Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления. Исторические основы и зарубежный опыт местного самоуправления Основные особенности местного самоуправления в рассматриваемых странах в сравнении друг с другом и с некоторыми другими государствами

3. История местного самоуправления в России. Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М., 2002.

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М., 1999.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов І РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

Лаптева Л.E., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М., 1999.

Дополнительная литература:

Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. - Иркутск, 1963.

Новицкая Т. Е. Реформы Александра II // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 6. С. 38.

1. Этапы развития мс в зарубежных странах; основные теории местного самоуправления.

Обращение к истории местного самоуправления в зарубежных странах и освоение исторического опыта являются необходи­мым составным элементом изучения муниципального права России. Для нашей страны это особенно актуально, т.к. в раз­витии муниципальной теории и практики, как и в ряде других областей жизнедеятельности, нам предстоит преодолеть из­вестное отставание от других стран. В данном случае это озна­чает решение вопросов, на многие из которых зарубежные страны нашли оптимальные ответы, накопив известный опыт побед и поражений.

Первоначальной формой корпоративного (группового) самоуправления стали земледельческие (сельские) об­щины. Общее собрание старейшин двора, являясь институ­том самоуправления, определяло основные нормы взаимоот­ношений членов общины. По мере развития в них формиро­вались иерархические отношения, появились первые должно­стные лица - ненаследственные вожди и органы - советы старейшин. Однако зарождение местного (территориального) самоуправления было связано с процессом развития городов как самостоятельных корпораций - вольных городов. Го­родское право как собственно муниципальное право Нового времени формируется одновременно с возникновением с кон­ца XIв. т.н. «новых городов». Их отличительным признаком явилось формирование, во-первых, среднего класса как субъ­екта местного самоуправления и, во-вторых, муниципальной организации.

Среди основных причин зарождения муниципализ­ма следует выделить: (1) экономические факторы - рост сель­ского хозяйства и благосостояния населения, в том числе ре­месленников и других производителей промышленной продук­ции; города таким образом породили новые способы производ­ства и распределения; (2) социальные факторы - дифферен­циация общества, миграция сельского населения в города, уси­ление в целом социальной мобильности населения; (3) политические факторы - предоставление горожанам прав носить оружие, чеканить монету и др. как показатель усиления экономической и военной мощи королевской власти.

Местное самоуправление в большинстве европейских стран возникало в результате юридического акта, который, как правило, означал пожалование «хартии вольностей». Хартии подтверждались религиозными клятвами, а эти клятвы, возоб­новляемые при смене должностных лиц, включали, прежде все­го, обязательство соблюдать городские законы. Одна из первых хартий - Хартия Лондона, пожалованная Генрихом Iв 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать их должно­стных лиц. В это время Лондон именовался коммуной и управ­лялся мэром. Одновременно все жители и их собственность ос­вобождались от дорожных сборов, пошлин за проезд и от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Граждане получили право назначать из своей среды по своему усмотрению судей. Они не должны были отвечать ни по какому иску вне стен города.

Однако, не всегда право на самоуправление достигалось мирным путем, даровалось щедрой рукой королей, епископов, сеньоров. В Германии только после второго восстания против архиепископа купцы и ремесленники Кельна добились уста­новления независимого городского правления и системы город­ских прав, хотя архиепископ остался важной фигурой в городе. Кельн был преобразован в самоуправляющиеся светские при­ходские общины, членом которых можно было стать, приобретя в приходе наследуемую собственность, зарегистрировав ее и уплатив взнос.

В Италии создание независимых самоуправляющихся со­обществ явилось в значительной степени результатом народ­ных движений против императорской власти, возглавляемых воинствующими сторонниками папской реформы. Впрочем, и императоры поощряли создание городских коммун, если они были направлены против папы или его приверженцев. Выс­шим органом управления коммун являлось собрание его граж­дан где избирались консулы, объявляли мир и войну, ратифи­цировали договоры. Для выполнения долговременных функ­ций создавались парламенты, которые часто сменялись «боль­шими советами» или в силу их многочисленности «тайными советами». Только советы были уполномочены создавать новые законы. Часто создавались и специальные комиссии для осуще­ствления полномочий в военных, финансовых и других сферах.

В Италии впервые началась систематизация норм муни­ципального права. Она приняла форму собрания норм, кото­рым присягали избранные консулы при вступлении в долж­ность и народ в ответ на присягу консулов. Позднее произошла

консолидация присяг в единую совокупность норм, а следую­щим этапом систематизации городского права явилась кодифи­кация постановлений парламентов и советов и создание на их основе статутов.

Местное самоуправление формировалось и на базе корпо­ративных сообществ - купеческих гильдий и ремесленных це­ховых организаций, в значительной мере воспринимая особен­ности их организации и деятельности. Члены гильдий и цехов давали клятву «заговора ради мира», т.е. брали на себя обяза­тельство защищать друг друга и служить друг другу. Руково­дители гильдий и цеховых организаций становились магистра­тами городских коммун.

Таким образом, на этапе зарождения местного самоуправ­ления его основными источниками могли быть движение за мир, революционная коммуна, церковный приход, купеческая гильдия, цеховая ремесленная организация или территориаль­ное сообщество. Хартии выдавались для успокоения бунтую­щих городов, а также предоставлялись купеческой гильдии с целью создания или расширения городского поселения и его развития. Хартии были первыми источниками писаного муни­ципального (городского) права. Но если писаная хартия отсут­ствовала, местное самоуправление осуществлялось на базе оп­ределившихся норм обычного права, которые достаточно полно регламентировали общие принципы управления городом, пра­ва и свободы его граждан.

Члены городских коммун приобретали гражданские права и свободы, в том числе и право на участие в городском управ­лении, одновременно с этим освобождаясь от большинства феодальных повинностей и налогов. Становление местного са­моуправления означало ограничение прерогатив государствен­ной власти и сеньориальных прав.

Муниципальное право в этот период регулировало созда­ние и функционирование корпоративного сообщества, обеспе­чивало коллективность отношений через механизмы взаимо­помощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятель­ности; ограничивало участие населения в местном самоуправ­лении признаками сословности и имущественным цензом. Нормативное регулирование местного самоуправления осуще­ствлялось разнообразными по происхождению, форме и содер­жанию источниками.

Важнейшей вехой в становлении муниципального права явилась Великая французская буржуазная революция XVIIIв., которая провозгласила принцип разделения власти, выделив в качестве четвертой власти - власть коммуналь­ную. Идея коммунальной власти как особой власти, сформулированная в 1790 г. в Национальном собрании у Франции в ходе обсуждения реформы местного самоуправления, трактовалась, прежде всего, исходя из природы и характера ее компетенции, полномочий. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя основные положения теории свободной общины, (1) исходили из понимания об­щины как свободной в праве решения местных дел по собст­венному усмотрению, без вмешательства государства; (2) доказывали, что право общины на самоуправление является правом естественным и неотчуждаемым.

Во Франции были созданы представительные органы ме­стного самоуправления - муниципальные собрания и испол­нительно-распорядительные - муниципальные администра­ции. Последние были также включены в состав исполнитель­ных органов государственной власти, став ее низшим звеном, и ответственными за осуществление своей деятельности как пе­ред местным населением в лице его представительного органа, так и перед правительством страны.

Не без влияния Великой французской буржуазной рево­люции в других странах усилилась тенденция централизации государственной власти, ограничения местного самоуправле­ния. В Германии действие этой тенденции усиливалось попыт­ками преодолеть раздробленность государства, обеспечить проведение единых принципов управления в городе и деревне. Так, Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. преду­сматривало включение общин в единую государственно-правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и общественные сословные традиции. Общины, в конечном итоге, оказались лишены всякой самостоятельности, подпав под жесткую администра­тивную опеку государства, феодалов. Последним было предос­тавлено право назначать главных должностных лиц сельской общины, утверждать все сделки по продаже и покупке общин­ной недвижимости, а также арендные договора и долговые обя­зательства.

Основные успехи в становлении местного самоуправления были достигнуты в XIXв. Одна из первых реформ местного самоуправления была проведена в Пруссии, экономический упадок которой был обусловлен в значительной степени неэф­фективной системой управления городским хозяйством. Ее идеологами выступили Р. Гнейст, Л. Штейн и другие пред­ставители германской юридической школы. 19 ноября 1808 г. в Пруссии был издан новый городской устав, содержание кото­рого можно свести к следующим положениям:

1. Устав предусматривает децентрализацию власти и фор­мирование органов местного самоуправления.

2. Право на местное самоуправление предоставляется только владельцам недвижимости не ниже установленных размеров.

3. Система городского самоуправления включает в себя: (а) городской совет - корпорацию городских депутатов, кото­рые представляли интересы населения города, утверждали бюджет, решали вопрос о сверхсметных расходах, определяли перечень местных налогов, избирали из числа депутатов пред­седателя совета сроком на один год, а из числа граждан горо­да- исполнительный орган местного самоуправления, кон­тролировали его деятельность (ежегодно одна треть депутатов переизбиралась); (б) магистрат - коллегиальный исполни­тельный орган, избираемый городским советом в составе ка­значея, членов магистрата и главного должностного лица горо­да - бургомистра; (в) бургомистра как председателя предста­вительного и исполнительного органов.

4. В ведение местного самоуправления передается осуще­ствление местных дел, а также отдельных поручений государ­ства.

5. Полномочия государства в сфере местного самоуправле­ния определяются правом на надзор за деятельностью город­ских органов по управлению собственным имуществом, правом контроля за соответствием деятельности органов местного са­моуправления государственным интересам и законодательству страны, правом утверждения результатов выборов в городской совет.

В результате реформы местного самоуправления в Герма­нии его основным субъектом стала община, а «гражданской единицей» самоуправления - не гражданин, а «имуществен­ное лицо». Полномочия местного самоуправления, права и обя­занности его органов и должностных лиц определялись в наи­более общем виде, полномочия носили в основном делегиро­ванный характер. На основе опыта Германии сформировались государственные теории местного самоуправления.

В этот же период на основе теории свободной общины, вы­двинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. При­знавая свободу общины в управлении своими делами, общест­венная теория самоуправления особое внимание уделяла обос­нованию негосударственного характера местного самоуправле­ния, в деятельности которого, по мнению представителей на­учной школы, основное место должно занять осуществление хозяйственных функций. На основе данной теории была под­вергнута критике практика управления общинным имущест­вом и общинным хозяйством государственными чиновниками, научно обосновывалась необходимость ограничения вмеша­тельства центральных органов власти в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению об­щины местным органам.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Герма­нии в значительной степени было обусловлено противоборст­вом двух муниципальных концепций - государственной и общественной теорий местного самоуправления. Образование Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, т.к. на ее территории к этому време­ни действовало 66 различных типов городских и сельских по­селений.

В Англии завершила становление местного самоуправле­ния реформа 1888 г., которой были определены территори­альные основы местного самоуправления, его организацион­ная самостоятельность и самостоятельность в осуществлении полномочий, степень представительства населения в муни­ципальном совете. Советы, в составе 48-140 членов в зависи­мости от численности населения той или иной территории, его комитеты и должностные лица наделялись правами при­нятия и исполнения решений. Муниципальная система со­хранила ограничения в избирательном праве населения.

К началу XXв. становление местного самоуправления в основном завершилось в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В условиях урбани­зации, индустриализации, роста социальной мобильности на­селения, местные функции стали приобретать общенацио­нальный характер и произошла переоценка традиционных ценностей. Лозунги местной автономии и муниципальных сво­бод уступили место понятиям рациональности, эффективности и экономии. Местное самоуправление стало рассматриваться уже не как цель, а как средство достижения перечисленных це­лей 1 .

В течение последующих десятилетий основные изменения в муниципальном праве были связаны с демократизацией из­бирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, большей социальной направленно­стью их деятельности. Особое внимание уделялось обеспече­нию развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию, больниц, учрежде­нию библиотек, музеев, театров и т.д. Наиболее крупные изменения в этом плане произошли после окончания второй мировой войны, когда децентрализация власти стала основным направлением государственной политики во многих зарубежных! странах.

Процесс развития местного самоуправления, как и совершенствование государственности в целом, бесконечен. Развитие местного самоуправления и муниципального права в дальнейшем будет все больше определяться постоянно изменяющимися интересами и потребностями человека, местного сообщества, общества в целом и государства.

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффек­тивность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Оптимальное соотношение между государственным управлени­ем и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географиче­ских особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и Рос­сии предполагает, что местное самоуправление является неотъем­лемой частью единого государственного устройства страны.

Существенное развитие местное самоуправление в Европе по­лучило только после окончания Второй мировой войны. В послед­ние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенден­ция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее ис­пользуют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена применением ново­го принципа институциональной организации государства и обще­ства - принципа субсидиарности.

Именно этот принцип заложен в основу Европейского союза. В преамбуле Маастрихтского договора говорится: «Этот договор знаменует новый этап в процессе создания еще более тесного сою­за между народами Европы, в котором решения принимаются на возможно более близком к гражданам уровне». В качестве такого уровня и рассматривается местное самоуправление.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятель­ность нижестоящих допускается только при наличии определен­ных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необхо­димой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде­тельствует о его универсальном характере, а также перспективно­сти его использования в странах, совершенствующих государст­венное управление. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламен­тировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в инте­ресах местного населения.

Осуществление государственных полномочий, согласно Хар­тии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наи­более близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой дей­ствий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетен­ции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эф­фективности и экономии. Предоставляемые органам местного са­моуправления полномочия должны быть, по возможности, полны­ми и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органов власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании полномо­чий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обла­дать свободой приспосабливать их осуществление к местным усло­виям. В процессе планирования и принятия любых решений, не­посредственно касающихся органов местного самоуправления, не­обходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаго­временно и в соответствующей форме.

По Хартии, местные органы власти должны иметь возмож­ность, не нарушая более общих законодательных положений, са­мостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть таки­ми, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифици­рованных кадров, основанный на принципах учета опыта и компе­тенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Довольно подробно в Хартии описываются источники финан­сирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономиче­ской политики, на обладание достаточными собственными финан­совыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансо­вых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местно­го самоуправления вправе устанавливать в пределах, определен­ных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть доста­точно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане ор­ганов местного самоуправления требуется ввод процедур финансо­вого выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежа­щих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничи­вать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблю­дая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссуд­ного капитала.

В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объеди­няться с другими органами местного самоуправления для выпол­нения задач, представляющий общий интерес. Во всех государст­вах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправ­ления предоставляется право на условиях, которые могут быть ус­тановлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свобод­ного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закреп­ленных конституцией и законодательством страны принципов ме­стного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи ре­комендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административно­го акта.

Конечно, применение принципа субсидиарности в хартии подразумевает обязательный учет и других принципов, определяю­щих основы организации государства: единство действия и приме­нения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, приме­нение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить существо пол­номочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управле­ния.

Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не все­гда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые пол­номочия. Объективно существует разница в географическом поло­жении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности ресурсами. Государство должно стремиться сгла­дить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия ме­стных и региональных властей в, определении объема их полномо­чий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой струк­туры, построенной на принципе субсидиарности, в систему долж­ны быть включены определенные гарантии относительно соблюде­ния справедливого баланса между делегированными и собствен­ными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурса­ми, необходимыми для их осуществления.

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления в Европе, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.

Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, го­родами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные образования в Германии являются юриди­ческими лицами, и, соответственно, обладают обособленным иму­ществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридиче­ски значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответ­чиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким об­разом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени го­сударства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общест­венного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию - строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в це­лом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необя­зательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем доброволь­ного соглашения между собой. Например, районы являются зако­нодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдель­ных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправ­ления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на бо­лее высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению к государству муниципалитеты считаются ча­стью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отноше­ний. Все основные вопросы взаимодействия органов местного са­моуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой об­щинам гарантируется право регулировать все дела местного сооб­щества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых на­логов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии яв­ляется обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права му­ниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавли­вается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общи­нами. Муниципалитетам причитается также определенная доля от­числяемого гражданами подоходного налога и доля налога с обо­рота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного само­управления могут потребовать взносы от тех граждан и предпри­ятий, которым использование учреждения дает экономическую вы­году.

Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответст­вовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов выступают финансовые субсидии со стороны вышестоящих уров­ней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоратив­ный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изыма­ет у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с це­лью их перераспределения в пользу более бедных муниципалите­тов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать влияние на федеральные органы власти не только посредством зе­мель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каж­дой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципа­литетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на об­щеевропейском уровне существует Рабочее содружество муници­пальных объединений.

Муниципальные объединения имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участ­вующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муници­пальными объединениями финансируется из взносов муниципали­тетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказы­вают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и сущест­венно усиливать его.

В ходе законодательной процедуры по законопроектам, кото­рые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципаль­ных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих оши­бок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на прак­тике довольно хорошо зарекомендовала себя.

В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъем­лющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправле­ния. Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются пер­спективы изменения налоговой политики, которая все еще содер­жит значительные недостатки. Планируется приспособить сущест­вующую налоговую систему к различным структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующе­го их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колеба­ния уровня ежегодных доходов.

Несмотря на то, что финансовое положение западно­германских общин за последние годы в целом улучшилось, феде­ральная система объединенной Германии имеет серьезные струк­турные недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стре­миться к тому, чтобы противоречия между поставленными задача­ми и расходами на них, с одной стороны, и полномочиями в об­ласти финансирования - с другой, не тормозили развитие местно­го самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление по местному финансированию и выделе­ние значительных средств из фонда «Немецкое единство», финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены не будут. Планируемое решение состоит в разработке новой комплексной политики финансового регулирования и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длитель­ном существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо. Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.

Не менее интересен опыт Франции. Несмотря на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция к увеличению роли самоуправления. Так, 2 марта 1982 года был принят закон о правах, свободах коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно расширил полномочия местного самоуправления.

Для Франции со времен французской революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными ор­ганами заключается в жестком подчинении государству деятельно­сти местных сообществ. Ключевая роль в системе местного управ­ления принадлежала префекту, являющемуся представителем пра­вительственной власти и определяющему все направления местной деятельности. Подобная высокоцентрализованная система просу­ществовала во Франции почти два столетия.

Децентрализация, проведенная в 1983 г., существенно увели­чила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти. В целях реализации новой правительственной по­литики децентрализации территориального управления были при­няты закон о разделении компетенции между коммунами, депар­таментами, округами и государством и закон о разделении источ­ников финансирования. Позднее эти акты были дополнены специ­альными законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведе­ния местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия граждан в деятельности местных органов власти и др.

Законы о децентрализации были приняты по итогам проведе­ния длительных исследований, в ходе которых стало ясно, что проблема недостаточного финансирования местных властей и расширяющаяся практика перекладывания вышестоящими органами государственной власти расходов на местный уровень не может быть разрешена без нового, более четкого распределения полно­мочий. В качестве оптимального критерия для разграничения ком­петенции Комиссия по развитию местной ответственности выбрала принципу субсидиарности, который был определен как постоян­ный поиск оптимального уровня для исполнения полномочий, при котором выбор в пользу высшего уровня делается только тогда, когда нижние уровни оказываются неспособными осуществлять соответствующие полномочия. Из этого следует, что государство должно делегировать местным властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить.

Согласно принятым законам, регионы стали полноправными местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнитель­ная власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к избираемому председателю совеща­тельного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий су­дебный контроль законности принятых актов. Однако важные ак­ты, принимаемые местными ассамблеями, становятся обязатель­ными к исполнению только в том случае, если они были опубли­кованы и переданы представителю государства, который имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном су­де.

В ходе передачи полномочий была отражена сфера ответствен­ности каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономи­ческое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень управления - уровень коммун, который наи­более приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по градостроительству, под­держанию библиотек, музеев, общественного транспорта и др.

Чтобы избежать вмешательства вышестоящих административ­но-территориальных образовавши в деятельность нижестоящих уровней управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими административно-территориальными образованиями.

Во французской системе управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным образованиям определенных полномочий. Осу­ществление этих полномочий производится в определенной авто­номии по отношению к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за за­конностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных властей. Одной из главных задач децентра­лизации 1983 г. было определение полномочий, передаваемых на каждый уровень управления, чтобы избежать двусмысленности и разночтений относительно распределения полномочий. Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении различных полномочий, поскольку каждый территориальный уровень управления обязан вносить свой вклад в осуществление единых общегосударственных интересов.

Масштабная децентрализация привела к новому распределе­нию полномочий между всеми уровнями, причем государство со­хранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков полномочий по уровням в законах 1983 года позволило внести относительную ясность в такие области, как, на­пример, стратегия обустройства территории и профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения в области градо­строительства, возложенные на коммуны, социальную деятель­ность и здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полно­мочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и междугородний транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления даже усилились.

Подобный подход был обусловлен тем, что существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения между уровнями. В частности, поскольку экономическое развитие и обес­печение занятости считаются одними из главных задач государст­венного управления, это оправдывает участие каждого уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее, являются предметом компетенции государства. Кроме того, увеличение чис­ла нормативных актов, которые приходится принимать на ниже­стоящих уровнях самоуправления в различных секторах экономической и социальной жизни, а также увеличение их сложности, требует координации и опыта, за которыми приходится обращать­ся к вышестоящим органам государственного управления, кото­рые, в свою очередь, осуществляют наблюдение за законностью решений органов самоуправления.

Так, службы государственного казначейства, действующие на всей территории Франции, исполняют и контролируют финансо­вые решения местных властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство, могут по желанию административно-терри­ториальных образований рассматривать заявки на использование земельных участков.

Осуществление функций местного самоуправления часто тре­бует последовательности и согласованности действий всех уровней управления. Поэтому государство активно участвует в процессе определения стратегических направлений и целей развития, осо­бенно при формировании местной политики в тех областях, кото­рые находятся в компетенции государства. Например, в сфере строительства социального жилья, реализации крупных проектов, в которых необходимо финансовое участие разных уровней, а также в области формирования общенациональной инфраструкту­ры и общенациональной стратегии обустройства территории. В та­ких областях государство напрямую обращается к соответствую­щим административно-территориальным образованиям для осуще­ствления и совместного финансирования дорогостоящих проектов.

Необходимость согласования действий местного уровня управ­ления реализуется посредством таких государственных механиз­мов, как прогнозные схемы, карты размещения производительных сил (автострады, высшие учебные заведения и др.), а также про­граммы приоритетных действий в ряде секторов. Эти механизмы стали опорой для политики договорных отношений между уров­нями управления, которая реализуется как в форме неформально­го сотрудничества, так и непосредственно на договорной основе.

Взаимодействие на неформальной основе обусловлено необходимостью согласования действий в отношении тех полномочий, которые оправдывают участие нескольких административных уровней. В частности, это относится к строительству и функцио­нированию учреждений среднего образования. Так, департаменты отвечают за первый уровень образования - колледжи, а регио­ны - за второй - лицеи. Эти два уровня образования часто объе­динены в одних зданиях, что и предполагает предварительное со­гласование многих действий, в частности, по оборудованию и экс­плуатации зданий. То же касается вузовского уровня образования, который хотя и относится к компетенции государства, но регионы, и даже департаменты не могут оставлять его без внимания, учитывая важную роль университетов в социально-экономическом развитии. Неформальное взаимодействие осуществляется через раз­личные комиссии по налаживанию отношений между представите­лями администрации различных уровней, которые работают для достижения общих целей (ежегодная конференция по гармониза­ции инвестиций, региональный комитет по ссудам, комиссии по согласованию передачи исполнительских функций от префектов к председателям департаментских и региональных советов и др.).

Чтобы добиться добровольного участия региональных властей в осуществлении крупных проектов в области строительства, во Франции, государство активно использует механизм договоров планирования. В договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые государство собирается финансировать со­вместно с регионами. Они разрабатываются сроком на пять лет. Департаменты и коммуны могут участвовать в подписании догово­ров планирования между государством и регионами, но прямые договоры между ними и государством не практикуются. Такими договорами распределяются роли по управлению реализацией проекта, учитывая невозможность установления опеки одного уровня над другим. Французский сенат пытался ввести понятие «лидера» для таких договоров, но пока безуспешно. Первоначаль­но договоры планирования заключались во исполнение Плана Нации. Однако отказ от централизованного директивного плани­рования не повлек за собой отмирания договоров планирования. Предметом договоров планирования являются проекты, большая часть которых относится к компетенции федеральных органов власти, но которые без финансового участия местных властей было бы невозможно осуществить. Для органов местного самоуправления договоры выступают также способом действовать за пределами своей компетенции.

Институциональные гарантии децентрализованных властей во Франции установлены принятием с 1982 по 1986 гг. более сорока законов, в том числе Закон от 2 марта 1982 г. о правах, свободах коммун, департаментов и регионов, а также триста декретов о ме­стных административно-территориальных образованиях, их пол­номочиях и условиях деятельности.

Наиболее острой во Франции остается тема финансовых га­рантий, которая является предметом многочисленных споров меж­ду правительством и членами выборных органов местного уровня. Государственный сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала 90-х годов местные бюджеты под влиянием процесса передачи полномочий развивались очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования налоговых рычагов и значительного роста задолженности.

Почти 90% от всех доходов местных административно-территориальных образований состоят из местного налогообложения, дотацией государства и местных займов. Налоговые поступления - это наиболее динамичная часть текущих поступлений. Чтобы содействовать процессу самоуправления, государство предоставляет местным органам дотации. Начиная с 1982 года, их доля в ресур­сах увеличилась с 31 до 35% с учетом компенсаций за разные освобождения и льготы. Однако в 1993 году государство жестко ограничило их рост. С 1996 года наметилась тенденция к уменьше­нию задолженности местных образований. В настоящее время займы составляют менее 10% от всего объема ресурсов. Прочие поступления, составляющие около 14% доходов, формируются за счет коммерческого использования имущества и продажи услуг.

Ожидается, что в ближайшие годы регулирование государст­вом местного налогообложения (компенсация административно-территориальным образованиям за те меры национального уровня, которые, отрицательно отразились на поступлениях от местных налогов) значительно возрастет. Подобное регулирование государ­ством все большей части местного налогообложения осложняет понимание налогоплательщиками такой системы. Некоторые специалисты указывают, что подмена местных налогоплательщиков национальными налогоплательщиками принимает такой масштаб, что под вопрос поставлено целесообразность существования систе­мы местного налогообложения. Французские эксперты считают, что подобная динамика развития создает множество вопросов, в том числе проблему реальной значимости принципа свободного самоуправления административно-территориальных образований.

Во Франции дотации от государства в настоящее время созна­тельно ограничиваются. Финансирование расходов, связанных с передачей полномочий, обеспечивалось ростом налоговых поступ­лений местных административно-территориальных образований и бюджетными трансфертами от государства.

Недостаточность доходов местных административно-территори­альных образований для финансирования осуществляемых ими операций заставляет их прибегать к займам. Совокупная задол­женность административно-территориальных образований состав­ляет около 800 млрд. франков. Это насчитывает чуть менее 8% от ВВП по сравнению с 7% в начале 80-х годов и с 9% в 1990 году. Свобода административно-территориальных образований Франции осуществлять займы не привела к чрезмерному увеличению бреме­ни их долга. В 1999 г. через займы финансировалось менее 30% всех инвестиционных расходов по сравнению с 40% в 1994 г. и с 53% в 1982 г.

До принятия Конституции 1978 года Испания следовала фран­цузскому образцу с его строгой централизацией. Федеральные министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и действовали на периферии через гражданских гу­бернаторов и своих представителей в местной администрации. Страна состояла из 50 провинций и около 8 тысяч муниципалите­тов.

После принятия Конституции 1978 года территориальное уст­ройство государства резко изменилось - на смену централизации пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17 автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной и исполнительной вла­стью, реализующих собственные полномочия. Далее следуют про­винции и муниципалитеты.

Законодательное регулирование местной автономии подразде­ляется на государственное регулирование и регулирование со сто­роны автономных региональных областей. На практике компетен­ция местного самоуправления определяется общим законодатель­ством о местном самоуправлении, а также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы деятельности (здравоохранение, образование и т.д.).

Определение компетенции испанских провинций и муниципа­литетов находится на этапе коренного обновления. В 1999 г. был принят ряд законов, призванных расширить компетенцию органов местного самоуправления (право собраний, право на обучение, безопасность граждан, дорожное движение и т.д.).

В полном соответствии с принципом субсидиарности испанские муниципалитеты могут осуществлять любую деятельность и ока­зывать любые публичные услуги при условии, что они удовлетво­ряют потребности и запросы жителей. К компетенции испанских муниципалитетов относятся:

Обеспечение безопасности в общественных местах;

Организация транспортного и пешеходного движения на го­родских улицах;

Гражданская оборона, предупреждение и тушение пожаров;

Городское благоустройство; строительство и содержание жи­лья, парков и садов; мощение городских улиц и площадей и экс­плуатация и ремонт шоссейных и проселочных дорог;

Сохранение культурно-художественного наследия;

Охрана окружающей среды;

Обеспечение работы скотобоен, ярмарок и продовольствен­ных рынков, защита интересов пользователей и потребителей;

Охрана общественного здоровья;

Участие в управлении службой медицинской профилактики;

Оказание социальных услуг, организация службы социаль­ной реабилитации;

Организация служб поддержания чистоты, сбора и перера­ботки отходов, канализации и очистки сточных вод;

Участие в разработке общеобразовательных программ и сотрудничество с органами образования в строительстве и содержа­нии государственных учебных заведений, участие в работе этих органов и совместное обеспечение соблюдения закона о всеобщем школьном образовании.

Существует градация муниципалитетов в отношении выпол­няемых ими функций в зависимости от численности населения:

Во всех муниципалитетах: уличное освещение, содержание кладбищ, служба разных видов уборки, доставка питьевой воды в жилые дома, канализация, транспортная связь с центром населен­ного пункта, мощение улиц и площадей и контроль качества про­довольственных продуктов и напитков;

В муниципалитетах с населением свыше 5000 человек к функциям местных органов власти добавляются гражданская обо­рона, оказание социальных услуг, предупреждение и тушение по­жаров, строительство спортивных общественных сооружений;

В муниципалитетах с населением свыше 50 000 человек - городской пассажирский транспорт и охрана окружающей среды.

Провинции являются вспомогательными и координирующими органами по отношению к муниципалитетам. Их отличительными задачами являются обеспечение соблюдения принципов солидар­ности и межмуниципального равновесия в рамках социально-экономической политики, в частности: обеспечение на всей терри­тории комплексного и качественного набора услуг, входящих в компетенцию муниципалитета, участие в координационной работе органов местного самоуправления с органами государства и авто­номных региональных объединений.

В испанской конституции устанавливается, что муниципалите­ты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел и гарантируется автономия муниципалитетов.

Органы местного самоуправления имеют право оспорить в су­дах административной юрисдикции любые нормативные акты и регламенты, которые принимаются в ущерб местной автономии. В Законе об административной юрисдикции от 13 июля 1988 года устанавливается, что территориальные органы местного само­управления наделены правом оспаривать нормативные акты и по­становления, которые ущемляют их автономию, издаваемые орга­нами государственной власти и региональных автономных объединений, а также государственными учреждениями, являющимися юридическим лицом.

До 1999 г. органы местного самоуправления не могли обжало­вать законы, издаваемые государством или одним из региональ­ных автономных объединений, нарушающие их автономию. У них была только косвенная и неэффективная возможность «поставить вопрос» перед Конституционным Судом о несогласии с законами государства или региональных автономных объединений в том случае, когда, по их мнению, эти законы ущемляли их автономию, гарантированную конституцией. Но поставить вопрос означало всего лишь призвать Национальную комиссию по местной админи­страции (постоянный орган, обеспечивающий сотрудничество ме­жду государственной и местной администрацией и состоящий из равного числа представителей органов местного самоуправления и государственной власти под председательством министра по делам государственной администрации), ходатайствовать перед одним из конституционно уполномоченных органов об обжаловании закона в Конституционном Суде.

В 1999 г. был изменен закон о Конституционном суде. Орга­нам местного самоуправления теперь разрешено поднимать вопрос «о конфликте в защиту местной автономии», то есть речь идет уже не об обжаловании неконституционности, а о конфликте с техни­ческой точки зрения.

Данное право предоставлено тем муниципалитетам, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они со­ставляют не менее 1/7 от всех, кого касается оспариваемая норма, и, кроме того, на их территории проживает не менее 1/6 офици­ально зарегистрированного населения, на которое эта норма рас­пространяется.

Этим правом также наделены и те провинции, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они представля­ют не менее 1/2 всех провинций и, кроме того, не менее 1/2 на­селения, подпадающего под действие данного закона.

Для постановки вопроса о конфликте необходимо получить заключение Государственного совета или соответствующего ему консультативного органа регионального автономного объединения. В данном заключении должно быть сказано, нарушена или нет местная автономия, и если нарушена, то в чью компетенцию входит этот вопрос. В случае если суд установит, что спорный закон нарушил местную автономию, он должен будет вынести и поста­новление о разрешении ситуации, создавшейся в результате нару­шения автономии спорным законом.

В финансовой сфере Конституция Испании прямо устанавли­вает, что местные финансы должны быть достаточными для вы­полнения функций, возлагаемых законом на соответствующие ор­ганы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений. В законе об основах местного самоуправления и законе о местных финансах определя­ются конкретные доходы, на которые могут рассчитывать органы самоуправления. Кроме того, органам самоуправления предостав­ляется бюджетная автономия. Практическое применение законов показало, что указанных доходов недостаточно для покрытия ме­стных расходов и что в результате возникает серьезная проблема задолженности, проекта решения которой пока в Испании нет.

В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название анг­лосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных представителей правительства, контролирующих ме­стные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIXвеке в Велико­британии установился принцип, по которому муниципальные ор­ганы могли делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение британского парламента в фор­мировании системы муниципального управления. Всего с 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных ак­тов, определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание на по­стоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппара­том, которая стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты получили право назначать чи­новников, проводить различные мероприятия по борьбе с бедно­стью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178 городов Великобритании, в которых предусматри­валось избрание муниципальных советников, условия их деятель­ности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия новых нор­мативных актов дополнял систему муниципальных органов вла­сти. Закон о местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов, а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах. В законодательстве Велико­британии закреплен правовой статус муниципалитета как корпо­рации, обеспечивается автономность местных органов, устанавли­вается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного само­управления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты ме­стных властей могут быть признаны судом не имеющими силы.

Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотно­шение государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением.

В последние десятилетия европейские государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности своих административно-территориальных образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства как целостной среды обитания всего населения.

Несмотря на то, что все большее число экономически развитых государств может себе позволить отказаться от прямого вмеша­тельства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, ни одно государство не имеет права отказываться от ответственности перед территориальными сообществами, составляющими данное государство.

Согласно принципа субсидиарности вмешательство вышестоя­щего уровня управления в деятельность нижестоящего целесооб­разно, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть обусловлено необходимостью сохране­ния равенства условий жизни на территории всего государства и соблюдения принципа правового или экономического единства.

Необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем возникает необходимость поддерживать хотя бы неко­торые минимальные стандарты их реализации. По мнению бри­танского исследователя P.M. Паннетта «контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местно­го управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования» 1 . Германский ученый Ф.Л. Кнемайер считает, что цель государственного надзора - обеспечение законности действий органов местного самоуправления и «гарантирование интересов государства в целом в связи с особыми местными интересами ком­мун» 2 .

Контроль вышестоящих органов власти над расходами органов местного самоуправления является важным элементом управления финансами, а политика выравнивания уровней экономического развития служит средством обеспечения социальной справедливо­сти в обществе. Если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то, как отмечается датским исследователем Х.Т. Йенсеном, это войдет в противоречие с таким важным принципом, как «предоставление всем гражданам равных возможностей независи­мо от того, на территории какого муниципалитета они прожива­ют» 3 , и будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала.

В европейских государствах контроль центра за деятельностью местных органов власти вплоть до реформ 70-80-хх годов осуще­ствлялся преимущественно через так называемую административ­ную опеку, предполагавшую вступление в силу решений местных властей лишь после получения одобрения от соответствующих ор­ганов государственного надзора. В одобрении могло быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине их нецелесообразности. В настоящее время в большинстве ев­ропейских стран административная опека практически полностью заменена на административный контроль, в рамках которого ре­шения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в су­дебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более опе­ративными и жесткими.

Данный подход был отражен в Европейской Хартии о Мест­ном Самоуправлении 1985 г., согласно которой любой админист­ративный контроль за деятельностью органов местного самоуправ­ления, как правило, должен быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Админи­стративный контроль над органами самоуправления может осуще­ствляться только в формах и в случаях, предусмотренных консти­туцией или законом. При этом такой контроль должен осуществ­ляться таким образом, чтобы степень вмешательства контроли­рующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вы­шестоящих уровней управления. В некоторых странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств - министерство внут­ренних дел.

Контроль центральных органов власти за деятельностью орга­нов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные дейст­вия последних, а также смещать должностных лиц местного само­управления. По ряду вопросов, в частности, по финансовым ак­там, сделкам с муниципальным имуществом и т.п., местные орга­ны не вправе принимать самостоятельные решения, или объем полномочий по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных нормативных актов, планы ка­питаловложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит утверждению со стороны центральных органов власти.

Одним из эффективных средств контроля является издание центральными министерствами и ведомствами различных цирку­ляров, устанавливающих стандарты работы местных служб, разъ­ясняющих законодательство и правительственную политику, а также дающих местным властям советы и предложения. Большин­ство таких циркуляров носит только рекомендательный характер. Используется и такая форма контроля, как инспектирование дея­тельности органов местного самоуправления заинтересованными министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной безопасности и др. Главной задачей инспектирования является обеспечение соответствия работы данных служб стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является распространение успешных инно­ваций и опыта в контролируемой ими сфере.

В ряде стран осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей и законностью при­нимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распро­странен в странах с англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и кор­ректируют законы. Если однажды было принято судебное реше­ние (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех анало­гичных делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей. Суды вправе толковать акты мест­ных органов и объявлять их законными или незаконными.

Судебные санкции против неправомерных действий местных органов власти могут включать отмену решений последних, при­знание их ничтожными, а также иные меры. Суд вправе издавать предписания, предусматривающие осуществление определенных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Фактически судебное предписание является требованием к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть произведены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от определенного действия, нарушающего права граждан.

В государствах с континентальным, романо-германским правом государственный надзор за деятельностью в сфере местного само­управления признается следствием принципа правового государст­ва. Это означает, что муниципалитеты осуществляют свои дейст­вия в рамках законов и могут быть ограничены только посредст­вом законов. По отношению к государству они имеют собственные права, которые они могут защищать в суде. В частности, в Герма­нии в земельных положениях об общинах четко указывается цель государственного надзора - защита муниципалитетов в их правах и гарантия выполнения ими их обязательств. Защита осуществляется главным образом посредством консультирования. Виды госу­дарственного надзора различаются в зависимости от конкретной задачи.

В установленных законом рамках местное самоуправление имеет полную свободу действий. До тех пор, пока оно действует в сфере собственных полномочий строго на основании федеральных и местных нормативных актов, государство не может вмешаться в его дела, исходя, например, из соображений целесообразности управления. То есть, фактически, в этой сфере государственный надзор ограничивается проверкой законности деятельности мест­ного самоуправления.

Однако в сфере делегированных полномочий действия органов местного самоуправления связаны с более широкими ограниче­ниями, так как помимо государственного надзора за соблюдением законности, государство может вмешаться в действия органов ме­стного самоуправления в интересах дела и в этих рамках давать указания относительно целесообразности некоторых действий со стороны местных органов власти. Когда органы местного само­управления решают задачи в рамках собственного круга полномо­чий, такое вмешательство государству запрещено.

В Германии надзор за муниципалитетами осуществляется со стороны соответствующих органов вышестоящего уровня управле­ния. Начальник окружного управления - руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет пра­вовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами район­ного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной зем­ли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного под­чинения.

Особые нормы действуют в отношении государственного фи­нансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его всту­пления в силу подвергается тщательному государственному кон­тролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согла­сительных бюджетных процедур. По мнению немецких экспертов, уже само существование надзора ведет к тому, что муниципалите­ты делают меньше ошибок, чем если бы они знали, что они не контролируются или же контролируются только судом. Кроме то­го, муниципалитеты могут обжаловать действия органов государ­ственного надзора и обращаться в суды. В целом, государствен­ный надзор делает местное самоуправление более надежным и в правовом отношении более безопасным.

Во Франции вплоть до начала 80-х годов префекты департа­ментов осуществляли достаточно жесткий контроль за деятельно­стью коммунальных и департаментских органов на местах. Пре­фект, посчитав то или иное решение местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В ответ коммуна мог­ла через своего мэра обратиться в административный суд с хода­тайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г., существенно расширяющий права органов местного само­управления, изменил и систему контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов исполняются по полному праву по их опубликовании или нотифи­кации. Все акты местных властей, входящие в категорию обяза­тельно предоставляемых актов (решения местных советов, реше­ния мэров и председателей генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в отношении слу­жащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Префект имеет право в течение двух месяцев направить в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответст­вующим закону, не менее чем за 20 дней проинформировав о сво­ем намерении мэра или председателя генерального совета. Одно­временно с обращением в суд префект имеет право требовать приостановки исполнения соответствующего решения до тех пор, пока суд не подтвердит его законность.

В случае выявления существенных нарушений в бюджете, принимаемом местными органами, префект может обратиться в специальный судебный орган - Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных норм и санкционирую­щую действия префекта по самостоятельному установлению бюд­жета префектом.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функ­ций законодательство предусматривает применение санкций: от­странение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, переда­ча тех или иных полномочий муниципальных органов правителям, агентам на месте и т.д. Наиболее жесткой мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодатель­ством Франции. Во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента республики, принятым на Совете министров.

На практике такая мера, как роспуск местного представитель­ного органа, обычно используется в случае неспособности обеспе­чить нормальное управление работой коммуны. В течение 7 дней после роспуска совета префект назначает специальную комиссию, члены которой избирают председателя комиссии. Комиссия вре­менно осуществляет полномочия муниципального совета, а ее председатель - полномочия мэра. Полномочия комиссии ограни­чиваются принятием решений лишь по текущим, неотложным во­просам в целях поддержания нормальной жизнедеятельности ком­муны, решения, касающиеся долгосрочного развития коммуны, могут приниматься только избранными органами власти. В тече­ние двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы. Если с момента роспуска предста­вительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев, то выборы проходят в официально установленные сроки.

В Испании местные органы власти являются юридическими лицами, обладают автономией, которую им гарантирует конститу­ция. Органы местного самоуправления избираются всеми жителя­ми. Ни государство, ни административно-территориальное образо­вание, на территории которого они расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных органов власти.

Контроль над деятельностью органов самоуправления осущест­вляется путем оспаривания принимаемых ими постановлений и регламентов в суде. Органы государственной власти наделены правом оспаривать решения местной администрации, затрагиваю­щие какое-либо право или законный интерес.

Контроль над хозяйственно-финансовой деятельностью органов местной власти осуществляет государственная счетная палата.

Если орган самоуправления не выполняет обязательства, нала­гаемые законом, в форме, затрагивающей компетенцию органов власти вышестоящих уровней управления, и когда соответствую­щее обязательство гарантировано законом или бюджетом, органы власти вышестоящего уровня управления могут уведомить о соз­давшемся положении органы местного самоуправления и предо­ставить необходимый срок для исправления ситуации.

Если по истечении данного срока, который не может быть меньше одного месяца, положение не улучшается, соответствую­щие органы государственной власти принимают необходимые ме­ры за счет и вместо органа местного самоуправления.

Роспуск органов местного самоуправления в Испании может осуществляться, если их деятельности наносит значительный ущерб общегосударственным интересам и влечет невыполнение конституционных обязательств. Решение о роспуске принимается Советом министров с ведома Правительственного совета соответст­вующего регионального автономного объединения или по его просьбе. Для роспуска требуется наличие предварительного одоб­рения Сената.

Для местных бюджетов большинства стран Европы в послед­ние два десятилетия характерно постоянное увеличение расходов. Если взять для сопоставления долю муниципальных расходов в общих правительственных расходах для значительного большин­ства стран этот показатель будет колебаться в пределах 10-30%.

Подходы к организации местных финансов, структуры мест­ных доходов и расходов также очень различны и зависят от исто­рических, географических, культурных и иных особенностей страны.

Можно выделить четыре основных источника муниципального финансирования: местные налоги, сборы и платежи, финансовые отчисления, займы. Существуют также прочие источники финансирования, к которым могут относиться штрафы и неустойки, доходы, поступающие от муниципальных предприятий, процентные доходы от размещения временно свободных средств в банках и ценных бумагах, доходы от продажи муниципальной собственно­сти. В таблице приведены данные по каждой из указанных кате­горий в процентах.

Таблица. Источники местного финансирования 4

	Местные налоги	Сборы и платежи		Отчисления	Займы	Прочие
Болгария
Великобритания
Германия
Ирландия
Исландия
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Словакия
Словения
Финляндия
Чешская Республика
Швейцария

С 80-х годов значительно возрастает роль займов в качестве одного из источников местных доходов. Чаще всего правом вы­пускать займы наделены только крупные региональные и местные административные единицы. В большинстве стран местные займы для финансирования муниципальных расходов покрывают менее 10% от общей суммы муниципального финансирования. Можно отметить тенденцию к росту местных налогов.

Также наблюдается расширение объемов субсидий местным властям, выделяемых из государственного бюджета. Характерной проблемой местных бюджетов различных европейских стран стала их дефицитность. Собственными доходами покрывается в среднем от 25 до 50% текущих расходов. Как видно из таблицы, в боль­шинстве стран финансовые отчисления от вышестоящих уровней власти являются основным элементом муниципального финанси­рования. В Великобритании на них приходятся 77% местных бюджетных доходов, в Германии - около 45%.

Государственные трансферты в пользу местных органов власти осуществляются в трех основных формах: через долевое распреде­ление налоговых поступлений (система налогового выравнивания в Германии), дотации (во Франции - дотации на функционирова­ние) и специальные, целевые субсидии (субвенции), которых, на­пример, в Италии насчитывается более 100 видов. Иные виды от­числений сгруппированы в разделе «Прочие».

	Долевой налог	Общие субсидии	Целевые субсидии	Прочие
Болгария
Великобритания
Германия
Ирландия
Исландия
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Словакия
Финляндия
Чешская Республика
Швейцария

Особый интерес представляет проблема поиска подходов к определению оптимального размера муниципального имущества в соотношении с частным и государственным. Основным критерием эффективности, который существует в европейских странах, явля­ется степень соответствия имущественного комплекса муниципали­тета запросам населения, предъявляемым на услуги муниципаль­ного сектора. Например, во Франции муниципальное имущество может быть приобретено у частных лиц путем выкупа или, если деятельность частного лица наносит ущерб муниципалитету, через суд. Источником финансирования такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Решение о приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласо­ванию с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи объектов муниципальной собственности в аренду.

В целом, муниципальное имущество во Франции занимает относительно меньший удельный вес в общем имущественном ком­плексе городов по сравнению с Германией. Это связано с тем, что во Франции многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на правах концессии, либо государ­ственными. В Германии коммунальные службы являются в основ­ном муниципальными. Во Франции достаточно большое количество арендаторов частных квартир получают от государства дотации на оплату аренды жилья. В Германии дотации жилья осуществля­ют власти земель и муниципалитетов. Тем не менее, и в Германии и во Франции удельный вес общественной собственности остается достаточно большим.

В целом, относительно применения принципа субсидиарности в системах государственного управления европейских стран можно отметить, что принцип субсидиарности получил довольно широкое распространение при разграничении компетенции между государ­ством и регионами. В то же время, при разграничении компетен­ции в отношении уровня местного самоуправления данный прин­цип не получил такого широкого распространения. Можно кон­статировать, что положения, содержащиеся в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении, отражают не столько фактическое со­стояние дел в этой сфере в государствах, подписавших Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех ориентиров, которые прописаны в Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности. Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в сфере органи­зации многоуровневых систем управления публичного управления, используемый в настоящее время не в полной мере.

СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ПРАВОВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И ИХ МЕСТО

Местное самоуправление за рубежом имеет довольно разнообразные формы в зависимости от того, насколько оно интегрировано в систему государственного управления и какова степень его автономности.

Интересен факт, что не во всех странах существует термин «местное самоуправление». В англосаксонских странах используется понятие местного или муниципального управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является «местная автономия», во Франции - территориальная децентрализация, в Испании, Турции - местное управление.

Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских государствах сыграла бельгийская Конституция 1831 года. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению. Наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась власть четвертая - муниципальная. В настоящее время в мировой практике различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую и континентальную (французскую). Если первая получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, то вторая популярна в континентальной Европе, франко - язычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

Первый тип муниципальной организации формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Л.А. Велихов так характеризовал его: «В государствах, сложившихся из более мелких единиц и не разорвавших со свои прошлым (Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление Крепко врастало в быт».

Согласно англосаксонской модели местные представительные органы выступают, как действующие формально независимо в пределах предоставляемых им полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На местах нет представителей уполномоченных центрального правительства, а контроль, за органами местного самоуправления осуществляется косвенным путем, в частности через суд. Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.

Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органам местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям; именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте детский сад и принимать ли на постоянное место жительство иммигрантов.

Население избирает не только депутатов, но и других должностных лиц местного самоуправления. Так в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров. Таким образом, англосаксонский тип выделяется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения вышестоящему уровню власти. У органов местного самоуправления своя компетенция, и они не подчиняются органам государственной власти.

Континентальный (романский) тип характеризуется развитой системой контроля со стороны центральной администрации. Разделение государственной власти и органов местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы продолжением государственной ветви власти. Органам местного самоуправления передается часть государственных функций, исполнение которых контролируют государственные структуры на местах.

В рамках континентальной модели существует непосредственная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В частности, во Франции комиссар республики и его заместители функционируют, как представители центра на местах, а мэр дополнительно имеет статус представителя центрального правительства, ответственного за исполнение порученных ему государственных дел. Романская модель характеризуется не просто высокой, но директивной ролью государства.

Функционирование англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании, которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П. Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении, называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании, составляющим предмет зависти всех народов». По его мнению, на началах местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу каждого подданного этой страны.

Национальной особенностью английской государственности издавна считалось соблюдение обычаев и традиций. Поэтому источником гражданских прав в этой стране являются не столько правовые нормы, дарованные королем или парламентом, сколько исторически сложившееся правосознание граждан.

Английские города издавна вели успешную борьбу с государственной властью, постоянно им уступавшей, выдавая городам многочисленные грамоты, подтверждавшие их привилегии и свободы. В ходе европейской колониальной экспансии английская правовая культура пустила корни в Северной Америке, Австралии и других государствах бывшей Британской империи.

Старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение, что проявлялось во время выборов, в которых участвовали одни «джентльмены», владеющие имуществом и уплачивающие налоги. В результате, по мнению Л.А. Велихова, принцип самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса. Указанные свойства способствовали ограничению самоуправления не извне, а изнутри и служили организации господства одного класса над другим. Однако со временем «принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве». Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии называют «страной советов». Здесь городские советы графств, районные советы метрополий, приходские советы, и именно им принадлежит реальная власть. Они определяют приоритеты и формируют исполнительные структуры. «Английские города буквально пронизаны комитетами, форумами, ассоциациями, с участием которых каждый при желании может решить свои проблемы. Однажды созданная система вовлечения рядовых граждан в управление своей территорией, действует безотказно». Система контроля за властью основана на постоянно действующем принципе ротации, чтобы депутаты не могли «распоясаться, дорвавшись до власти». Основа структуры местной власти Англии - политическая культура рядовых граждан и патологическое неумение перекладывать ответственность за свою жизнь на других. В Великобритании формально монархическая государственность имеет глубоко развитую демократическую сущность, обеспечивающую успешное функционирование общественных институтов, составляющих основу гражданского общества.

Если говорить о статусе местных органов власти в государствах относящихся к англосаксонской системе, то формально они имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими институтами. Любое действие местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Так, для получения каких - либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответствующего закона. Особенно успешно английские традиции прижились на американском континенте. Французский мыслитель А. Токвиль полагал, что сама история Соединенных Штатов обеспечила их развитие по демократическому пути, который насчитывает уже более двух столетий.

Являясь владением английской короны, некоторые колонии на побережье Северной Америки к концу XVI в. получили права учреждать гражданское политическое общество под покровительством метрополии, а также право самоуправления во всем, что не противоречило английским законам. Подчас колонии образовывались безо всякого содействия и практически без ведома Англии, и лишь 30-40 лет спустя королевская хартия узаконивала их существование. Эмигранты сами назначали должностных лиц, заключали мир и объявляли войну, регламентировали деятельность полиции, принимали законы. К 1650 г. в Новой Англии община полностью и окончательно утвердилась. Колонии пока еще продолжали признавать верховную власть метрополии, штаты по-прежнему управлялись по законам монархии, однако республика уже полнокровно развивалась в рамках общины.

Принятая в 1776 г. в Соединенных Штатах Декларация независимости, автором которой явился сторонник естественных прав человека Томас Джефферсон, закрепила право граждан на самоуправление. Двумя годами позже была принята Конституция нового государства, которая является самой «старой» из писаных конституций, действующих в настоящее время. И хотя Основной закон страны выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий конституциям стран западной Европы и других регионов современного мира, это не мешает США иметь довольно устойчиво функционирующие гражданские институты и демократическую систему государственности.

Алексис де Токвиль так характеризовал развитие процесса самоуправления в Америке в XIX веке: «Над всеми существующими институтами и современными общественными политическими структурами США есть верховная власть - это власть народа, которая разрушает или изменяет их по своему усмотрению. В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет, он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы власти и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа». Система государственной власти в США базируется на принципе разделения властей - системе сдержек и противовесов. Современная правовая доктрина в Соединенных Штатах считает органы муниципального управления креатурами штата. Муниципалитеты обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным органом штата. Роль «муниципальной конституции» (устава) исполняют муниципальные хартии, которые основываются на законодательстве штатов. Муниципалитеты имеют право на «гомруль», т.е. право разрабатывать, применять, и изменять хартии. Плюрализм форм местной демократии проявляется в том, что муниципалитеты имеют возможность сами выбрать структуру своего управления. Эти хартии принимаются муниципальными советами или путем референдума и в дальнейшем утверждаются парламентом штата. Однако укрепление муниципальной автономии и усиление местнических тенденций идет параллельно с другим процессом- ослабеванием влияния субъектов федерации на решение вопросов, имеющих значение в рамках штата. Не способствует гомруль и развитию межмуниципального сотрудничества. Американский опыт в данной области, в целом свидетельствует о том, что «избыток местной автономии может создать не менее серьезные проблемы, чем ее недостаток». Сегодня в США территория всех штатов, кроме трех подразделяется на графства. Роль органов самоуправления в графствах исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

На территории государства, особенно в небольших городах, остается популярной такая форма осуществления местного самоуправления как городские собрания. Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие. Другой пример функционирования англосаксонской модели мы можем наблюдать в Канаде. В Конституции Канады нет ни слова о местном самоуправлении, все свои полномочия муниципальные органы получают из рук правительства провинции. В каждой провинции Канады принят свой муниципальный акт (закон), регулирующий сферу местного самоуправления.

В канадском контексте «муниципалитет» - это политическая и правовая единица, управляющая некой территорией. Городские регионы могут включать несколько муниципалитетов. Например, в Ванкувере 21 муниципалитет, в Монреале их более 100.

Канадские провинции на практике могут делать со своими муниципалитетами все, что угодно - изменять границы, возлагать на них дополнительные обязанности, сокращать финансирование. Однако это все же англосаксонская модель, поскольку в пределах своих полномочий канадские муниципалитеты свободны и независимы, а община остается первичной ячейкой социальной организации.

Муниципалитеты в Канаде действуют по принципу открытого правительства: сессии совета неизменно открыты для публики, причем представители общественности всегда могут высказаться в дебатах. Большое распространение в Канаде имеют местные плебисциты, в ходе которых граждане приглашаются для голосования к урнам для решения локальных вопросов, таких как: закрытие или открытие местного аэропорта, часы работы магазинов в выходные дни и т.д. Результаты такого волеизъявления граждан ни к чему не обязывают местный совет, но служат мощным средством давления на депутатов. Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность уточнить собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.

В местной политике особую роль играют различные группы давления: ассоциации соседей, группы протеста, объявления, созданные для решения какого-то конкретного вопроса. Как правило, при каждом муниципалитете создается торгово-промышленная палата, в которой формируется позиция деловых кругов по проблемам муниципального развития. Разумеется, их мнение весьма значимо, поскольку именно предприниматели формируют налоговую базу местной власти. К данной модели организации местного самоуправления может быть отнесена и организация местной власти в Испании. В новой национальной Конституции 1978 г. местная власть в Испании признавалась в качестве одного из основных элементов управления государством. Был провозглашен принцип автономии как непременный для управления на местах в соответствии с собственными интересами населения. В главном законодательном акте страны автономия определяется как способность субъекта (в данном случае местной власти) к саморегулированию и самоопределению. В качестве исходного принципа положений выдвигалась ориентация на нужды регионов, их четкое осмысление и удовлетворение.

Основными составляющими местного управления являются муниципалитеты и провинции, обладающие правами на саморегламентацию и самоорганизацию. Достаточно высокий статус местных органов власти подтверждается тем, что национальная комиссия по вопросам местной администрации получила возможность обращаться и оспаривать в Конституционном суде решения, наносящие по ее мнению вред местной автономии. Во всех случаях значение местных интересов, а значит, и удовлетворение «общественных благ» провозглашается в качестве приоритетного.

Можно выделить три вида участия граждан в работе испанских муниципалитетов:

Органический, дающий право в соответствующих муниципальных органах изложить свое мнение по отдельным вопросам;
- функциональный, когда граждане выступают в качестве помощников служащих муниципальных органов;
- кооперативный, предусматривающий стимулирование и регулирование местной администрацией.

Делается акцент на привлечение простых людей к деятельности муниципалитетов и периодическое информирование граждан об их работе. Таким образом, каждое государство, развивающееся по англосаксонскому пути, имеет свои характерные особенности, но в целом они выделяются активным привлечением населения к работе муниципалитетов, муниципальной деятельностью с более глубоким автономным характером и отсутствием выраженного подчинения местных органов власти вышестоящему уровню.

Континентальная модель может быть рассмотрена на примере Франции. К сфере местного самоуправления в этом государстве относятся такие этажи власти, как: регионы, департаменты, коммуны.

Поскольку Франция всегда славилась традициями централизма, то данное обстоятельство не могло не отразиться на особенностях муниципальной жизни. Нижестоящие организации здесь, хотя и в меньшей степени, чем прежде, зависят от вышестоящих.

На процессы демократизации во Франции серьезное влияние оказало учение Ж. Ж. Руссо, который отстаивал принципы прямой демократии. Руссо считал, что законодательная власть должна осуществляться только народом. По его мнению, чем лучше устроено государство, тем больше граждане должны быть озабочены не столько личными проблемами, сколько общественными.

Все те ценности, которые отстаивал Руссо - суверенитет народа, личное участие граждан в решении общественных проблем, равенство перед законом и доступ к любой публичной должности исключительно в зависимости от имеющихся способностей и добродетелей - способствовали формированию нового социального мышления его современников и нашли отражение в положениях Конституции IV Французской Республики.

Современное местное самоуправление на Западе, как правило, связывают с идеей субсидиарности. Суть ее состоит в том, что функции принятия решения по возможности должны делегироваться на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, т.е. если местные сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы, вышестоящие органы не вправе брать эти решения на себя. Чем короче административная дистанция между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, тем лучше, хотя этому противостоит бюрократия, не желающая отдавать свои полномочия на местах. Принцип субсидиарности соблюдается и во французской конституционно-правовой доктрине, которая возложила на государство вопросы общенационального значения, обязав территориальные коллективы решать проблемы, связанные с их местными делами, непосредственно затрагивающими повседневные интересы жителей конкретной местности. Стремление граждан взять в свои руки бразды местного правления привело к принятию Закона о правах и свободах децентрализованных территориальных коллективов 1982 г. Самоуправление во Франции сегодня осуществляется на уровне департаментов, которых на территории страны 95, и на уровне городских и сельских коммун, которые являются низовой административной единицей. Департаменты и коммуны имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами - генеральными советами коммун. В отношении этих коллективов Конституция придерживается принципа «свободного управления», при котором управление местными делами доверяется местным органам.

В то же время в каждый департамент назначается представитель центральной власти - префект. Он контролирует соблюдение национальных интересов, обеспечивает осуществление в департаменте полномочий центральных государственных органов, информирует правительство о политической ситуации на вверенной ему территории, несет ответственность за имущество, принадлежащее государству, следит за исполнением нормативных актов центральной власти. В 80-е годы прошлого столетия наметилось, однако, сокращение влияния префектов и ослабление контроля вышестоящих организаций над нижестоящими. Теперь их опека строго регламентируется. Рассмотрение государственного устройства Германии и развитие такого гражданского института как местное самоуправление представляет для нас особый интерес, вследствие того, что, по мнению специалистов, у России некоторые позиции схожи с Германией, а именно:

Провозглашение федерализма в качестве основного принципа государственного устройства, причем немецкая модель во многом стала прообразом конституционной концепции современного российского федерализма;
- континентальная система права, к которой принадлежит Германия, наиболее близка российской правовой системе;
- немецкие и российские муниципальные системы имеют ряд общих исторических корней: введение и последующее развитие земского и городского самоуправления в России в середине XIX века осуществлялась по образу прусских реформ барона фон Штейна.

Здесь самоуправление развивается в русле континентальной модели и существует на уровне общин и их объединений, называясь коммунальным самоуправлением. Характерной чертой для немецкой концепции самоуправления является идея «партиципации», т.е. привлечение максимально широкого круга граждан к решению публичных административных задач. Эта идея была заложена в начале XIX века бароном фон Штейном и нашла практическое воплощение в провозглашенных им реформах.

В современной немецкой литературе утвердились две основных концепции коммунального самоуправления: демократически - парламентская и административная (государственная).

В рамках демократически-парламентской концепции коммунальное самоуправление определяется как гражданское самоуправление, относительно независимая общественная власть, существующая параллельно с государственной. Административное (государственное) управление рассматривает коммунальное самоуправление, как опосредованное государственное управление, т.е. осуществление государственной властью своих задач через органы коммунального самоуправления. Однако демократически - парламентарное направление получает все большее распространение в немецкой юридической и политической литературе. Дифференциация между непосредственным и опосредованным государственным управлением, куда относятся и органы местного самоуправления, является важным структурным принципом системы управления ФРГ. Право местного самоуправления закреплено в Федеральной Конституции 1949 г. и конституциях отдельных земель. «В структуре местного самоуправления преобладает концепция сильной исполнительной власти». В отличие от других государств, переживших авторитарные и тоталитарные режимы (Испания, Португалия, Россия, Румыния и т.д.) в Основной закон этого государства не были включены институты непосредственной демократии, но право на местное самоуправление нашло свое закрепление в Конституции

В целях осуществления надзора, за исполнением федеральных законов уполномоченные правительства направляются не только в верховные земли, но и в нижестоящие органы власти. Цель введения этой нормы - надзор за соблюдением права и не нарушение его. Введенный механизм ответственности за исполнение законодательства, содействует полноценному функционированию гражданских институтов, в частности местного самоуправления.

Если сравнить японское и российское местное самоуправление, то устойчивое предпочтение континентальной модели проявляется в насаждении «сильных» губернаторов и мэров. Самостоятельное финансирование источников муниципалитетов обеспечивает только 30% их расходов, а остальная часть покрывается различными видами трансфертов. В финансовом отношении опыт Японии интересен тем, что депрессивные (слабые) районы эффективно поддерживаются не политикой дотирования, а кредитованием под целевые программы. Причем кредит предоставляется не в виде денег, а доходных источников, что не поощряет иждивенчества, а пробуждает интерес и инициативу. Местное самоуправление в Скандинавских странах имеет давние традиции. В связи с тем, что в этих государствах сильны традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин, то и для создания территориальных единиц местного самоуправления было использовано церковное административное деление стран на приходы.

Так, в Финляндии местное самоуправление стало приобретать наиболее современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных с образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин. Местное самоуправление в Скандинавских странах основано на муниципалитетах универсального типа, которые выполняют широкий круг функций и являются органами социального обеспечения населения. Для местных органов власти характерна особая политизированность. Практически все муниципальные советники являются членами политических партий, и каждой партии предоставляется место во всех выборных муниципальных органах. «Хотя политики могут плохо разбираться в профессиональных и технических вопросах, у них есть и сильная сторона: они способны выступать в качестве экспертов по координации всех конфликтных интересов в местной общине, включая конфликты между экспертами». В сравнении с местными службами центральных органов местное самоуправление ценится потому, что оно:

Увеличивает количество прав и свобод в обществе;
- усиливает возможность граждан участвовать в местных делах;
- способствует эффективности управления.

Уникален факт существования одной общины в Дании. В самом центре Копенгагена расположен вольный город Христиания. Совет общины решает здесь все важные вопросы. В городе нет полиции и разрешены легкие наркотики, с продажи которых официально платится налог. Народная партия Дании предпринимает попытки закрыть Христианию на основании того, что преступники в этом городе чувствуют себя свободно. Однако местное сообщество уже не раз отстаивало право на существование общины, предпринимая даже такие меры, как устройство баррикад.

Заседания муниципальных советов в Скандинавских странах проходят открыто, что способствует развитию гражданской активности и обеспечению общественного контроля, за деятельностью местных органов власти. Со стороны государства также осуществляется контроль, за деятельностью муниципалитетов. Многие из своих решений они обязаны представлять на рассмотрение в региональные или правительственные органы власти, хотя этот вид контроля не носит «жесткий» характер. В целом местное самоуправление в Скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг. Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами. В то же время их значение в политической системе скандинавских стран, несомненно, возрастает. Как можно проследить, система местной организации в зарубежных государствах строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных - чаще субъектов федерации. Местное самоуправление формируется, как правило, на низовом уровне - город, район, поселок. Основой системы местного самоуправления в зарубежных странах являются местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных выборов.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые провинции Канады), два года (Мексика, Боливия), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Норвегия, Венгрия, Япония), пять лет (Турция, Кипр) или шесть лет (Франция, Бельгия, Люксембург).Выборы в местный парламент Великобритании проходят раз в 3-4 года по одной из двух схем: либо депутатов избирают одновременно, либо осуществляется ежегодная ротация. Так если жителям округа нужно выбрать трех депутатов в местный совет метрополии (район города - прим. авт.), то они могут выбирать одного из трех каждый год. Получается, что ежегодно состав совета меняется на одну треть, а это дает возможность депутатам с опытом получать приток «свежих сил». Долгое время в стране существовала единая территориально-организационная система, по которой в графствах выбирались городские советы и «под ними» районные советы. Однако после реформы 1974 г в шести графствах с большим числом жителей вопреки общепринятой схеме создаются советы метрополий. С одной стороны короткий срок полномочий позволяет довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны за небольшой срок депутаты не успевают войти в курс дела и освоить навыки муниципальной работы. Более длительный срок работы местных советов предпочтителен также с финансовой и организационной точки зрения.

Роль органов самоуправления в графствах, на которые подразделяется практически вся территория Великобритании, исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

Мировая практика представляет большое разнообразие организационных схем, используемых на местном уровне. Одна из распространенных форм организации местной власти «сильный совет - слабый мэр», когда права мэра существенно ограничены. Общее руководство, координация и контроль за деятельностью исполнительного аппарата осуществляется городским советом. Совет обладает большими полномочиями в сфере управления, в хозяйственных, финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. В Великобритании тоже не население, а депутаты избирают мэров из своих рядов сроком на 1 год. Данная практика получила распространение и в Мексике, а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

Во многих странах местные советы могут избирать из своего состава единолично осуществляющего исполнительные функции мэра, бургомистра, майора и т.д. (Англия, некоторые земли Германии, Австрия, Дания, Испания). Мэров английских городов выбирают не жители, а депутаты местного совета из своих рядов сроком на один год. Выборы в местный парламент проходят раз в 3-4 года, затем он объявляет конкурс на должность исполнительного директора, по-нашему главы администрации. Директор набирает аппарат, который координирует работу муниципальных служб.

В других странах советы избирают из своего состава коллегиальные исполнительные органы. В Италии это исполнительный комитет совета джунта. В ряде германских земель - это магистрат, который избирается местным представительным органом из своего состава, включая бургомистра.

В большинстве крупных городов США действует схема «сильный мэр - совет». Мэр избирается всем населением и достаточно независим от совета. Он имеет большие реальные полномочия, в которые входит право назначать и освобождать от должности руководителей муниципального аппарата, часто без согласия совета. Мэр имеет право также налагать трудно преодолимое вето на решение совета, он составляет проект бюджета и предпринимает необходимые действия для его исполнения. При мэре находится штат помощников - профессионалов, который повседневно контролирует работу руководителей муниципальных подразделений. Такая система существует также в некоторых провинциях Канады, в Японии. В Бельгии, Голландии, Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению муниципального совета. Это подчеркивает значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Система «совет-управляющий» заключается в том, что совет назначает на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Управляющий подбирает лиц на важные посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности, контролирует ее реализацию. Мэр при данной системе выполняет лишь представительские функции. Кроме США институт муниципальных управляющих существует в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии.

Несмотря на разнообразие организационных форм у американцев остаются проблемы, как в вопросах организации местного самоуправления, так и во взаимоотношениях между различными органами управления.

Аналитики, занятые изучением этой практики делают вывод о необходимости именно небольших по своим масштабам органов муниципального управления. В этом случае на их взгляд должностные лица будут максимально близки к избирателям, и это заставит их энергично реагировать на все предложения и высказывания граждан.В сельской местности организация местного самоуправления имеет несколько иные формы. В небольших по размерам территориях с малой численностью населения представительные органы власти могут отсутствовать. Наиболее важные вопросы жизнедеятельности территориального сообщества здесь решаются путем непосредственной демократии на общих собраниях, референдумах.

В США в сельской местности функционируют тауны и тауншипы (от англ. «town»- небольшой город). Тауны управляются на основе решений, принятых собранием взрослых жителей или их представителей. На них избирается совет в составе 3-5 человек, который же является исполнительным комитетом. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день исполняет местный учитель.

Наиболее продуктивно с органами местного самоуправления взаимодействуют не отдельные жители, а объединения граждан. Активисты создают временные группы чисто протестного характера, которые выступают против конкретной акции или инициативы властей. В Канаде подобные объединения называют «только - не - в - моем - дворе». Такие группы не характеризуются общезначимым подходом к проблеме, но являются элементом гражданского общества, отражающим интересы и настроения определенной части его жителей. Примером развитого самоуправления на местах представляет собой Швеция. Организация жизнедеятельности в этой стране находится на таком уровне, что в Стокгольме нет даже мэра, поскольку в этом нет необходимости. Если возникает проблема, то для ее решения создается комитет. Депутаты же решают сколько требуется средств и выделяют, как правило, требуемое количество. Хорошее финансирование объясняется тем, что в стране высокие налоги, а большая часть местного бюджета формируется за счет налогообложения физических лиц. Несмотря на различные системы организации власти на местах, выше-рассмотренные страны характеризуются хорошо развитой экономикой и довольно высоким уровнем жизни общества, что является определяющей целью и главным критерием при создании любой политической системы. Следовательно, одним из главных моментов является не столько выбор модели государственного устройства, сколько то, созданы ли необходимые условия и приняты ли все меры для практической реализации этой модели. Избранная модель со временем совершенствуется, расширяя возможности института местного самоуправления.

Ни одна разновидность местного самоуправления, конечно, не возникла на пустом месте. Можно сказать, что все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. Избранный порядок управления основывался, как правило, на исторических традициях и укладе жизни общества, сочетая эволюционный подход с принципами преемственности и последовательности. Процесс введения инноваций опирается на гражданскую инициативу и принимается с учетом сложившихся стереотипов поведения и существующих тенденций в обществе. Жизнеспособность той или иной модели государственного устройства, включая систему местного самоуправления, обеспечивается реально функционирующим механизмом правовой доктрины государства.

В некоторых странах институциализация местного самоуправления происходила естественным путем (Великобритания, США), в других вводилась в директивном порядке свыше (Франция, Германия). Созданная система эволюционизировалась с развитием и совершенствованием демократических процессов в обществе, а также ростом правового сознания граждан.

Принцип разделения властей, который лежит в основе государственного устройства США, мы рассматриваем как один из основных. На наш взгляд, пока российское гражданское общество не сформировано и не структурировано, использование этого принципа на местном уровне является обязательным (имеется в виду представительная и исполнительная ветви власти). С другой стороны, пример США требует учитывать тот факт, что автономия местного сообщества должна составлять разумный баланс государственной власти на уровне субъекта Федерации в целях обеспечения равномерного распределения политических сил в обществе.

Стремление российских региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты, не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций централизованного управления и препятствует поступательному институциональному развитию местного самоуправления. В связи с этим идея субсидиарности (Франция и др.), которая заключается в передаче права принятия решений на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, нам представляется весьма актуальной для России.

Следует учитывать и тот факт, что эффективность и полноценность функционирования гражданских институтов, в том числе и местного самоуправления, возможна при одновременном построении правового государства, как это было, например, в Германии. Здесь институт уполномоченных правительства обеспечивает не создание и сохранение вертикали власти, а осуществление надзора за исполнением федерального законодательства. Соблюдение права и ненарушение его гарантирует развитие общества по избранному пути.
Обобщая сказанное, можно заключить, что рассмотрение и учет зарубежного опыта развития местного самоуправления обогащает возможности формирования теоретической базы и собственной позиции по данной проблеме, а также создает условия для сравнительного анализа и адаптации приемлемых для российской действительности норм.

В частности, наиболее важным для нас представляется изучение технологии процесса вовлечения населения в работу муниципалитетов, что решает проблему общественного контроля за властью. В этом плане особый интерес представляют страны, где установленная система организации муниципальной власти действует эффективно (Великобритания, Германия, Испания, Канада, США). Несмотря на то, что каждое государство опирается на свои базовые принципы при построении системы власти на местах, активная роль местного сообщества в этом процессе обозначена достаточно рельефно. Так, социально-политическая составляющая местного самоуправления находит свое проявление в создании сети общественных объединений в Великобритании, в том, как функционируют тауны и тауншипы в США, в активных действиях протестных групп жителей в Канаде, в реализации на практике немецкой идеи «партиципации» и т.д.

Вместе с тем, не стоит забывать, что история развития каждого государства определяет менталитет его жителей и поэтому использование зарубежного опыта должно быть глубоко продуманным и взвешенным. Русский государствовед XIX века А.Д. Градовский предупреждает против слепого заимствования или подражательства. Он обращает внимания на тот факт, что как бы любой иностранец не увлекался примерами чужих стран, эта идея перерабатывается согласно условиям и темпераменту каждой страны. А. Васильчиков предлагает взять за правило «не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими или подражать им потому только, что они торжествуют». На необходимость учитывать исторические опыт, традиции государства, мировоззрение его граждан указывал и Перси Ашлей: «Местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные отражают влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствия граждан и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исторические обычаи и народное сознание. Реформатор может рассчитывать на успех только тогда, когда в его действиях сочетается движение вперед с преемственностью». Следовательно, для выбора оптимальной модели развития местного самоуправления обязательным является глубокое и осмысленное изучение в первую очередь собственного исторического опыта в исследуемой области.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются ее различные формы и разновидности .

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Она действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем -- через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе -- советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии -- советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии -- советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр -- одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются «четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации -- бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган -- магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет -- управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, -- главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган -- уездный съезд или уездный совет -- и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с «континентальной (французской) моделями.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах -- также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет, собой совещательный орган, состоящий «а двух палат -- Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия -- член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 28 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

ПУТИ РАЗВИТИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

Х. Волльманн*

Институт социальных наук Гумбольдский университет ул. Унтер ден Линден, 6, Берлин, ФРГ, 10099

В статье дается краткий обзор концепций и путей реформирования систем местного самоуправления (МСУ) в европейских странах. Особое внимание уделяется рассмотрению германского опыта реформирования МСУ, который, как ожидается, может быть учтен при разработке концепции развития МСУ в России.

Ключевые слова: МСУ, Германия, ЕС.

Исторически так сложилось, что положение муниципалитетов (городов и поселений) определяется в каждой стране, в первую очередь, конституциями и законами. В федеральной Германии решения о правовом регулировании МСУ практически полностью находятся в ведении земель (субъектов Федерации).

С развитием Европейского Союза (далее - ЕС) и общеевропейской интеграции все большее влияние на компетенцию муниципалитетов (городов и общин) в государствах - членах ЕС оказывают общеевропейские нормы. В Лиссабонском договоре, вступившем в силу 1 декабря 2009 г., ЕС впервые в европейском праве открыто признало МСУ и закрепило в протоколе к этому договору достаточно «широкое усмотрение» (широкую самостоятельность) муниципалитетов при принятии решений.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г. Советом Европы, была впоследствии ратифицирована всеми европейскими странами, которые тем самым взяли на себя обязательство претворять в своем законодательстве основные принципы Хартии.

* Перевод с немецкого языка и редактирование статьи выполнены Д. Лавриновичем

и Э. Марквартом (OST-EURO GmbH).

Право муниципальных образований (городов и поселений) на автономное решение задач в сфере собственной компетенции, т.е. под свою ответственность, имеет глубокие корни в европейской конституционной и муниципальной истории. В Конституции Германии («Основном законе») 1949 г. муниципальная автономия закреплена как право городов и поселений «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив автора).

В этой «классической» формулировке прослеживается комплексность (сложность) отношений, в которых находится МСУ. С одной стороны, она предоставляет право принимать решения «под собственную ответственность», с другой стороны, дает отчетливо понять, что происходить это должно «в рамках закона». Последняя оговорка (ограничение) часто критически называлось «троянским конем» - в том смысле, что она дает возможность государству при определенных обстоятельствах сильно ограничивать свободу действий муниципалитетов.

Аналогичная формулировка содержится в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3, п. 1): «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (курсив авт.).

Как уже было упомянуто, в ст. 4 Лиссабонского договора (вступившего в силу 01.12.2009) институт МСУ был впервые закреплен в праве ЕС, благодаря чему получил дальнейшее распространение и значение на всем правовом пространстве Европы.

В ряде европейских стран муниципалитетам (городам и поселениям) конституциями (законодательно) предоставлено право обеспечения соблюдения принципов МСУ путем обращения и защиты в судах. Так, к примеру, Конституция (Основной закон) Германии и конституции федеральных земель предусматривают право подачи муниципалитетами исков в Конституционный суд Германии (конституционные суды федеральных земель) т.н. конституционных жалоб в отношении нарушений государственными органами положений конституций, т.е. в целях опротестования ущемления прав МСУ.

Ст. 11 Европейской хартии подтверждает право на подачу подобных жалоб: «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления» (курсив авт.).

Даже в том случае, когда муниципалитеты непосредственно не участвуют в правотворчестве на национальном уровне, им (или их объединениям) часто предоставляется право в той или иной форме влиять на разрабатываемые законы. Например, в регламентах (федерального и земельных) правительств и парламентов Германии четко установлено, что союзам муниципалитетов (Немецкий союз городов и др.) должно быть заблаговременно (то есть на ранней стадии законодательного процесса) предоставлено право выражать свое мнение, быть заслушанными и т.д., - и тем самым принимать участие в подготовке законопроектов,

имеющих к ним непосредственное отношение. Поскольку союзы общин широко пользуются этим процессуальным правом, они оказывают существенное влияние на законодательство и на федеральном, и на региональном уровнях.

В сравнительных дискуссиях часто различают децентрализацию и деконцент-рацию публичных задач.

Децентрализация является по существу политической схемой, под которой понимается передача публичных задач/полномочий «сверху вниз» на демократически легитимированный и несущий политическую ответственность уровень публичной власти. И в данном случае муниципальный уровень как носитель права на МСУ является отличным примером.

В отличие от децентрализации, деконцентрация, коротко говоря, - понятие административное, когда имеется в виду передача «сверху вниз» административных функций (по вертикали исполнительной власти).

Для наглядности степени децентрализации взята доля от общего числа занятых в публичном секторе на каждом отдельном (межрегиональном) уровне (табл. 1).

Таблица 1

Доля занятых в публичной сфере разных стран по уровням

Страна Центральный/ федеральный уровень Региональный/ земельный уровень Местный уровень Особые сектора*

1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005

Германия 9,9 11,6 12,0 55,6 51,0 53,0 34,5 38,1 35,0

Франция 54,9 48,7 51,0 27,1 30,7 30,0 18,0 20,6 19,0

Великобритания 21,9 21,4 16,8 55,0 53,0 56,0 17,6 20,8 26,0

Швеция 17,3 17,0 84,7 83,0

Италия 63,0 54,7 3,8 14,0 13,6 17,0 19,0 27,9

Достаточно привести в качестве примера Швецию (как унитарное государство) и Германию (как федеративное государство). В наибольшей степени децентрализация проявляется в Швеции, где только 17 процентов служащих заняты в государственных органах, а 83 процента работают в муниципалитетах. При этом при исполнении публичных задач двумя муниципальными уровнями превалирует «низовой» уровень kommuner с двумя третями всех муниципальных служащих.

В Германии обращает на себя внимание очень малая доля госслужащих на федеральном уровне, которая составляет чуть более 10 процентов от общего числа служащих в публичном секторе. Это ясно показывает, что, в отличие от других федеративных государств (например, США), Конституция 1949 г. не дает возможности Федерации учреждать собственные административные органы власти для реализации своей политики и законов на субнациональном уровне. Сильное промежуточное положение федеральных земель (квази полностью самостоятельных государств) подчеркивается 53 процентами служащих, приходящихся на их долю (среди которых, в частности, учителя и полицейские). Доля служащих в муниципалитетах (35 процентов) отражает довольно широкий спектр задач на уровне МСУ.

При децентрализации публичных задач на муниципальные уровни следует различать два варианта.

Установление компетенции в качестве «реальных» задач муниципалитета. При распределении публичных задач/полномочий в большинстве европейских стран традиционно за основу принимается принцип «презумпции универсальной подведомственности» МСУ в отношении всех местных дел; эти вопросы и составляют собственную, «реальную» компетенцию МСУ.

Примером такого подхода может служить вышеупомянутая формулировка Основного закона Германии, в соответствии с которой муниципалитеты обладают правом «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив авт.). При этом в большинстве случаев не приводится никакого подробного списка («перечня») задач МСУ.

Типичной «реальной» собственной задачей МСУ, наряду с местным планированием, является предоставление публичных (инфраструктурных и социальных) услуг, к кторым относятся, в частности, водоснабжение, водоотведение, вывоз ТБО, общественный транспорт, а также энергоснабжение.

«Переданные» полномочия. Кроме того, общепринятой практикой во многих (континентальных европейских) странах служит применение «дуальной» модели задач/полномочий, когда города и поселения наряду с их «естественными/ типичными» собственными задачами МСУ выполняют также ряд функций, которые им «делегирует» государство.

К таким задачам относятся, например, выдача разрешений на строительство и защита окружающей среды.

Начиная с 1980-х гг. в ранее унитарных европейских странах (Испании, Франции, Италии) были предприняты серьезные шаги по масштабной децентрализации публичных задач на региональный и местный уровни. В результате в некоторых из них сформировались «квази-федеральные» структуры управления (Испания, Италия).

Однако, этот процесс не закончен, и в последнее время также проводятся реформы, направленные на дальнейшую децентрализацию государственных полномочий, в т.ч. в уже «децентрализованных» странах. Примером тому может опять-таки служить Германия, где земля Баден-Вюртемберг в 2005 г. полностью передала большую часть осуществлявшихся ранее органами государственной власти задач на местный уровень. Таким образом, государственное управление в значительной степени в организационных и кадровых вопросах «ушло» с местного уровня.

При выполнении своих задач, будь то собственная компетенция или «переданные» полномочия, муниципальное управление в значительной степени осуществляется на основании законов, которые принимаются государствами, а в странах ЕС - все в большей степени и ЕС. Это «половодье» предписаний муниципалитетами воспринимается и подвергается критике как ограничение и притеснение свободы принятия решений и свободы действий МСУ.

В плане пределов действия и интенсивности государственного надзора за деятельностью местных органов власти в большинстве европейских стран делается различие между правовым и административным надзором.

В первом случае государственный контроль ориентирован исключительно на проверку соблюдения муниципалитетом правовых предписаний при выполнении задач (проверка законности). Как правило, правовому надзору подлежат полномочия, входящие в собственную компетенцию МСУ.

В свою очередь, контроль деятельности исполнительных органов распространяется на проверку целесообразности при исполнении муниципалитетом «переданных» государством полномочий и осуществляется органами государственной власти.

Поскольку орган государственного надзора в порядке контроля имеет возможность в той или иной мере «вмешиваться» в оперативные решения муниципального уровня, необходимо признать наличие определенной тенденции (а с точки зрения МСУ - риска), заключающейся в том, что органы МСУ при осуществлении «переданных» полномочий в определенной степени «интегрируются» в государственное управление и в этом смысле происходит их частичное «огосударствление». Поэтому применительно к передаваемым (делегируемым) государственным полномочиям речь идет скорее об (административной) деконцентрации, нежели о (политической) децентрализации!

Это диалектическое противоречие можно найти и в Европейской хартии местного самоуправления:

«Любой административный контроль деятельности органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Тем не менее, административный контроль может включать также контроль целесообразности, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Административный контроль деятельности органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать».

В истории территориальной организации муниципалитетов в европейских странах прослеживаются две модели реформ. Отличительной чертой (называемой так в сравнительных исследованиях) североевропейской модели преобразований, наиболее ярко выраженной в 1960-70-х гг., были масштабные территориальные реформы, которые при известных условиях проводились национальными парламентами даже против воли ущемляемых муниципалитетов. Примерами этого служат, главным образом, Великобритания (где численность населения нижнего муниципального уровня после реформы в среднем составляла 170 000 (!) чел.), Швеция (с общинами с населением около 35 000 чел.), а также отдельные немецкие федеральные земли (например, Северный Рейн-Вестфалия с городами с населением около 45 000 чел.).

Упомянутая модель контрастирует с так называемой южноевропейской моделью реформ, которой (в силу конституций этих стран и/или политической культуры) присуще проведение территориальных реформ только с соблюдением принципа добровольности, т.е. с согласия втянутых в процесс муниципалитетов.

Следствием подобного подхода стало то, что в этих странах практически не проводились никакие территориальные реформы на местном уровне. «Классический» пример - это Франция, где насчитывается около 35 000 муниципальных образований со средней численностью в 1600 жителей, границы которых с XVIII в. не сильно изменились.

Для оперативной поддержки большого числа мелких и очень мелких муниципалитетов была создана сеть межмуниципальных объединений (intercommunalite). В других странах, в том числе в ряде немецких федеральных земель, повсеместный отказ от территориального реформирования также сопровождался созданием подобных объединений межмуниципального сотрудничества.

В последнее время в странах, которые до настоящего времени воздерживались от проведения территориальных реформ, был предпринят ряд шагов, направленных на учет демографических и территориальных изменений в сторону увеличения размеров общин, что, в свою очередь, сопровождается соответствующим ослаблением объединений межмуниципального сотрудничества.

Вопрос муниципальных территориальных реформ во все времена характеризовался конфликтом целей между усилением экономических начал в управлении («economics of scale» - т.е. экономия на масштабе) и развитием начал местной демократии.

Следует отметить, что опыт не позволяет сделать однозначные выводы об «оптимальном» или «идеальном» размере муниципалитета. В то же время можно утверждать, что свою административную несостоятельность и политическую нежизнеспособность демонстрируют как мельчайшие общины, так и очень крупные города (в Англии они называются «oversize»), которые являются проблемными как с точки зрения экономики управления, так и с точки зрения живой местной демократии.

В европейских странах традиционно политические права участия граждан на местном уровне реализовывались через принципы представительной демократии, т.е. в первую очередь, через выборы гражданами народных представительств. Единственным исключением была и остается Швейцария, где начиная с XIX в. в 80 процентах муниципалитетов решения принимались гражданами непосредственно и демократично на собраниях общин, а также на местных референдумах, имеющих обязательную силу.

С 1990-х гг. расширяются права принятия гражданами решений на началах прямой (непосредственной) демократии и в других европейских странах. Это особенно характерно для Германии, где с начала 1990-х гг. во всех федеральных землях были введены обязательные местные референдумы.

Кроме того, в настоящее время во всех федеральных землях предусмотрены прямые выборы мэра/бургомистра (возглавляющего местную администрацию), а (в большинстве земель) также - отзыв мэра/бургомистра по результатам местного референдума.

Кроме того, и в других европейских странах, особенно в странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы, после 1990 г. были введены различные механизмы прямой демократии на местном уровне.

В дополнение к этим юридически закрепленным правам принятия политических решений (т.н. «политическим» правам) гражданами в последние годы находят все большее распространение т.н. «гражданские» формы участия жителей в принятии различных решений. Начиная с протестных движений 1960-70-х гг. в практике МСУ укоренились различные «консультационные» органы («парламенты старейшин», «парламенты молодежи», «советы по вопросам иностранцев») на местном уровне, которые получили очень широкое распространение и влияют на принимаемые решения. В настоящее время все большее значение и влияние на принятие решений приобретают отдельные инициативы гражданского общества, связанные с конкретными ситуациями на местном уровне (экологические, социальные, культурные и др.).

Традиционно характерная для европейских стран идея представительной демократии состояла не только в том, что политические права участия граждан в основном ограничивались выборами местных представительных органов власти / муниципальных «парламентов» (local councils), но (в качестве логического продолжения) и в том, что всенародно избранные местные «парламенты», в свою очередь, избирают мэра/бургомистра; и в этом смысле можно говорить о реализации модели т.н. «местного парламентаризма».

Такая «парламентская» система в ряде европейских стран все чаще подвергалась критике за недостаточную прозрачность в распределении политической ответственности и - как следствие - за ослабление политико-административной дееспособности («управляемости») муниципалитетов.

Поэтому введение прямых выборов мэра/бургомистра - кроме своих демократических преимуществ - в первую очередь было нацелено на укрепление политико-административной дееспособности муниципалитетов благодаря демократическому избранию легитимного лидера («leader»).

В качестве противовеса («checks and balance», «сдержки и противовесы») потенциальному «перевесу» «сильного» мэра/бургомистра в большинстве немецких федеральных земель была предусмотрена возможность его отзыва путем местного референдума.

Имеющая истоки в Великобритании и, в частности, поддерживавшаяся правящей с 1979 г. неолиберально настроенным консервативным правительством во главе с Маргарет Тэтчер политическая идеология, направленная на модернизацию управления, получила распространение в международном масштабе. Несмотря на различия и особенности, эта идеология, обозначаемая расплывчатым собирательным понятием New Public Management, может быть определена тремя основными направлениями.

Во-первых, неолиберальная критика т.н. социального государства (Welfare State), пережившего подъем во времена лейбористских, социал-демократических правительств, была направлена на доказывание необходимости возвращения государства (шире - публичной власти) с точки зрения компетенции к началам рачительности, экономности, концентрации на сущностное («lean government»).

Во-вторых, New Public Management нацелен на трансформацию традиционных структур управления (известных как модель бюрократии Макса Вебера), ко-

торые критиковались за слабую подвижность и экономическую неэффективность в оперативной деятельности и замену их концепцией, инструментами и структурой управления, ориентированными на частно-хозяйственную модель предприятий (т.н. менеджериальную модель).

Наконец, New Public Management ориентирован на ослабление исключительной роли, которую имел публичный сектор по причине монополии на исполнение публичных задач и распределение решения публичных задач с использованием механизмов рыночной конкуренции на внешних, в основном частных хозяйствующих субъектов (аутсорсинг).

Внедрение рыночных механизмов начиная с конца 1980-х гг. усиливалось и форсировалось ЕС, который в целях создания единого («single») европейского рынка товаров, услуг и человеческого капитала реализовывал политику радикальной либерализации рынка.

В соответствии с подобными подходами к реформе следует различать внутреннюю модернизацию управленческой структуры, которая соответственно затрагивает внутреннюю реорганизацию «базовых» структур управления (центральной администрации муниципалитета), и внешнюю реорганизацию, которая охватывает и внешнюю среду (выходит за рамки собственно муниципальной администрации).

Основное направление использования т.н. менеджериальной модели NPM с точки зрения повышения внутриадминистративной эффективности и гибкости состояло в замене ориентированной на правила и предписания, а также иерархичность бюрократической модели управления (по Максу Веберу) моделью управления, ориентированной на цели и результаты и предполагающей децентрализацию ответственности за ресурсы («let managers manage»). Ключевыми терминами здесь становятся расчет соотношения затрат и результатов, целевые соглашения и показатели (контракты) и контроллинг.

Не останавливаясь здесь на подробностях, о результатах и воздействии реформ в рамках NPM коротко можно сказать следующее. Несмотря на то, что изначальные цели и ожидания данной реформы оправдались не в полной мере, положительные изменения (по крайней мере, в МСУ в Германии) можно наблюдать там, где динамика реформ, вызванных дискуссией о NPM во многих муниципалитетах и давлением бюджетных проблем, была использована для реализации, скорее, традиционных концепций реформ и концепций, смешанных с NPM.

Последнее особенно заметно, к примеру, в создании специальных структур по типу «единого окна» для граждан или в ускорении выдачи разрешений на строительство посредством изменений в соответствующих структурах и технологии. Это (удачное) сочетание традиционной и обновленной модели управления обозначается как «неовеберианство».

Помимо всех структурных и процедурных изменений в муниципальном управлении следует особо подчеркнуть изменения, касающиеся культуры управления и ментальности административного персонала, в «новом мышлении» которых наряду с традиционно пристальным вниманием к правовому регулированию все большую роль играет экономическая логика принимаемых решений. Это-

му существенно способствовала «смена поколений», при которой в органы МСУ было набрано много молодого, квалифицированного, обученного в новых условиях персонала.

Под давлением политики либерализации рынка ЕС, растущей конкуренции между (обслуживающими) предприятиями, работающими на национальном и международном рынках, и, не в последнюю очередь, по причине дефицитности бюджетов муниципалитеты начали далеко идущую реорганизацию сферы муниципального управления. Это, в частности, касается организационных форм, в которых предоставляются публичные услуги (в частности, коммунальные - водоснабжение, канализация, удаление отходов, общественный транспорт, энергоснабжение).

Во-первых, муниципалитеты все в большей мере «перекладывают» предоставление услуг на юридически и организационно независимые (но нередко по-прежнему остающиеся в муниципальной собственности) компании. В таком случае принято говорить об «организационной» или «формальной» приватизации. На данный момент, к примеру, в Германии только половина муниципальных служащих (точнее - сотрудников, занятых в органах МСУ и муниципальных организациях - прим. перев.) работает непосредственно в органах МСУ, а другая половина занята в организационно обособленных подразделениях (предприятиях).

С другой стороны, немалое число муниципалитетов сочли необходимым продать свои активы (в частности, в Германии это предприятия городского хозяйства - т.н. Stadtwerke) частным компаниям или привлечь последних в качестве миноритарных акционеров. Такая реорганизация получала название «материальной приватизации» («asset»). В этих муниципалитетах услуги оказываются частными хозяйствующими субъектами либо организациями смешанной формы собственности.

Между тем в последнее время появляются примеры возвращения к предоставлению услуг самими муниципалитетами, а также «ремуниципализации» приватизированных ранее предприятий (их материальных активов). Среди причин данного явления можно отметить следуюшие.

Во-первых, муниципальные компании после периода «слабости» в ряде мест демонстрируют, что в состоянии взять на себя функции по предоставлению муниципальных услуг в условиях конкуренции с частными поставщиками и вернуть здесь утраченные позиции. В итоге в некоторых муниципалитетах уже либо создаются новые муниципальные предприятия, либо - благодаря в т.ч. межмуниципальному сотрудничеству - начался процесс укрепления имеющихся.

Во-вторых, вступивший в силу Лиссабонский договор от 01.12.2009 дал сигнал о готовности ЕС вывести «услуги, затрагивающие общие экономические интересы», из-под действия режима сугубо общеевропейского рынка и передать определенную свободу действий национальным правительствам.

Муниципалитеты всех европейских странах испытывают финансовые затруднения разной степени, которые особенно заметны в южных странах (Греция, Испания, Португалия и Италия). При этом зависимость от финансовых субвенций и дотаций еще более обострилась.

В этой связи необходимо вспомнить положения Европейской хартии местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для всех европейских стран, ратифицировавших эту Хартию (ст. 9):

«Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».

Еще одной угрозой для муниципальных финансов в большинстве европейских стран оказалась готовность и склонность национальных правительств в целях снижения нагрузки на собственные бюджеты путем обременительной децентрализации передавать полномочия и расходы на местный уровень, не всегда заботясь о достаточном обеспечении последнего соответствующими финансовыми ресурсами.

В Германии - по настоятельным требованиям муниципалитетов - в рамках конституционной реформы 2006 г. было введено положение (статья 104а Конституции), в соответствии с которым Федерации разрешается наделять муниципалитеты новыми задачами/полномочиями только в том случае, если на это одновременно выделяются соответствующие финансовые средства (принцип коннек-сии). Аналогичные положения в настоящее время закреплены и в конституциях федеральных земель.

В целом можно констатировать, что развитие МСУ в европейских странах представляет собой довольно противоречивую картину.

С одной стороны, жизнеспособности МСУ угрожает ряд факторов. Это относится, во-первых, к нарастающему количеству правовых норм, которые исходят не только от национальных правительств, но и (все в большей степени) от ЕС, и которые таят в себе угрозу снижения автономии муниципалитетов или даже вообще исчезновения последней. Во-вторых, - и это самое главное - недостаточная финансовая обеспеченность ставит под сомнение эффективность и дееспособность муниципалитетов. Последнее особенно остро ощущается в странах Южной Европы (Греция, Португалия, Испания и Италия), где долговой кризис наиболее ярко выражен и напрямую затронул муниципалитеты.

С другой стороны, можно выделить целый ряд факторов, которые позволяют сделать прогноз о том, что муниципалитеты и МСУ и в дальнейшем будут играть определяющую (и, возможно, даже возрастающую) роль в европейских странах и в ЕС в целом.

В этом небольшом обзоре уже был назван ряд этих факторов, в частности:

Путем последовательной децентрализации публичных задач, их перераспределения на уровень МСУ (и связанного с этим сокращения присутствия центрального и регионального правительств на местном уровне) усиливается (многофункциональный) профиль обязанностей и ответственности МСУ;

Введением механизмов прямой демократии (обязательных местных референдумов, прямых выборов мэров/бургомистров и их отзывов на местных референдумах), а также расширением партиципативных форм участия гражданского общества в делах местного сообщества усиливается политико-демократический профиль местного уровня;

В ходе модернизации муниципального управления и благодаря соответствующей квалификации персонала повышается эффективность оперативной управленческой деятельности; это касается как «внутренней» модернизации (с применением «менеджериальных» инструментов и процедур), так и «внешней» модернизации (за счет введения конкуренции в сфере предоставления публичных муниципальных услуг).

Хотя существенную «лепту» в рост угрозы дееспособности муниципалитетов до сих пор вносило государство (в силу «потока» правового регулирования, а также недостаточности государственных дотаций), тем не менее на уровне национальных правительств европейских стран, а также ЕС в целом мы наблюдаем все больше признаков признания ключевой роли, которую играет эффективное МСУ в разрешении текущего общегосударственного и общеевропейского кризиса. Свидетельства долгосрочной гарантии существования муниципалитетов и МСУ в «многоуровневой системе» национальных государств и ЕС можно видеть и в ряде (упомянутых в этом обзоре) реформ и решений последних лет (в т.ч. не в последнюю очередь, в признании МСУ в общеевропейском праве - см. Лиссабонский договор 2009 г.).

ЛИТЕРАТУРА

Волльманн Х. Сравнительный анализ муниципальных органов принятия и исполнения

решений во Франции, Англии, Швеции и Германии // Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии. - М., 2012.

Волльманн Х. Тенденции развития местной демократии в четырех европейских странах // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. - М., 2011.

Вольманн Х. Реформы местной политической системы и местного самоуправления: Великобритания, Франция, Швеция и Германия / Пер. с нем. М.В. Силайчева // Публично-правовые исследования. - 2007. - Т. 2.

Voll"mann, H., Sravnitel"nyj analiz municipal"nyh organov prinjatija i ispolnenija reshenij vo Francii, Anglii, Shvecii i Germanii. Sistema organov mestnogo samoupravlenija i municipal"nye vybory v Rossii i Germanii. Moscow, 2012.

Voll"mann, H., Tendencii razvitija mestnoj demokratii v chetyreh evropejskih stranah // Mest-noe samoupravlenie v sovremennoj Rossii: sostojanie i tendencii. Moscow, 2011.

Vol"mann, H., Reformy mestnoj politicheskoj sistemy i mestnogo samoupravlenija: Velikobri-tanija, Francija, Shvecija i Germanija (per. s nem. M.V. Silajcheva). Publichno-pravovye is-sledovanija, 2007, Vol. 2.

THE DIRECTIONS OF DEVELOPING AND REFORMING OF THE MUNICIPAL SYSTEMS IN THE EUROPEAN COUNTRIES

Institut für Sozialwissenschaften Humboldt Universitaet zu Berlin Unter den Linden, 6, Berlin, Germany, 10099

The article deals with short review of concepts, directions and practical steps of reforming the municipal systems in the European countries. The special emphasis is paid to the German experience of reforming the municipal systems. To some extent it as well as the experience of other European countries can be used for formulation of the concept of the development of the municipal system in Russia.

Key words: municipal system, Germany, the EU.