежним законодательством теперь больше расширился круг возможных заявителей - помимо граждан России с заявлениями могут обращаться и иностранные граждане, и лица без гражданства.

Исследование показало, что создаваемая в процессе развития российского общества законодательно-нормативная сфера, обеспечивающая диалог государства и гражданина, эволюционировала в сторону все более широкого применения демократических прав и свобод для граждан Российской Федерации.

На документационном обеспечении работы с обращениями граждан в органах государственной власти безусловно сказались все новые требования законодательной базы, служившей основой для разработки нормативных документов. Параллельно с совершенствованием законодательства развиваются информационные технологии, которые неизменно внедряются как нововведения в процедуры и технологию работы с документами. В результате все этапы работы с обращениями граждан - прием, регистрация, исполнение, контроль, их анализ - совершенствуются и организационно, и технологически. Новый этап технического развития общества вызвал к жизни электронные документы. Внедрение технических новшеств уже значительно меняет возможности общения граждан с органами государственной власти: теперь не только мобильная телефонная связь, но главным образом Интернет способны совершенно изменить способы обращения граждан к органам власти. Созданы технические возможности для посещения сайта организации с целью получения необходимой информации и для передачи с помощью электронной почты своего обращения. Эта особенность деятельности государственных органов в современных условиях отражена в материалах исследования. Однако дальнейший технический прогресс, связанный с развитием принтерного способа оформления текста взамен машинописного и тем более рукописного, коренным образом меняет уже теперь многие процессы документационного обеспечения работы с обращениями граждан. Применение цифровых технологий в будущем вообще может полностью изменить формы общения граждан с органами государственной власти.

Из исследования следует также вывод о том, что в последние годы явно вырос интерес общества к такого рода массовым документам как письма простых людей во власть. Появляются книги, содержащие обращения граждан в органы государственной власти 30-х гг. прошлого столетия. Готовятся новые публикации и J издания. «Массовые документы в настоящее время - по образному выражению М.П. Жуковой, - как бы "вышли из тени"»157. Однако такую оценку ситуации нельзя в полной мере отнести к объекту нашего исследования.

В связи с недостаточным вниманием к обращениям граждан как социальному явлению и были рассмотрены в ходе исследования отдельные направления совершенствования организации работы с обращениями граждан, которые завершились разработкой и рекомендацией конкретных предложений. В частности, на основе подготовленных автором и апробированных в органах государственной власти нормативно-методических документов (тематических классификаторов, уточненных норм времени на работу с обращениями, инструкций) предлагается включить совокупность дополнительной регламентации отдельных этапов и процедур работы с обращениями граждан в Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти. Реализация предложения позволит унифицировать

157 Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестник архивиста. - 2006. - № 6 (96). - С. 14. конкретные регламенты федеральных органов власти и тем самым организовать более четкое рассмотрение обращений. Предложение после апробации направлено разработчикам проекта Типового регламента.

Желание практически решить вопрос сохранности обращений граждан, отложившихся в архиве ликвидированного в 2004 году Министерства труда и социального развития Российской Федерации (250 тыс. обращений), завершилось формированием комплекса обращений, содержащего обширный информационный материал и по социально-экономической политике России переходного периода в целом, и по особенностям выполнения в регионах принятых в этот период законов, указов, постановлений. Выполнить эту задачу позволили разработанные автором «Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение». Методика выборочного отбора обращений граждан прошла проверку практикой, одобрена ЭПК ГАРФ. В связи с этим есть основания рекомендовать Методику репрезентативной выборки обращений граждан для тех случаев, когда в ведомственном архиве органа государственной власти окажется большой массив (более 30 тысяч в год) таких документов.

Выборка важна для «экстремальных» ситуаций, вытекающих из необходимости справиться с огромным объемом массовых документов однотипного характера. Более известен и развит, а потому и более освоен второй тип обработки - экспертиза ценности таких документов. Опыт проведения экспертизы ценности л обращений граждан в РГАНИ, ЦАОДМ, Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации показал, что анализ и оценка их содержания диктует необходимость внесения изменений в организацию проведения экспертизы. Прежде всего изменения должны коснуться отдельных видов обращений граждан (коллективных, иностранных) и сроков их хранения. В связи с этим внесено предложение по уточнению и изменению ст.ст. 54, 55, 56 действующего «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения».

По итогам проведенного исследования предлагается усовершенствовать некоторые нормативные документы, регламентирующие организацию работы с обращениями граждан. Во-первых, подготовить «Типовой тематический классификатор обращений граждан для федеральных органов исполнительной власти» на основании типичных тем заявителей. Во-вторых, составить специальный «Перечень типовых документов-обращений граждан, образующихся в деятельности федеральных органов исполнительной власти, с указанием сроков хранения», который станет «основным инструментом отбора документации на государственное хранение». В-третьих, разработать «Основные правила работы с обращениями граждан для федеральных органов исполнительной власти», в которых обязательно отразить вопросы формирования дел обращений граждан, экспертизы ценности и выборки обращений граждан, особенно для периодов реорганизации и ликвидации министерств и ведомств в ходе административных реформ. В-четвертых, разработать «Типовое положение для федеральных органов исполнительной власти о ведении делопроизводства по работе с обращениями граждан: предложениями, заявлениями, жалобами» на основе Федерального закона об обращениях граждан и действующей типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Разработать по тем же основаниям «Типовую инструкцию по ведению делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти по предложениям, заявлениям, жалобам граждан».

Разработки по совершенствованию организации работы с обращениями граждан и их отбора на государственное хранение, представленные в исследовании, как нам видится, будут способствовать дальнейшему развитию института обращений граждан.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Жеребцова, Людмила Александровна, 2008 год

1. Конституция Российской Федерации //«Российская газета». 1993. - № 237.

2. Основы законодательства Российской Федерации от 07.07.1993 № 5341-1 «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. - № 33. - Ст. 1311.

3. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. - № 43. - Ст. 4169.

4. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 19. - Ст. 2060.

5. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 31, Ч. I. - Ст. 3448.

6. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. - № 48. - Ст.4563.

7. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. - № 52. -Ст. 1865.

8. Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 08.11.1918 г. «О точном соблюдении законов» // СУ РСФСР. 1918. - № 9. - Ст. 908.

9. Постановление Наркомата Государственного контроля РСФСР «О центральном Бюро жалоб и заявлений при Народном Комиссариате Государственного контроля» // СУ РСФСР. -1919.-№23.-Ст. 271.

10. Постановление Наркомата Государственного контроля РСФСР «О местных отделениях Бюро жалоб и заявлений» // СУ РСФСР. 1919. - № 23. - Ст. 272.

11. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 30 декабря 1919 г. «Об устранении волокиты» // СУ РСФСР. 1920. - № 12. - Ст. 7.

12. Постановление Президиума ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» // Свод законов СССР. 1933. - № 26. - Ст. 153.

13. Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» //ДСЗ СССР. 1936. - № 31. - Ст. 274.

14. Постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР (утв. Постановлением СНК СССР от 22-26 мая 1936 г.) «О рассмотрении жалоб трудящихся» // Свод законов СССР. 1936. -№31.-Ст.276.

15. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 24 июня 1968 г. «О предложениях, заявлениях и жалобах граждан, поступающих в адрес сессии Верховного Совета СССР» // Свод Законов СССР. 1968. - № 31. - Ст. 279.

16. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 01 июля 1981 г. «Об установлении единой статистической отчетности об обращениях граждан в Советы народных депутатов» // Свод Законов СССР. 1968. -№ 31. - Ст. 230.

17. Федеральный закон от 27.04.93 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 года) // «Российская газета». 1993. - № 89.

18. Закон г. Москвы от 18.06.1997 № 25 (в ред. Закона г. Москвы от 21.06.2000 № 21) «Об обращениях граждан» // Ведомости Московской Думы. 1997. - № 7 . - С. 46.

19. Закон г. Москвы от 11.07.2007 № 34 «Об обращениях граждан» // Вестник Мэра и Правительства Москвы от 26.07.2007.

20. Указ Президента Российской Федерации от 03.04.1997 № 288 "Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан" // «Российская газета». 1997. - № 7110.

21. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 4 . - Ст. 305.

22. Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения / Главархив СССР, ВНИИДАД. М„ 1991. - 76 с.

23. Основные правила работы архивов организаций / Росархив, ВНИИДАД. М., 2003. - 152 с.

24. Основные правила работы ведомственных архивов / Главархив СССР. М., 1988. - 173 с.

25. Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1989. - 269 с.

26. Перечень документов Гос. комитета СССР по труду и социальным вопросам, его учреждений и организаций с указанием сроков хранения / Госкомтруд СССР. М., 1990. - 184 с.

27. Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод, рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1991. - 24 с.

28. Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. М., 2002. - 107 с.

29. Инструкция по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации / изд-е Гос. Думы. М., 2001. - 144 с.

30. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения / ВНИИДАД.; утв. Постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1997 г. № 28; введ. 01.01.1999.- М., 1998.-IV, 8 с.

31. ГОСТ Р 6.30-2003. УСД. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов / ВНИИДАД. М., 2003. - II, 17 с.

33. Обращения граждан в адрес Минтруда России за 1992-2004 гг. (более 350 тыс.): Выборка обращений / ГАРФ: Фонд № 10158. Опись № 5.

34. Письма и обращения граждан в адрес ЦК КПСС за 1985-1991 гг. (более 200 тыс. дел) / РГАНИ: Фонд № 100.

35. Письма и обращения граждан в адрес МГК КПСС за 1985-1991 гг. (около 500) / ЦАОДМ: Фонд № 8695. Опись № 1.

36. Перечень нормативных документов по обеспечению деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002. - Ч. I. - 120 с. / изд. Гос. Думы.

37. Инструкция по делопроизводству Минтруда России. М., 2002. - 74 с. / изд. Минтруда России.

38. Об итогах работы Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 2000 году и задачах на 2001 год: материалы заседания коллегии / Минтруд России. М., 2001.

39. Государственный доклад о положении граждан старшего поколения в Российской Федерации / Минтруд России; под общ. ред. Г.Н. Кареловой. М., 2001. - 232 с.

40. Организация социального обеспечения, пенсионное обеспечение: Анализ обращений граждан, поступивших в Минтруд России в 1997 году, и пути решения выявленных в них проблем.- Вып. 1 / Минтруд России; сост. Н.Е. Ускова. М., 1997. - 19 с.

41. Памятка о порядке регистрации и исполнения писем и устных обращений граждан в Приемной Президиума Верховного Совета СССР. М., 1990. - 42 с.

42. Временный тематический перечень на письма граждан в ЦК КПСС, оставляемых на постоянное хранение в результате проведения экспертизы ценности документов / РГАНИ. М., 2000.-4 с.

43. Инструкция по проведению экспертизы ценности документов / ЦХСД. - М., 1992. 9 с.

44. Инструкция по экспертизе ценности документов текущего делопроизводства аппарата ЦК КПСС, организаций и учреждений ЦК КПСС, принятых на государственное хранение / ЦХСД. -М., 1993.-8 с.

45. Памятка по отбору на постоянное хранение исполненных писем граждан, обратившихся в ЦК КПСС / ЦХСД. М., 1992. - 5 с.

46. Памятка по проведению экспертизы ценности документов архива подотдела писем Общего отдела ЦК КПСС / ЦХСД. М., 1992. - 4 с.

47. Памятка по проведению экспертизы ценности писем трудящихся, поступивших в ЦК КПСС / ЦХСД. М., 1995. - 5 с.

49. Рабочая инструкция по научно-технической обработке документов фонда № 5 (Аппарат ЦК КПСС) за период с 1985 по 1991 гг. / ЦХСД. М., 1994. - 10 с.

50. Тематический классификатор писем трудящихся для проведения экспертизы ценности документов за период с 1985 по 1991 гг. / РГАНИ. М., 2000. - 8 с.

51. Материалы заседания коллегии Минтруда России по вопросу «Итоги организации работы с обращениями граждан в 1997 году» / Минтруд России. М., 1998. - 46 с.

52. Об утверждении инструкции о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в аппарате Министерства труда и социального развития Российской Федерации: Приказ Минтруда России от 01.07.1997 № 150 / ГАРФ. Фонд 10158. Опись № 1.

53. Об утверждении порядка организации работы по рассмотрению устных обращений граждан в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации: Приказ Минтруда России от 22.06.1998 № 141 / ГАРФ. Фонд 10158. Опись № 1.

54. О некоторых вопросах работы с письменными и устными обращениями граждан в Минтруде России / Минтруд России; ЦБНТИ; Управление по работе с обращениями граждан; под общ. ред. Н.Е. Усковой. М., 1997. - 37 с.

55. Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти: утв. Постановлением Минтруда России от 26.03.2002 № 23. М., 2002. - 65 с.

56. Временная инструкция по работе с обращениями граждан в центральном аппарате Федерального агентства кадастра объектов недвижимости: утв. распоряжением Роснедвижимости от 19.10.2006 Р/0013.-М., 2006.- 10 с.

57. Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации: утв. приказом Минэкономразвития России от 27.11.2006. № 389. -М., 2006. 13 с. + 5 с. прил.

58. Миронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт. Проблемы реализации: дис. . д-ра юрид. наук / РАГС. М., 2002.

59. Потапова JI.B. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их влияние на его деятельность (1960-1980 гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук / ИАИ РГГУ. М., 1989.

60. Ускова Н.Е. Институциональное обеспечение социальной активности пожилых людей (геронто-социологический анализ): автореф. дис. канд. социол. наук/РГСУ. -М., 2000.

61. Жеребцова JI.A. Работа с письменными обращениями граждан в федеральных органах государственной власти: Аналитический обзор /деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 233 . М., 2005.-50 с.

62. Бачурина Ю.Б. Анализ организации работы с письменными обращениями граждан в мэрии Москвы: дипл. работа №2318/ РГГУ. М., 1994. - (чит. зал РГГУ).

63. Закупень Т.В. Работа с обращениями граждан в Администрации Президента, министерствах и ведомствах: дипл. работа № 1809 / РГГУ. М., 1993. - (чит. зал РГГУ).

64. Золдарева Т.Н. Организация работы с обращениями граждан в ФАПСИ: дипл. работа № 7006 / РГГУ. М., 2000. - (чит. зал РГГУ).

65. Лазарева О.Н. Основные направления совершенствования работы с обращениями граждан в МЧС: дипл. работа № 4866 / РГГУ. М., 1996. - (чит. зал РГГУ).

66. Работа с обращениями граждан в Министерстве труда и социальной защиты Республики Молдова: материалы Республики Молдова / Кишинев (исх. 1-1140 17 от 06.06.2003). 22 с.

67. Работа с обращениями граждан в Министерстве труда и социальной политики Украины: материалы Республики Украина / Киев (исх. 03-3/2594 от 07.05.2003). 25 с.

68. Работа с обращениями граждан в Министерстве труда и социальной защиты Республики Беларусь: материалы Республики Беларусь / Минск (исх. 20-01-09/2626 от 03.06.2003). -27 с.1. Литература

69. Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М. Архивоведение: учебник / под ред. проф. В.П. Козлова. М.: ПрофОбрИздат, 2004. - 272 с.

70. Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М., Осичкина Г.А. Архивоведческие аспекты в делопроизводстве: обзоры // Секретарское дело. 2002. - № 2. - С. 93-96.

71. Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М., Осичкина Г.А. Научные основы оценки и отбора документов // Делопроизводство. -2003.-№ 1. С. 98-102.

72. Андреева Л.С. Экспертиза ценности писем и заявлений граждан в бывшие партийные органы Московского региона// Отеч. архивы. 1999. -№ 3 - С. 83-85.

73. Аралбаева Г.Г., Козлова Т.О. Использование автоматизированных систем в организации документооборота в Приемной заявлений, жалоб и предложений граждан (на примере администрации Оренбургской области) И Делопроизводство. 2005. -№ 4. - С. 60-71.

74. Банасюкевич В.Д. Современная нормативная база делопроизводства // Делопроизводство. - 1997.-№2/1.-С. 7-13.

75. Басовская Е.Н. «Разрешите обратиться.» (выбор формы обращения в деловой переписке) // Делопроизводство. 2003. - № 1. - С. 24-27.

76. Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М. : ЗАО Юстицинформ, 2007. - 88 с.

77. Булюлина Е.В. О работе с заявлениями и жалобами в первые годы советской власти //Делопроизводство. 2003. - № 4. - С. 108 - 112.

78. Бурова Е.М. История и современные тенденции развития экспертизы ценности документов: учеб. пособие. М.: МГИАИ, 1985. - 65 с.

79. Бурова Е.М., Сырченко Л.Г. Комплектование государственных архивов СССР фондами личного происхождения: учеб. пособие. М., 1987. - 80 с.

80. Быкова Т.А., Емышева Е.М., Мосягина О.В. Подготовка документов к последующему хранению и использованию: учеб. пособие. М.: РГГУ, 1996. - 52 с.

81. Вильямский B.C., Казакевич Н.Н., Кравченко А.Е. Местные советы: работа с письмами трудящихся. М., 1981.-104 с.

82. Внимание женщине и семье: О письмах, поступающих в ЦК КПСС от женщин // Известия ЦК КПСС.- 1990.-№ 12.-С. 133.

83. Воронцова И.В., Ломоносов A.B. Письма профессора H.H. Глубоковского писателю В.В. Розанову в отделе рукописей Российской государственной библиотеки // Отеч. архивы. 2007. -№ 4. - С. 78 - 87.

84. Вялова Л.М. Проблема современной регламентации работы с обращениями граждан // Делопроизводство. 1999. -№ 1. - С. 16-17.

85. Вялова Л.М. Законодательное регулирование работы с обращениями граждан в городе Москве // Секретарское дело. 1999. - № 4. - С. 18-20.

86. Гаршин В. Нужен закон "Об обращениях граждан" // Российская юстиция. 2004. - № 6. -С. 2-3.

88. Готлиб A.C. Введение в социологическое исследование. Качественные и количественные подходы. Методология. Исследовательские практики: учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. -М. : Флинта, МПСИ, 2005. 384 с.

89. Делопроизводство в системе государственной службы: учеб.-практ. пособие / РАГС. М., 2000.-477 с.

90. Делопроизводство: учебник для вузов / Т.А. Быкова, Л.М. Вялова, Г.Ю. Максимович, Л.В. Санкина; под общ. ред. проф. Т.В. Кузнецовой. -М.: МЦФЭР, 2004. 544 с.

91. Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив: докл. и сообщ. на 6-й Междунар. науч.-практ. конф., 24-25 нояб. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД, РОИА. М., 2000. - 240 с.

92. Документация в информационном обществе: парадигмы XXI века: докл. и сообщ. на 10-й Междунар. науч.-практ. конф., 25-26 нояб. 2003 г. / Федеральное архивное агентство, ВНИИДАД. -М„ 2004.-350 с.

93. Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на 11-й Междунар. науч.-практ. конф., 23-25 нояб. 2004 г. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2005. - 368 с.

94. Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: докл. и сообщ. на 12-й Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2005 г. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2006. -464 с.

95. Документация в информационном обществе: управление документацией как сфера профессиональной деятельности: докл. и сообщ. на 14-й Междунар. науч.-практ. конф., 20-21 нояб. 2007 г. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2008. - 304 с.

96. Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: докл. и сообщ. на IX Междунар. науч.-практ. конф., 5-6 дек. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. М., 2003. - 264 с.

97. Емышева Е.М., Мосягина О.В. Законодательно-нормативные акты о работе с обращениями граждан // Секретарское дело. 1997. - № 1. - С. 99-105.

98. Женщины в социальной истории России: сб. науч. работ / Тверь. 1997. - 116 с.

99. Жеребцова Л.А. Основы организации работы с устными обращениями граждан (на примере Минтруда Российской Федерации) // Делопроизводство. 2004. - № 1. - С. 49-52.

100. Жужакина В.А. Заявления и жалобы граждан в центре внимания московских архивистов // Делопроизводство. 2003. - № 1. - С. 19-23.

101. Жукова М.П. Экспертиза ценности и укомплектование госархивов управленческими документами (теоретико-методический аспект) // Отеч. архивы. - 1995. -№ 6. С. 3-9.

102. Жукова М.П. К вопросу об истории и перспективах исследования теории и методики экспертизы ценности документов и комплектования архивов // Вестн. архивиста. 1997. - № 5 (41).-С. 54-62.

103. Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестн. архивиста. 2006. - № 6 (96). - С. 7-18.

104. Жумер В. Важнейшие аспекты экспертизы ценности документов: анализ международного опыта (1950-1990 гг.) // Отеч. архивы. 2000. - № 4. - С. 3-15.

105. Замышляев Д.В. Реализация гражданами права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. - № 4. - С. 43-47.

106. Изменяющаяся Россия и российские архивы на рубеже веков: материалы конф., 1-2 мар. 2001 г., г. Москва. М. : ИЦ РОИА, 2002. - 224 с.

107. И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): материалы Всерос. пауч.-практ. конф. 5-6 июня 2002 г., г. Геленджик / Росархив, ВНИИДАД. М., 2002.-208 с.

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается функционирование системы работы с обращениями в органах государственной и муниципальной власти на примере Департамента Смоленской области по образованию и науке. Проводится анализ проблем работы с обращениями в органах власти и возможностей повышения эффективности функционирования системы обращений. На основе проведенного исследования предлагаются пути совершенствования системы обращения в Департаменте Смоленской области по образованию и науке.

Ключевые слова: граждане, Департамент Смоленской области по образованию и науке, обратная связь, обращения граждан, система обращений, совершенствование работы с обращения граждан, управление.

Было написано огромное число научных работ по исследованию вопросов повышения качества работы с обращениями людей. В этих работах поднимаются вопросы исследования форм защиты прав людей, виды обращений людей в госструктуры и местные административные органы. Исследуются направления улучшения работы с обращениями людей, но вопрос совершенствования процедур обращения недостаточно исследован.

Институт обращений граждан содержит принципы, которые отражают главную специфику его работы. Одним из принципов института является принцип беспристрастного, полного и полноценного исследования ситуации, в отношении которой поступила апелляция от гражданина. Как следует, данный принцип влечет за собой основные обязанности органов государственной власти при рассмотрении обращений от граждан :

осознать сущность обращения на пересмотр;
дать ответ на все поставленные вопросы;
востребовать нужные документы;
провести выездные проверки, чтобы запросить разъяснения у подходящих лиц;
привлекать к производству очевидцев, профессионалов, переводчиков.

Для полноты изучения обращений людей госструктуры могут принимать решения, одним из которых является проведение проверочных мероприятий, необходимых для наблюдения за контролем, проверки выполнения принятых решений, изучения и обобщения обращений людей. Таким образом, мы приходим к выводу, о том, что контроль необходим для устранения причин и условий, порождающих обращения граждан, а так же для обеспечения законности и государственной дисциплины.

На этапе контроля госструктуры в рамках собственной компетенции :

контролируют выполнение порядка изучения обращений;
анализируют содержание поступивших обращений;
вовремя принимают конструктивные меры по установлению и ликвидации обстоятельств нарушения прав, свобод и легитимных интересов жителей.

Контроль является более принципиальным видом обратной связи, при помощи которого госструктуры получают данные о реальном положении дел, выполнении принятых решений, он употребляется для укрепления исполнительной дисциплины, оценки работы и недопущения негативных действий.

Обращения людей в госструктуры являются одним из важных составляющих любой развитой демократической страны. Актуальность научно-теоретического исследования института обращений людей в текущее время очевидна.

Например, в законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дает определение обращения от граждан.

Обращение гражданина - это письменное предложение, заявление либо жалоба, которая направляется муниципальному органу, местному органу власти либо должностному лицу, устная апелляция гражданина в муниципальный орган, орган местного самоуправления.

Закон устанавливает три главных типа апелляций: предложения, обращения и жалобы.

Самым распространенным видом обращения являются жалобы.

Новый общегосударственный закон описывает жалобу как запрос гражданина на восстановление либо защиту собственных нарушенных прав, свобод либо легитимных интересов остальных лиц.

Жалоба возникает в правоотношениях, которые возникают в итоге нарушения прав и легитимных интересов гражданина, которые были установлены и закреплены в нормативных актах, регулирующих права и личные интересы людей. Задачей жалобы является защита и восстановление прав.

Предложения описаны в законе как рекомендацию гражданина по улучшению законов и остальных законодательных актов, работе муниципальных органов и местных административных органов, развитию общественных отношений, улучшению общественно-финансовых и иных сфер управления .

Предложение является одной из важных форм реализации права людей на участие в управлении страной.

Заявление определено в законе № 59-ФЗ как просьба гражданина о поддержке в исполнении его конституционных прав и свобод либо сообщение о нарушениях законов, недочетах в работе муниципальных органов, местных административных органов и госслужащих.

Таким образом, обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт. На протяжении многих лет он функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

В рамках данной работы анализ будет проведен на материалах департамента Смоленской области по образованию и науке.

В согласовании с действующими нормативно-правовыми актами при рассмотрении обращений людей исполнительные органы государственной власти Смоленской области и местные административные органы городских образований Смоленской области должны постоянно обобщать обращения людей в целях исследования мнения населения, совершенствования собственной работы, вовремя выявлять более серьезные проблемы.

Потому одним из важных направлений Департамента Смоленской области по образованию и науке является ведение статистики и изучения содержания обращений граждан по вопросам образования и науки.

Главной задачей Департамента является реализация либо защита прав граждан в области науки и образования, обобщение и вывод «средних» вопросов по этим обращениям. Жители заинтересованы в том, чтобы их просьбы были рассмотрены как можно быстрее и продуктивнее, а нарушения были устранены как можно тщательней. Сами власти больше всего заинтересованы в аналитической работе по обращениям. В данной работе проявляется «обратная связь». Обращаясь к гражданам, представители Департамента Смоленской области по образованию и науке выяснят о потребностях и трудностях жителей в сфере науки и образования. Одновременно изучение и обобщение вопросов, которые были подняты в обращениях людей, является одной из форм воплощения народом демократии и дополнительной гарантией защиты прав людей .

Во-первых, поднимая определенные трудности и проблемы в апелляциях, предлагая пути их решения, указывая на нарушения, жители имеют возможность влиять на решения, которые принимаются Департаментом. Естественно, власти не могут принимать во внимание обращения всех и каждого, но огромное количество обращений по одной и той же проблеме может повлечь то, что она сформирует действия Департамента по исправлению этого недочета.

Во-вторых, жители, подавая жалобы и стремясь оградить себя от нарушений собственных прав, сразу способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, чтобы они не повторялись в будущем.

Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жалоб, значит, имеется серьёзная проблема в области. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение.

Рассмотрим динамику поступления обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке. В 2017 году глава Департамента Смоленской области по образованию и науке получил 3233 письменных (включая электронные) и устных обращений, а в 2016 году – 3806 единиц, что на 15% меньше, чем в 2017 году. Из данного процента, мы видим, что по соотношению с предшествующим 2016 годом суммарное количество обращений людей в Департамент существенно сократилось.

Изучая динамику получения запросов в течение 2017 года, мы сделали вывод, что полное количество звонков во втором полугодии возросло на 4% по соотношению с первым полугодием 2017 года, самое большое число звонков в Департамент Смоленской области по образованию и науке в 2017 году пришлось на периоды с апреля по май и с ноября по декабрь эта динамика представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. Получение обращений людей в течение 2017 года в Департамент Смоленской области по образованию и науке

Из данного графика мы видим, что полное количество обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке существенно сократилось по соотношению с предшествующим 2016 годом.

Рост продуктивности изучения обращений людей обеспечивалось, прежде всего, за счет ужесточения оперативного контроля за сроками выполнения распоряжений, усиления организационных принципов, увеличения личной ответственности исполнителей и активной роли управленцев в наблюдении итогов.

Всего при рассмотрении обращений в Департамент Смоленской области по образованию и науке руководители сформулировали 3397 поручений соответствующим исполнителям. 1487 заказов были взяты под контроль выполнения со стороны власти. В устных обращениях проконтролировано 83 поручения, которые выполнены в срок. Не исполненных распоряжений по устным обращениям граждан нет.

За 12 месяцев 2017 года чаще всего граждане обращались по следующей тематике :

вопросы дошкольного, начального и общего образования (предоставление места в дошкольном образовательном учреждении (ДОУ), перевод ребенка из одного ДОУ в другое, конфликтные ситуации в образовательных организациях);
о предоставлении жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей;
ремонт образовательных организаций;

Анализ тематики обращений и территориальной наибольшее число обращений поступило от граждан, проживающих в г. Смоленске (164), Сафоновский район (40), Смоленский район (34), Ярцевский район (31), Вяземский (15), Гагаринский (25), Рославльский (23).

Изучение работы с обращениями граждан продемонстрировало, что в 2017 году активировалась организационная, контрольная и аналитическая деятельность в Департаменте Смоленской области по образованию и науке по последующим позициям :

защита прав, свобод, легитимных интересов человека и гражданина, укрепление правового порядка в вопросах науки и образования;
обязательность исследовать обращения людей вне зависимости от их пола, возраста, национальности, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям;
своевременность и объективность изучения обращений людей.

Изучение предмета и характера обращений людей может служить показателем гражданской активности, динамики общественно-финансовых действий и изучается как один из принципиальных каналов обратной связи жителей с исполнительными органами госвласти по вопросам образования и науки.

Продолжая разговаривать о качестве работы с обращениями граждан, нужно рассмотреть и всесторонне изучить причины, которые влияют на повторность обращений людей в Департамент.

Направления работы в Департаменте Смоленской области по образованию и науке по данным вопросам :

1. Улучшение организации работы с письменными и устными обращениями:

нужно найти способы для увеличения продуктивности работы с обращениями людей, ликвидацией обстоятельств аргументированных жалоб, повторных обращений;
на оперативных заседаниях рассматривать состояние работы с обращениями людей, подводить итоги годовой работы;
проводить изучение практики исполнительных органов госвласти и муниципалитетов;
расширить практику совмещения плановых поездок сотрудников с учетом обращений людей на местах, также с проверками качества этой работы в территориальных управлениях образования и науки Смоленской области.

2. Усилить контроль результатов работы Департамента Смоленской области по образованию и науке с заявлениями людей:

нужно направить особенное внимание на качество изучения обращений людей, которые поступают в Департамент Смоленской области по образованию и науке;
выявлять недочеты в работе с письмами и в организации личного приема людей;
в вариантах, когда требования заявителей не основаны на действующем законодательстве, им предоставляются детальные разъяснения некорректности либо беззаконности таковых запросов;
продление сроков и снятие с контроля обращений граждан направленных с контролем из вышестоящих органов - лишь по согласованию с Департаментом.

3. Развитие информационно-аналитической работы Департамента Смоленской области по образованию и науке:

рассматривать поступающие письменные и устные обращения по хронологическим интервалам, направленным на определенную тематику по вопросам образования и науки;
интенсивно применять аналитические материалы при подготовке решений;
предоставлять информацию населению через СМИ о практике работы с письменными и устными обращениями людей и итогах их изучения.

4. Улучшение материального оснащения:

интенсивно производить автоматическую обработку данных по письмам и личным приемам людей на базе стандартного программного обеспечения;
решать вопросы улучшения критериев труда персонала, который занимается рассмотрением обращений людей и обеспечением личного приема граждан, с учетом огромного психического напряжения и работы на компьютере.

Как указывает практика работы Департамента Смоленской области по образованию и науке повторными запросами чаще всего являются:

обращения на пересмотр ответа на заданный вопрос;
ответ дан, но написан «бюрократическим языком», заявитель не поняла, что ему было написано;
дается разумный ответ, но граждане все еще не удовлетворены им, они обращаются в вышестоящие инстанции.

Изучая предпосылки получения повторных обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке, был сделан вывод, что их росту, как и раньше, содействуют факты сбора неполных ответов о принятых мерах в заявления об отсутствии полного разъяснения. Нередко ответы на обращения людей ограничиваются формальными извещениями.

При работе с обращениями граждан в Департамент Смоленской области по образованию и науке нередко появляются трудности. Рассмотрим вопросы, которые не регулируются законом. Закрепление обязательных признаков и реквизитов обращений, необходимо для того, чтобы отграничить обращения от прочих видов посланий, и упростить процедуру рассмотрения обращений. Закон определяет обращение через его виды между тем, очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, пришедшее в Департамент.

Изучая трудности, которые возникают при работе с гражданами в Департаменте Смоленской области по образованию и науке, мы приходим к выводу, что нужно чётко отграничить обращения от иных посланий, поздравлений, благодарностей и закрепить это законодательном уровне, для устранения двусмысленности в будущем. Также ввести отдельный вид обращений сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Необходимо для петиций разного содержания установить различный минимум подписей. Детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность. Необходимо выработать чёткие критерии «контрольности», единые для всех государственных органов власти. Необходимо усовершенствовать тематический классификатор обращений граждан и создать единую базу данных по обращениям граждан. Следует усовершенствовать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических записок, открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

Естественно, эти предложения далеко не исчерпывают весь большой диапазон вопросов, которые возникают при работе с гражданами в Департаменте. Принимая во внимание трудности и проблемы работы Департамента, которые возникают при рассмотрении обращений людей, можно сделать вывод о том, что контроль является более принципиальным видом обратной связи, при помощи которого госструктуры получают данные о реальном положении дел, выполнении принятых решений.

Он употребляется для увеличения продуктивности дисциплины, оценки работы, недопущения негативных действий. В Департаменте необходимо создать комиссию для проведения плановых и незапланированных проверочных мероприятий на предмет полноты и качества изучения обращений людей.

Предлагается создать проект, который был направлен на улучшение процедур изучения запросов людей «Типовое положение о проведении плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан».

Как считают специалисты, «обратная связь» с жителями может считаться удачной при помощи имеющихся способов сотрудничества жителей с должностными лицами решаются некоторые проблемы продуктивности деятельности исполнительных органов и доверие к ним вырастает.

Жители имеют право принимать участие в работе местных административных органов, вести взаимодействие с государственными руководством, осознавать местные трудности и задачи городского управления, что помогает решать проблемы увеличения качества управления муниципалитетами и увеличивает сотрудничество с госструктурами.

Для увеличения продуктивности работы властных структур и их подотчетности нужна обратная связь с жителями, принципиальной частью которой является обращение людей к руководству Департамента Смоленской области по образованию и науке. Обращения обычно играют главную роль в процессе управления, в связи с тем, что они используются для диалогов с жителями, контроля над работой аппарата государства и местного самоуправления, а также реализации легитимных гражданских прав жителей.

Для действенной работы с обращениями людей в Департаменте Смоленской области по образованию и науке нужно соблюдать последующие условия :

создание хороших критериев для защиты гражданами собственных прав и свобод в вопросах образования и науки;
укрепление связей с общественностью;
управление и контроль за реализацией программ по увеличению продуктивности муниципального управления в вопросах образования и науки;
увеличение качества и расширение списка информационных услуг, которые предоставляются гражданам;
ограничение посредничества, другими словами обеспечение связи с Департаментом напрямую.

Регулирование и упорядочение механизмов изучения апелляций в Департаменте Смоленской области по образованию и науке является наиважнейшим правом органов власти соответственного уровня.

Для оптимизации системы работы с обращениями людей в Департаменте Смоленской области по образованию и науке нужно принять следующие меры:

Департамент Смоленской области по образованию и науке в рамках собственной работы должен:

провести полное изучение обстоятельств повышения числа обращений людей в режиме наблюдения;
нужно усилить контроль за рассмотрением письменных и устных обращений людей и выполнением административной дисциплины;
расширение возможностей организации выездных приемов граждан представителями всех уровней власти и видеосъемка этих действий;
постоянное освещение в средства массовой информации животрепещущих тем об обращениях людей.

Отталкиваясь от этого, предлагается рассмотреть проект, который позволит повысить качество изучения обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке.

Цель проекта: повысить уровень полноты и качества изучения обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке .

Задачи проекта:

создать комиссию для проведения плановых и незапланированных проверочных мероприятий в целях определения полноты и качества изучения обращений людей;
приготовить распоряжение Департамента Смоленской области по образованию и науке «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан».

Необходимо включить в указанное приложение следующие функции комиссии:

аналитическая функция (также информационная), которая касаются изучения отчетности: организация и проведение конференций, семинаров, профессиональных консультаций в рамках изучения полноты и качества обращений людей;
корректирующая функция: принимать решения о реализации корректирующих действий при рассмотрении обращений людей.

В таблице 1 представлены основные направления в рамках проекта совершенствования работы с обращениями граждан в Департаменте Смоленской области по образованию и науке.

Таблица 1.

Мероприятия по осуществлению проекта совершенствования работы с обращениями граждан в Департаменте Смоленской области по образованию и науке

		Основные мероприятия
	Предложить для обсуждения следующие функции комиссии: информационно-аналитическую, предполагающую рассмотрение отчетов о рассмотрении полноты и качества обращений граждан; организацию и проведение совещаний, конференций, семинаров, консультаций специалистов для определения полноты и качества рассмотрения обращений граждан; корректирующую функцию, предполагающую принятие решений о проведении корректирующего воздействия.	Направить в структурные подразделения Департамента служебную записку о рассмотрении функций комиссии по рассмотрению полноты и качества обращений граждан
	Предложить для обсуждения показатели оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан в деятельности Департамента	Направить в структурные подразделения Департамента служебную записку с предложением принять участие в обсуждении показателей оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан
	Подготовить проект приказа Департамента «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан»	Проанализировать полученные результаты при обсуждении функций комиссии и показателей оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан в деятельности Департамента. Согласовать приказ «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан». Разместить проект «Об утверждении типового Положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан» на официальном сайте для общественного обсуждения.

Таким образом, можно резюмировать, что обращения являются принципиальной частью воплощения принципов демократии. С помощью их жители защищают свои интересы и выражают возмущение существующими трудностями и проблемами. Одновременно обращение является средством защиты прав людей и формой конституционной роли в управлении страной и местным самоуправлением.

На современном этапе апелляционная система претерпевает процесс высококачественных изменений в согласовании с изменением функций муниципального и городского управления.

Для увеличения продуктивности работы с гражданами в Департаменте Смоленской области по образованию и науке необходимо детально проработать механизм деятельности системы обращений и контроля за их исполнением. Это может обеспечить продуктивность и стабильность работы Департамента уже в ближайшее время.

Список литературы:

Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант+ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru(дата обращения 10.12.2018)
Официальный сайт Департамента Смоленской области по образованию и науке [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://edu67.ru/(дата обращения 10.12.2018)
Пясецкая Е.Н., Самохвалова Т.В. Обратная связь в модели общественного участия граждан // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. – 2015. – № 2 (5). – С. 105-107.
Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? //Административное и муниципальное право. – 2014. – № 6. – С. 574-579.
Чурилина Е.Н. Особенности системы работы с обращениями граждан на муниципальном уровне // Гуманитарные научные исследования. 2015. № 10 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://human.snauka.ru/2015/10/12903 (дата обращения: 10.12.2018).

Алёшин А. Е.

студент Тамбовского филиала РАНХиГС

г. Тамбов Трифонов Ю. Н.

к.филос.н., доцент Тамбовский филиал РАНХиГС

г. Тамбов

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И

ПРАКТИКИ

Аннотация: Проанализированы теоретические и организационно -правовые аспекты работы с обращениями граждан в органах государственной власти. Выявлены имеющиеся проблемы и сделаны предложения по совершенствованию института обращений граждан.

Ключевые слова: обращение гражданина, право граждан на обращение в органы власти, организация работы с обращениями граждан.

RANEPA Tambov Trifonov Yu. N.

Candidate оf philosophical sciences, associate professor RANEPA Tambov

THE ORGANIZATION OF THE WORK WITH APPEALS OF CITIZENS IN THE PUBLIC AUTHORITIES: THEORY AND PRACTICE

Аbstract: It was analyzed the theoretical, organizational and legal aspects of the work with appeals of citizens in the public authorities. It was identified the existing problems and it was made a suggestions to improve the institute of appeals of citizens.

Keywords: an appeal of citizen, the right of citizens to appeal in the public authorities, the organization of the work with appeals of citizens.

Институт обращений граждан в органы государственной власти, являющийся древнейшим элементом коммуникации власти и народа, и в настоящее время остаётся важнейшим инструментом обеспечения диалога межу ними. На этом вопросе заострил внимание Президент РФ В.В. Путин в очередном Послании Федеральному Собранию РФ, призвав чиновников «.. .не прятаться в служебных кабинетах, не бояться диалога с людьми - идти навстречу, честно и открыто разговаривать с людьми, поддерживать их инициативы, особенно когда речь идёт о таких вопросах, как благоустройство городов и посёлков, сохранение исторического облика, и создание современной среды для жизни» .

Примечательно, что не только Президент страны, но и многие руководители регионов понимают значимость данной работы. Так, А.В. Никитин, будучи ещё исполняющим обязанности главы администрации Тамбовской области подчеркнул, что «за каждым обращением стоит конкретный человек с его мыслями, проблемами и судьбой. Поэтому власть должна быть более внимательной и ответственной, и контролировать не только ход, но и результат исполнения решения. Власть действительно должна находить своё место на расстоянии вытянутой руки от населения, а не быть недоступной. С этой целью и открыт мой прямой диалог с любым жителем области на электронной страничке. Чиновник обязан отвечать заявителю не красивыми словами на официальной бумаге, а изложением вопроса по существу: если не сделано - когда будет сделано» . Заметим, что сайт «Прямая линия главы администрации Тамбовской области А.В. Никитина» на сегодняшний день является самым востребованным в регионе.

Понятно, что граждане обращаются в органы государственной власти по различным вопросам, тематика которых весьма разнообразна. Но при этом речь идет о проблемах, которые их действительно волнуют и беспокоят. Согласно позиции Конституционного Суда РФ, право граждан на обращения позволяет им выразить свое отношение к деятельности публичной власти,

свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан, и одновременно - через выявление конкретных проблем и возможностей путей их решения -способом оптимизации деятельности органов публичной власти» .

При этом содержание и количество обращений выступает определённым индикатором нужд, запросов и настроений населения и, тем самым, свидетельствует об определённом общественном мнении по различным вопросам . Следует признать, что в стране создана и развивается необходимая организационно-правовая основа работы с обращениями граждан. Так, на всех уровнях власти образованы соответствующие структуры, начиная с Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, и, заканчивая, структурными подразделениями администраций муниципальных образований.

Принят и на протяжении уже более 10-и лет действует специальный Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - «Закон о порядке рассмотрения обращений граждан РФ») . За этот период в него был внесён ряд изменений и дополнений, направленных на совершенствование правового обеспечения работы с обращениями граждан. Это, в частности, коснулось порядка рассмотрения отдельных обращений (ст. 11), формы подачи обращения (ст. 4), распространения действия закона на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц (ст. 1), сроков рассмотрения обращений, содержащих информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции (ст. 12), предоставления отдельным категориям граждан права на личный прием в первоочередном порядке (ст. 13 «Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

Вместе с тем, сложившаяся практика свидетельствует о том, что в работе с обращениями граждан имеется ряд проблем и нерешённых

вопросов. Прежде всего, требуют решения теоретические вопросы, связанные с понятием и классификацией обращений граждан. Дело в том, что согласно ч. 1 ст. 4 «Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ» обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Как видно, понятие «обращение гражданина» является обобщающим, так как объединяет в себе как предложения, заявления, жалобы, направленные в письменной форме или в форме электронного документа, так и устные обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Тем самым, в «Законе о порядке рассмотрения обращений граждан РФ» термин «обращение гражданина» сформулирован посредством перечисления его видов. Этот подход, как считает В.А. Мещерягина, нельзя признать удачным, так как он не содержит характерных признаков данного правового явления . Поэтому целесообразно законодательно определить общеродовое понятие «обращение гражданина» так же, как даны трактовки его видов - предложения, заявления и жалобы.

Но, при этом, нами разделяется мнение о том, нормативные определения видов обращений нельзя назвать удачными. Это выражается в том, что, в «Законе о порядке рассмотрения обращений граждан РФ» существует юридическая коллизия между ч. 3 статьи 4 и ч. 5 статьи 5, где последняя фактически регламентирует отдельный подвид заявлений, по характеристике не совпадающий с признаками, содержащимися в норме -дефиниции .

Вызывает немало вопросов и порождает определённые трудности на практике соблюдение требований к письменному обращению, установленных в ст. 7 «Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ». В частности, не вполне понятна судьба обращения, в котором

Порождает на практике ряд вопросов и рассмотрение коллективных обращений, в частности, касающиеся того, направлять ли письменный ответ на коллективное обращение всем заявителям или только одному из них. Как известно, в государственных органах ведётся определённая аналитическая работа, касающаяся обращений граждан. Речь идёт о составляемых за определенный период времени отчетах о работе с обращениями граждан, содержащих данные о количестве поступивших обращений, их тематике, принимаемых мерах, о соблюдении сроков рассмотрения обращений, о мерах ответственности и т.д.

Этим отчетам, как считает Е.К. Глушко, следует придать большую открытость за счёт того, чтобы органы власти периодически публиковали аналитические обзоры и отчеты, содержащие статистические данные о поступивших обращениях, информацию о конкретных мерах, принятых к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав граждан, вызывающих поступление повторных заявлений и жалоб, а также обнародовали факты нарушения должностными лицами законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и информировать о мерах, примененных к лицам, нарушающим этот порядок . Как представляется, на перспективу следует наращивать информационно-аналитическую составляющую работы с обращениями граждан.

В наибольшей же степени следует уделить внимание объективному и конструктивному рассмотрению обращений граждан по существу. На деле же содержательная сторона вопроса, зачастую, подменяется длительным письменным диалогом, который рождает гигантский документооборот, перерастающий в переписку между чиновниками различных уровней .

Иными словами, если формальные и процедурные стороны этой работы обеспечиваются, то её содержательные аспекты представителями власти порой игнорируются, и не всегда конкретные обращения рассматриваются, а, главное, решаются по существу. Важным вектором совершенствования института обращений граждан должно стать стремление к сокращению жалоб, и, напротив, к увеличению числа предложений граждан, направленных на решение различного рода проблем.

Таким образом, институт обращений граждан в целом выполняет правозащитную, информационную и коммуникационную функции, но при этом нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Список литературы

1. Глушко, Е.К. Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный комментарий) / Е.К. Глушко // [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 04.03.2017).

2. Лихачева, Е.А. Перспективы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления / Е.А. Лихачева, И.Н. Михайлюк // Политическое управление: научный информационно-образовательный электронный журнал [Сетевое электронное издание, ISSN 2221-7703]. 2013. № 03 (06). С.59-63.

3. Мещерягина, В.А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права / В.А. Мещерягина //Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 71-75.

4. Никитин, А.В. Нужен честный, открытый диалог органов управления с жителями области / А.В. Никитин // Комсомольская правда - Тамбов. 2015, 3-10 сентября.

5. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1 декабря 2016 года // Российская газета. 2016, 2 декабря.

7. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-п «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собр. законодательства РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.

30 января 2014 г. 11:38

В.Ф. Янковая, зам. директора ВНИИДАД, канд. ист. наук, доц.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации »* (далее - Закон). Закон развивает положения ст. 33 Конституции Российской Федерации, предоставляющей гражданам право обращаться лично, а также направлять письменные индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Также Закон определяет порядок рассмотрения обращений граждан в органах власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления уже давно применяют положения Закона на практике, и многие органы власти имеют локальные нормативные правовые акты, определяющие порядок рассмотрения обращений с учетом своей ведомственной специфики и порядок ведения делопроизводства по обращениям граждан.

В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, существенным образом изменившие ряд важных положений Закона. Изменения 2010 г. были вызваны принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг», а изменения 2013 г. были вызваны решением Конституционного Суда Российской Федерации. Эти изменения носят принципиальный характер, меняя некоторые сложившиеся пред ставления о том, какие документы относятся к категории документов «Обращения граждан», что, в свою очередь, меняет некоторые сложившиеся приемы работы с этой категорией документов.

* Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2010, 27.06.2010, 07.05.2013).

Рассмотрим те изменения, которые были внесены в Закон. Начнем с тех, которые были внесены в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг ».

В связи с принятием данного Закона изменения коснулись тех статей, в которых речь идет об обращениях граждан, сделанных в электронной форме: это ст. 4 и 7.

В статье 4 изменения внесены в определение понятия «обращение гражданина», которое теперь может быть не только в письменной или устной форме, но и в форме электронного документа:

«обращение гражданина... - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

Конечно, обращение в форме электронного документа остается по форме воспроизведения письменным обращением, но главное здесь - форма представления документа и способ передачи (по информационно-коммуникационным каналам).

Пункт 3 статьи 7, которая и устанавливает право гражданина обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу в электронной форме, в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» также изложен в новой редакции. Сравним первоначальную и ныне действующую редакции данного пункта Закона:

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.05.2006

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.07.2013

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом»

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного обращения, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме»

При этом положение Закона не содержит никаких указаний относительно придания юридической значимости обращению в электронной форме. Напомним в связи с этим положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», п. 4 ст. 11 которого говорит:

«В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами»*.

Таким образом, обмен электронными сообщениями, которые не подписаны электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи (кстати, законодательство Российской Федерации не объясняет, что такое «аналог собственноручной подписи»), нельзя рассматривать как обмен документами. Вместе с тем Закон обязывает орган власти или должностное лицо, рассмотревшее обращение в электронной форме, дать на него ответ и направить ответ в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении (ст. 10, п. 4 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Из этого можно сделать только один вывод: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает органы власти, органы местного самоуправления, должностных лиц (а в соответствии со ст. 2 Закон распространяется и на государственные и муниципальные учреждения, и на иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций) работать с обращениями граждан, не имеющими юридической значимости, ведь гражданин, направляя обращение в электронной форме, не имеет возможности подписать его электронной подписью.

* Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 06.04.2011 № 65-ФЗ, от 21.07.2011 № 252-ФЗ, от 28.07.2012 № 139-ФЗ, от 05.04.2013 № 50-ФЗ, от 07.06.2013 № 112-ФЗ, от 02.07.2013 № 187-ФЗ).

Понимая это, органы власти при рассмотрении электронных обращений вынуждены прибегать к различным приемам, позволяющим выйти из этой весьма непростой ситуации: они либо сообщают гражданину по электронной почте (если гражданин не указал почтовый адрес, по которому должен быть дан ответ) о том, что обращение рассмотрено, подготовлен ответ на обращение и гражданин может получить его лично, представив документ, удостоверяющий личность, или направляют гражданину электронный образ ответа на обращение, т. е. фактически его копию. Получается, что в первом случае орган власти вынужден вступать с гражданином в дополнительную переписку, не предусмотренную Законом, что создает дополнительную нагрузку на работников органов власти. Во втором случае орган власти на юридически не значимый документ дает юридически не значимый ответ. Если же гражданин в своем электронном обращении указал свой почтовый адрес, по которому орган власти направляет ответ на обращение, то и в этом случае мы имеем более чем странную ситуацию, когда на не значимый в юридическом отношении документ (поскольку отсутствует возможность идентификации лица, направившего обращение в электронной форме) орган власти направляет юридически значимый ответ (официальный документ).

Не случайно в ряде регионов органы власти, работая с электронными обращениями граждан, пытаются осуществлять проверку лица (идентификацию лица), направившего обращение в электронной форме, через обращение к базам данных региональных управлений ФМС, МВД и др., с которыми заключаются соответствующие соглашения.

Общий вывод в связи с данным положением Закона: норма Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», дающая право гражданам обращаться в орган власти с обращениями в электронной форме, противоречит норме Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», заставляет органы власти или выходить за рамки правового поля, или вынуждает их создавать различные варианты выхода из этой ситуации, что приводит к дополнительной работе и соответственно дополнительным временным и трудовым затратам.

Статья приведена с сокращением. Полный текст читайте в источнике.

Пути совершенствования работы с обращениями граждан в администрации Калининского района г. Челябинска

Рекомендованный список диссертаций

Архивный фонд Белгородской области: формирование и основные направления его использования 2009 год, кандидат исторических наук Григорьева, Ольга Ивановна

Совершенствование нормативной правовой и методической базы управления документами во Вьетнаме 2009 год, кандидат исторических наук Чьеу Ван Кыонг

Похожие диссертационные работы по специальности «Документалистика, документоведение и архивоведение», 05.25.02 шифр ВАК

Управление документацией в организациях: Проблемы истории и методологии 2000 год, доктор исторических наук Ларин, Михаил Васильевич

Государственные архивы РСФСР в 1918-1941 гг.: формирование, организация, коммуникации, управление 2005 год, доктор исторических наук Савин, Валерий Александрович

Заключение диссертации по теме «Документалистика, документоведение и архивоведение», Жеребцова, Людмила Александровна

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Жеребцова, Людмила Александровна, 2008 год