Главная » Финансы » Проект заключения антикоррупционной экспертизы независимого эксперта. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы

Проект заключения антикоррупционной экспертизы независимого эксперта. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы

Экспертное заключение независимой доктринальной антикоррупционной экспертизы по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора

в Российской Федерации»

Проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (далее - проект закона) разработан Минэкономразвития России в рамках концепции административной реформы и направлен на достижение ряда целей, заявленных еще в концепции указанного проекта закона. Соглашаясь с заявленными целями разработки проекта закона, следует признать попытку систематизации в одном нормативном правовом акте всех применяемых в Российской Федерации форм государственного и муниципального контроля и надзора неудачной в силу следующих обстоятельств.

1. Название проекта закона не соответствует его содержанию, поскольку из предмета регулирования оказались исключены 11 форм контрольно-надзорной деятельности (части 2 статьи 1 проекта закона), а объект контрольно- надзорной деятельности «сужен» до сферы предпринимательской деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами (статьи 12 и 13 проекта закона). При этом разработчиками, безусловно, проведена систематизация большого объема нормативного правового материала по вопросам осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью, но тогда вместо проекта закона следовало бы внести поправки в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2. Проект закона не закрепляет цель и задачи его принятия, не устанавливает виды субъектов контроля и надзора, не регламентирует их статус (права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность), в связи с чем могут быть созданы дополнительные, неоправданные пробелы в этом фрагменте законодательства. О квалифицированном молчании законодателя здесь вести речь не приходится.

3. Разработчики попытались «встроить» проект закона в действующее законодательство, согласовав его с содержанием ряда федеральных законов: от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Гармонизировать этот «пласт» законодательства удалось только частично.

На фоне реализации государственной политики по развитию институтов гражданского общества и их участию в осуществлении государственного и муниципального управления проект закона не согласован с содержанием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Предложение создать новые государственные информационные системы (статьи 31, 36, 126 проекта закона) не увязано с крайне важными вопросами обеспечения защиты государственных информационных систем и информационных ресурсов и требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных».

Статья 35 проекта закона сводит «противодействие коррупции» при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора исключительно к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов и только Прокуратурой Российской Федерации. Между тем механизм противодействия коррупции в Российской Федерации включает намного больше мер, внедренных в законодательство и правоприменительную практику. Нормативные правовые акты Российской Федерации, закрепляющие элементы механизма противодействия коррупции, условно можно сгруппировать так: базовые, закрепляющие основы государственной политики в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации (Национальная стратегия противодействия коррупции, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и национальные планы противодействия коррупции1); универсальные, устанавливающие требования к отдельным мерам противодействия коррупции в России

1 В современной истории России реализовано четыре плана: 2008-2009 годы (утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № ПР-1568); 2010-2011 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460); 2012-2013 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297); 2014-2015 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226).

(требования к одним мерам противодействия коррупции закреплены в федеральных законах1, к другим - в указах Президента Российской Федерации2, к третьим - в постановлениях Правительства Российской Федерации3, четвертые введены актами Минтруда, а часть - решениями Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции4); специальные, в которых раскрыты особенности применения отдельных мер противодействия коррупции для отдельных органов и организаций. А одна из задач Национального плана противодействия на 2014-2015 годы - реализация требований статьи 13.3 Федерал ьного закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, и статьи 19.28 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, - должна была быть отражена в проекте закона.

1. Проект закона не учитывает особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, статьей 12 Конституции Российской Федерации прямо установлено, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а глава 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономического развития. Неоспоримы особенности организации управления на территориях особых экономических зон, в закрытых военных городках, в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации, которые не отражены в проекте закона. Не учтены изменения, внесенные в 2014 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 году № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 2 апреля5, 27 мая6,

1 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-Ф3; Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-Ф3; О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3.

2 Например: О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821; О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г № 309; Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878.

3 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96; Аппаратом Правительства Российской Федерации 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 утверждено Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа; постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568 на отдельные категории граждан распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции; постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 10 утверждено Типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации.

4 Например: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)); Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 13 апреля 2011 г. № 24); Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: методические рекомендации (одобрены Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25 сентября 2012 г. № 34).

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 70-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201404020052

6 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 (ст. 2 и 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201405270020

231, 232 июня, 213, 214, 215 июля, 46, 147, 228 октября, 229, 2210, 2911, 2912, 2913, 3114, 3115 декабря, в том числе связанные с совершенствованием государственного и муниципального контроля и надзора.

2. Проект закона содержит чрезмерно большое количество отсылочных норм (более 250, из которых более 60 - с формулировкой «установленных законодательством Российской Федерации»), что «размывает» содержание проекта закона. Причем очевидно, что некоторые отсылки предполагают разработку качественно новых для российской правовой системы правовых средств (например, система управления рисками - глава 4 проекта закона), что многократно усложняет понимание предлагаемого механизма государственного и муниципального контроля и надзора.

3. Принятие проекта закона в данной редакции повлечет не сокращение (статья 131 проекта закона не устраняет множество действующих нормативных правовых актов), а значительное увеличение количества нормативных правовых актов, поскольку статья 30 проекта закона предполагает разработку каждым субъектом контроля по каждому виду контрольно-надзорной деятельности специального административного регламента, каждый из которых является по своей природе нормативным правовым актом.

4. Проект Закона наполнен терминами и дефинитивными нормами, которые не характерны для российской правовой системы или разграничены по сомнительным признакам. Например, в статьях 6 и 7 про-

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240004

2 О внесении изменений в Земельным кодекс Российской Федерации и отдельныые законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171 -ФЗ (ст. 16). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240019. В соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 марта 2015 года.

3 О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ (ст. 9). URL: www .pravo.gov.ru/ 0001201407220037

4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220015

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220074

6 О внесении изменений в ст. 36 и 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральным закон от 4 октября 2014 г. № 290-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410060018

7 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 14 октября

2014 г. № 307-ФЗ (п. 2 ст. 35). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410150002

8 О внесении изменений в Федеральным закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры|) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410230005. В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-Ф3 ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

9 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230012

10 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. 447-ФЗ (ст. 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230018

11 О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан»: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 454-ФЗ (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412290012

12 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 456-ФЗ (ст. 3). URL: www .pravo.gov.ru/ 000120141229000

13 О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo. gov.ru/ 0001201412290022. В соответствии с ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

14 О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ (ст. 12). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310124. В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 апреля

15 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ (ст. 10). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310043. В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ настоящий закон вступает в силу по истечении девяноста дней со дня его официального опубликования (31 декабря 2014 года), то есть - с 1 апреля 2015 года.

екта закона сделана неудачная попытка «развести» понятия «контроль» и «надзор», причем в обоих случаях «суженных» до применения только части из системы мер административного принуждения.

В части 4 статьи 7 проекта закона предложено ввести «иные правоограничительные меры», которые по своей природе являются мерами административного принуждения.

Главой 4 проекта закона предлагается ввести крайне запутанную систему оценки рисков с использованием: категорий, групп, критериев, профилей, индикаторов, постоянных и переменных факторов (источников), объектных, субъектных и смешанных моделей.

Статьи 111 и 113 проекта закона безосновательно и неубедительно предлагают различать «результативность» и «эффективность» государственного и муниципального контроля и надзора. В философии и теории права это различение возможно и нуждается в обсуждении, но в законодательном акте это вряд ли уместно.

5. Кроме названных концептуальных просчетов, проект закона изобилует ошибками технико-юридического характера. Например, статья 8 проекта закона изложена на 30 страницах, имеет крайне сложную пунктуацию (сложившиеся правила юридической техники не предполагают сочетание в новом нормативном правовом акте буквенно- цифровой пунктуации, для этого есть прием «двойных номеров»), но не имеет самостоятельного содержания (смысла). Также «перегружены» статьи 9 и 10 проекта закона.

Глава 2 проекта закона раскрывает принципы государственного и муниципального контроля и надзора вразрез со сложившимися подходами в законодательстве и доктрине права, которые могли быть изложены в форме перечня в одной статье проекта закона.

Название статей проекта закона нередко противоречит их содержанию (например, в названии статьи 121 заявлены «требования», а в содержании раскрыты «принципы»; в названии статьи 122 «реестр функций», а в содержании - «реестр видов»).

6. Текст проекта закона содержит все виды коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

Изложенное позволяет утверждать, что в проекте федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», разработанном Минэкономразвития России, имеются системные ошибки в структуре и содержании, неустранимые коррупциогенные факторы. Проект федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» требует кардинальной переработки и в представленной редакции не может быть рекомендован для принятия.

Баранов Владимир Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, заместитель председателя Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Лаврентьев Александр Рудольфович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, член Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Трусов Николай Александрович, кандидат юридических наук, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России;

Федосин Алексей Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала «Российская академия правосудия»

В Росаккредитации работа по проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, проектов ведомственных нормативных правовых актов организована и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и приказом Росаккредитации от 20 января 2014 г. № 77 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по аккредитации».

Антикоррупционная экспертиза актов, проектов актов проводится Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации.

Работа по проведению антикоррупционной экспертизы актов, проектов актов и их размещению на официальном интернет-сайте Росаккредитации для проведения независимой антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2017 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

16 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. независимой антикоррупционной экспертизы

2016 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

12 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. независимой антикоррупционной экспертизы

Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по аккредитации (в соответствии с формой заключения, утвержденной приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363) от аккредитованных Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов юридических и физических лиц не поступали.

2015 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

19 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. независимой антикоррупционной экспертизы

2014 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

7 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. независимой антикоррупционной экспертизы

СОДРУЖЕСТВО АНАЛИТИКОВ,

ЭКСПЕРТОВ И КОНСУЛЬТАНТОВ

115446 Россия, Москва, Коломенский пр-д,

тел/E-mail:kaf. *****@***ru

Сентябрь 2012 г." href="/text/category/sentyabrmz_2012_g_/" rel="bookmark">сентября 2012 г.

В Комитет по собственности Федерального Собрания –Государственной Думы Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Аккредитованного в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов распоряжением Минюста России от 01.01.2001 года № 000, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 01.01.01 года Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 проведена антикоррупционная экспертиза проекта № Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации.

В представленном проекте № Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации выявлены следующие коррупциогенные факторы.

1. В статьях 3 и 4 настоящего законопроекта указывается, что « под оценочной деятельностью понимается профессиональная деятельность субъектов оценочной деятельности…». Далее, в статье 4 законопроекта утверждается, что «субъектами оценочной деятельности признаются субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности».

Таким образом, субъекты предпринимательской деятельности также занимаются профессиональной оценочной деятельностью, при этом, если исходить из данных положений статей 3 и 4 законопроекта, они осуществляют эту деятельность самостоятельно и независимо друг от друга.

Между тем, они законодательно и практически взаимосвязаны друг с другом и не могут быть разделены друг от друга. Следовательно, необходимо более детальное описание их правового статуса и четкое определение всей совокупности прав и обязанностей, учитывая и то обстоятельство, что оценщики, оформившие трудовые отношения с субъекта ми предпринимательской деятельности находятся у них в прямом подчинении (дисциплинарном) и материальной зависимости. Простая отсылка о регулировании данных взаимоотношений только Трудовым кодексом РФ, указанная в статье 14 настоящего законопроекта не является решением данной проблемы, поскольку субъект предпринимательской деятельности (юридическое лицо) и его сотрудник (оценщик) являются законодательно независимыми, а также несут самостоятельно различного рода ответственность за результаты своей деятельности.

Именно, наличие неопределенностей и не урегулированность достаточно большой совокупности отношений между оценщиками и их работодателями, в данном случае субъектами предпринимательской деятельности, а также отсутствие юридических, организационных и информационных гарантий, являются наиболее благодатной почвой для различного рода злоупотреблений и коррупции. В данном случае наличие неопределенности и отсутствие должного регулирования вышеназванных взаимоотношений по существу являются наиболее значимыми факторами коррупции (далее – корфакторы).

2. В дополнениях в статью 10 данного законопроекта целесообразно уточнить, что в договоре на проведение оценки должны быть обязательно указаны все реквизиты конкретных стандартов оценочной деятельности, как федеральных стандартов оценки, так и стандартов и правил оценочной деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также международных стандартов оценки, если таковые будут использоваться при проведении стоимостной оценки. Отсутствие данных уточнений и указаний будет являться объективной базой для различного рода злоупотреблений и нарушений, как со стороны оценщиков, так и со стороны субъектов предпринимательской деятельности, поскольку в данном случае профессиональная деятельность этих участников будет не проверяема и должным образом не контролируема, из-за невозможности предъявления к ним претензий по нарушениям требований конкретных стандартов оценочной деятельности.

Кроме того, в статье 10 законопроекта необходимо подчеркнуть то обстоятельство, что отдельные требования к договору на проведение оценки могут регулироваться положениями и других статей настоящего Федерального закона (например, статьями 14,15,16 закона). В данном случае факторами коррупциогенности являются применение неконкретных норм и требований к участникам гражданско-правовых и договорных отношений, при которых субъекты правоприменения должны соблюдать определенные требования и правомочны принимать определенные решения.

3. В статью 11 настоящего законопроекта, в первый абзац после слов «или вводить в заблуждение» необходимо внести дополнение следующего содержания, «а также вызывать сомнение или неясности его отдельных положений или содержания отчета в целом».

Также, требуется внести изменение в эту же статью законопроекта, после слов «точное описание объекта оценки» добавить слова « его идентификация», поскольку требования идентификации объекта оценки уже заложены в статье 10 настоящего законопроекта.

Кроме того, целесообразно внести дополнение о том, что при оформлении отчета об оценке все приобщенные к нему копии информативных материалов и документов должны быть заверены в установленном законом порядке, поскольку отчет об оценке, согласно положений статьи 12 действующего закона, является документом доказательственного значения.

Крайне важно, в абзаце о допущении указания в отчете об оценке или экспертном заключении о величине рыночной или иной стоимости диапазона(интервала) изменения расчетной величины, необходимо четко обозначить причины и должное обоснование данного действия.

4. Содержание изменений, вносимых в статью 13 законопроекта сформулировано не достаточно ясно, поскольку сочетание слов «с учетом интервалов неопределенности, ассоциируемых с оспариваемой оценкой, а также с оценкой, используемой для оспаривания оценки» является недоступной для нормального восприятия и понимания. В бизнес-менеджменте, также как и в оценке стоимости объектов оценки, интервалы неопределенности всегда сопровождают различного рода риски, которые уменьшают или увеличивают интервалы неопределенностей, а поэтому необходимо более четко сформулировать данное положение законопроекта. .Кроме того, не ясно, что означают слова, « с оценкой, используемой для оспаривания оценки». Что конкретно имеют в данном случае депутаты, вносящие законопроект, а именно:

Это еще один отчет об оценке;

Это экспертиза отчета об оценке;

Это письменное профессиональное суждение специалиста-оценщика;

Это рецензия на отчет об оценке и т. д.

Без внесения уточнений в это положение законопроекта, оно безусловно будет являться законодательной основой для различного рода злоупотреблений и коррупции, ввиду смысловой и логической неопределенности, недоступности для восприятия и понимания, а также трудно выполнимости данных требований.

5. Во вторую часть дополнения в статью 14 законопроекта необходимо усилить словами «оценщик имеет право самостоятельно», а далее по тексту. Кроме того, в этом же предложении после слов «стоимости объекта оценки, продолжить словами, « а также в защиту своих прав и законных интересов». Указанное дополнение позволит на современном и цивилизованном уровне, в полном соответствии с Конституцией РФ, специалистам-оценщикам отстаивать свои права и законные интересы в различного рода спорах, в том числе и с субъектами предпринимательской деятельности в сфере оценки.

6. Положения статьи 14.1 законопроекта требуют комплексной доработки, поскольку требования Федерального закона «О саморегулируемых организациях» и Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» не предполагают создание единых саморегулируемых организаций оценщиков для юридических лиц-субъектов предпринимательской деятельности и физических лиц-оценщиков. Вхождение субъектов предпринимательской деятельности в СРОО физических лиц-оценщиков даст законодательную возможность создать по сути такую корпорацию прав и возможностей, в которой коррупционные составляющие будут иметь первостепенные смысл и значение. Безусловно, это должны быть совершенно самостоятельные некоммерческие организации , не имеющие никакого отношения друг к другу. Более того, должен быть законодательный запрет на какую-либо аффилированность этих двух организаций, вхождение одних и тех же лиц в состав их органов управления , включая и попечительские советы, а также наличие других «тесных» взаимозависимостей. В противном случае, это может породить различного рода коррупционные связи и взаимодействия.

Такая принципиальная позиция законодателя нарушит уже сегодня фактически существующую схему функционирования СРОО физических и юридических лиц, в руководстве которых стоят одни и те же лица или же они входят в состав их различных органов управления.

7. Первостепенное значение для цивилизованного развития оценочного сообщества в РФ имеет создание независимых СРОО субъектов предпринимательской деятельности, законодательное закрепление за ними в полном объеме тех же прав и обязанностей, которыми обладают СРОО физических лиц-оценщиков, поскольку иное правовое положение СРОО для юридических лиц является элементарным нарушением антимонопольного законодательства РФ, так как игнорирует базовые принципы конкуренции и предпринимательства. Кроме того, СРОО субъектов предпринимательской деятельности должны наравне с СРОО для физических лиц иметь право входить в состав Национального Совета по оценочной деятельности в Российской Федерации либо на альтернативной основе создать свой Национальный Совет по оценочной деятельности в РФ.

В тексте данной статьи вновь упоминается термин-Исполнитель, который детально в данном законопроекте не прописан и статусно не определен. В практике оценки, для того, чтобы различать оценщиков, как физических лиц и юридических лиц, заключающих договора на оценку, последних принято обозначать как «Исполнитель оценки».

8. В статью 15 законопроекта внести в качестве обязательного условия для занятия профессиональной деятельностью в области оценки непременное повышение квалификации (один раз в три года), в противном случае, игнорирование данного требования неизбежно приведет к дисквалификации и резкому снижению профессиональных знаний оценщиков, в условиях постоянно изменяющихся и пополняемых профессиональных знаний о современных методах и моделях оценки стоимости, нормативных требований действующего законодательства РФ, вхождением страны в ВТО.

9. В статью 15.1 законопроекта включить дополнение о том, что субъект предпринимательской деятельности в сфере оценки обязан предоставлять копии хранящихся отчетов или содержащуюся в них информацию правоохранительным, судебным и иным уполномоченным государственным органам по их законному требованию, в соответствии с действующим законодательством или в установленном законом порядке. Данное уточнение вытекает из практической оценочной деятельности, поскольку достаточно часто приходиться сталкиваться с превышением служебных полномочий, особенно со стороны правоохранительных органов при истребовании отчетов об оценке у субъектов предпринимательской деятельности в области оценки.

Самое серьезное внимание следует обратить на положение законопроекта о сроках хранения договоров на оценку и копий отчетов об оценке, поскольку указание о хранении этих документов в течение трех лет является некорректным, так как нацеливает субъектов предпринимательской деятельности в области оценки и оценщиков сознательно нарушать положения и требования других законодательных и нормативных правовых актов РФ. В частности, в Налоговом кодексе РФ, в законодательстве, регулирующем архивную деятельность в РФ для целого ряда документов предприятий и организаций предусмотрены сроки хранения определенных видов документов в течение 4-5 лет. Кроме того, в соответствии с требованиями статьи 1 Федерального закона «Об оценочной деятельности Российской Федерации» при осуществлении профессиональной оценочной деятельности необходимо соблюдать другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

10. В тексте статьи 16 законопроекта необходимо предусмотреть недопустимость вмешательства в профессиональную деятельность оценщиков и субъектов предпринимательской деятельности в области оценки любых государственных органов власти и управления, включая должностных лиц и иных представителей саморегулируемых организаций оценщиков и СРОО субъектов предпринимательской деятельности в сфере оценки. Кроме того, в целях действительного укрепления подлинной независимости оценщика необходимо законодательно закрепить безусловное право любого члена саморегулируемых организаций оценщиков добровольного выхода из СРОО, с возвратом ему обязательного взноса в компессационный фонд данного СРОО, при условии отсутствия к нему каких-либо материальных претензий и судебных исков. Принятие такого положения окончательно похоронит реально существующее в настоящее время, так называемое «крепостное право» СРОО, которое по существу противоречит требованиям Конституции РФ о праве граждан на свободное участие граждан в различного рода объединениях.

11. В связи с членством России в ВТО, в целях регулирования внутреннего и международного рынков оценочных работ и услуг необходимо предусмотреть реальное участие отечественных оценочных компаний во всей совокупности оценочных работ и услуг, предусмотренных переходом российских предприятий на МСФО, защитой их прав и законных интересов в области стоимостного оценивания от недобросовестных действий зарубежных предприятий и организаций. Кроме того, целесообразно срочно решать вопросы с адекватным внедрением в оценочную практику всех видов стоимости, указанных в последней редакции (июль 2011 года) Международных стандартов оценки (МСО-2011), в противном случае мы окажемся на обочине мирового развития экономики. Если невозможно создать в короткие сроки соответствующие федеральные стандарты оценки или внести соответствующие изменения в уже действующие федеральные стандарты оценки, то целесообразно законодательно закрепить практическое использование в стоимостном оценивании некоторые положения МСО-2011, в части не противоречащей действующему законодательству РФ. Именно эти практические вопросы необходимо учесть в составе статьи 20 настоящего законопроекта.

12. В настоящее время объективно назрела необходимость в создании и функционировании единого государственного научно-исследовательского Центра оценочно-экспертной деятельности в РФ для целей централизации и цивилизованного объединения усилий государства и оценочного сообщества, в разработке, адаптации и принятии современных нормативно-правовых актов в области стоимостного оценивания, формировании современной Концепции развития оценочной деятельности в РФ, технологических платформ и кластерных проектов в оценке стоимости объектов гражданских прав.

В соответствии с требованиями действующего законодательства РФ копия настоящего заключения по результатам антикоррупционной экспертизы будет направлена в Министерство юстиции Российской Федерации.

Приложение: заверенная копия свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность на одном листе-странице.

С уважением,

Независимый эксперт Минюста РФ