Главная » Финансы » Что значит децентрализация. Централизация и децентрализация управления

Что значит децентрализация. Централизация и децентрализация управления

Децентрализация — процесс перераспределения или диспергирования функций, полномочий, людей или вещей от центрального управления.

Децентрализация власти включает как политическую так и административную стороны. Децентрализация может быть территориальной — перемещение власти от центрального города на другие территории, и может быть функциональной — путем передачи полномочий на принятие решений по главного органа любой отрасли правительства к чиновникам низших уровней. Этот процесс был назван «новым государственным управлением», который был описан как децентрализация, предметное управления, конкуренция правительственной и местной координации.

Рост государственных расходов, низкие экономические показатели и рост влияния идей свободного рынка убедили правительства децентрализовать свою деятельность, чтобы заключить договоры с частными фирмами, работающими на рынке и полностью приватизировать выполнения некоторых услуг.

Децентрализованное управление

Согласно Европейской Хартии Местного Самоуправления от 15.10.1985 г.., содержание местного самоуправления заключается в гарантированном государством праве и реальной способности самих территориальных сообществ граждан (территориальных коллективов) и сформированных ими органов самостоятельно и под свою ответственность решать отдельную часть публичных дел, действуя в пределах конституции и законов соответствующего государства. Органы местного самоуправления признаны одной из главных основ любого демократического режима.

Очень высокая степень децентрализации наблюдается в Швеции, причем правительство не вмешивается в дела местной власти. Такая же очень высокая степень децентрализации характерен для Дании.

Политическая децентрализация

Целью политической децентрализации является предоставление гражданам или их избранным представителям больше влияния в разработке и реализации законов и политике. В зависимости от страны, для этого может потребоваться конституционные или законодательные реформы, развитие новых политических партий, создание местных политических единиц, и поощрения пропагандистских групп. Одним из аргументов в пользу осуществления децентрализационных реформ является повышение эффективности деятельности как центральных, так и местных органов власти, а также создания благоприятных условий для экономического развития.

Политическая децентрализация означает региональное представительство в национальном парламенте, выборы региональных правительств, распределение политической власти, конституционные права регионального уровня и взаимосвязь между региональным и национальным уровнем. Региональное представительство в национальном парламенте отражает наличие одной или двух палат законодательного органа, и адекватность представленности региона в национальном законодательном органе. Индикатор политического взаимосвязи отражает роль регионального уровня в деятельности национального уровня.

Политическая децентрализация включает в себя показатели, которые измеряют политическое участие на региональном уровне и между различными уровнями и показывает насколько независимо региональный уровень принимает решения на национальном уровене, который имеет право на вмешательство.

Степени функциональности

Достаточно часто, во многих странах степень политической децентрализации выше, чем функциональной. Высокая степень функциональной и политической децентрализации характерные для Германии, Швейцарии, Бельгии и Испании, достаточно высокие — Чехия, Португалия, Польша. Больше политических, чем функциональных полномочий имеют Австрия и Словакия. В Словакии функциональная децентрализация находится на очень низком уровне, а политическая — на достаточно высоком, что является свидетельством того, что региональный уровень практически не имеет полномочий по принятию решений. Большую политическую степень функциональной децентрализации в Болгарии и Литве, предусматривающий, что регионы имеют почти похожи полномочия на региональном уровне, но практически не влияют на национальный уровень.

Существует высокая взаимозависимость между функциональной и политической децентрализацией. Если регионы располагают определенными финансовыми средствами, но ограничены в принятии и реализации своих решений (Функциональные децентрализации), то такая финансовая автономия теряет смысл. В противном случае, полномочия по решению собственных проблем не подкреплены соответствующими финансовыми средствами, также теряют свою значимость.

Чем больше политических функций имеет региональный уровень власти, тем более автономен он в реализации политической власти. Более того, финансовая и функциональная, так же как и административная децентрализация имеют положительную взаимосвязь: чем больше регион имеет финансовых средств, тем больше функций он может выполнять и может позволить себе содержать больше управленческий аппарат.

Административная децентрализация

На сегодня, существуют четыре основных формы административной децентрализации:

Деконцентрация — слабая форма децентрализации, по которой передаются полномочия по управлению, использования и реализации социальной политики от центральных органов в органы в уже существующих районах или, при необходимости, к новым, но с условием, что прямой контроль за выполнением данных полномочий ведется из центра.
Делегирование не предусматривает ответственность полуавтономных местных правительств за управление, использование средств и реализацию социальной политики. Эти правительства не полностью контролируются центральным правительством, но в конечном счете подотчетны ему. Данный вид включает создание государственно-частных предприятий или корпораций — специальных проектов по оказанию различных услуг в регионах. По этой системе местное правительство получает широкие полномочия.
Деволюция — передача всех полномочий в сфере управления, использования и реализации социальной политики на субнациональном уровне в региональное или местное правительство или правительства штата.
Отчуждение (или приватизация) — означает переход всех предприятий, учреждений и организаций в частную собственность, причем имеет место полное снятие с государства ответственности за управление, использование финансов и реализацию социальной политики. Могут быть проданы также средства производства, допускается увольнение или перевод работников из частных компаний или некоммерческих организаций. Многие из этих функций сначала выполняться частными лицами, компаниями или организациями, а затем перешли к правительству или непосредственно, или путем регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.

Интернет-передача "Обретение смыслов"
Тема: "Децентрализация"
Выпуск №120

Степан Сулакшин: Добрый день, коллеги! Сегодняшний термин, смысл которого мы будем раскрывать, «децентрализация». На настоящий момент этот термин актуален, потому что в тяжелом конфликте развития украинской государственности один из пунктов конфликта ополчения Донецка, Луганска и центральной киевской власти касается возможностей и потенциалов децентрализации государственного управления на Украине.

Но и в нашей российской практике строительства государства эта тема в текущем политическом словаре тоже актуальна, поскольку реформы местного самоуправления, реформы федерализма еще не завершены, и вопрос о децентрализации, о централизации актуален. Начинает Вардан Эрнестович Багдасарян.

Вардан Багдасарян: Можно предложить два методологических подхода к рассмотрению категории «децентрализация». Я начну с первого подхода. Мы знаем, что есть некий объем управленческих полномочий, и он составляет 100%. Как эти управленческие полномочия должны быть распределены между центральной и местной властью? Если предположить, что 90% полномочий отданы центру, а 10% – на места, то мы можем говорить о том, что есть централизация. Если, наоборот, 90% полномочий на местах, и только 10% отданы центру, то здесь мы можем говорить о децентрализации.

При первой модели – модели чрезмерной централизации, местные вопросы не решаются, значит, чтобы добиться их решения, надо апеллировать к центру, и это всегда связано с преодолением множества бюрократических ступеней. При второй варианте, когда 90% полномочий на местах, возникает угроза сепаратизма.

Казалось бы, нужно найти оптимум, и таким оптимумом, очевидно, будет соотношение 50 на 50. Но, на самом деле, к разным цивилизационным контекстам, к разным страновым контекстам применим свой оптимум соотношения распределения полномочий между центром и местами.

Для России вопрос централизации более чем актуален. Если мы посмотрим курс российской истории, вспомним, как формировалась российская государственность, вспомним базовые вехи, с чего великорусская государственность начала возникать, то мы увидим, что здесь происходила централизация русских земель вокруг Москвы и далее – создание русского централизованного государства. Через централизацию задавался вектор российской истории и выстраивания российской государственности.

В российской истории на такое повышенное значение фактора централизации оказали влияние несколько интегральных факторов. Первый фактор – это крупнейшая в мире территория при всегда сохранявшейся низкой плотности населения. Экономические связи при такой распыленности населения непрочные, требовался мощный политический государственный центр, который бы интегрировал это пространство не всегда экономическим, а зачастую и политическим, и каким-то иным образом.

Второй фактор – это традиционная многоэтничность на территории России. Эта многоэтничность предполагала угрозы национального сепаратизма, и в целях подавления этого национального сепаратизма должен был наличествовать мощный центр, который не только подавлял бы, но и в идейном плане интегрировал все это пространство.

Ну, и третий, может быть, главный фактор, во всяком случае, так считали многие русские историки, это военный фактор. Понятно, что подготовка к войне, военная сфера не может быть отдана на местный уровень. Вернее, теоретически это возможно, но ничего хорошего из этого получиться не может.

Военный фактор нахождения России в иноцивилизационном окружении и угроза военного давления извне предполагала повышенную централизацию, всегда сохраняемую в истории России. В истории России был опыт и децентрализации, например, в 1917 году, в позднегорбачевский период. Эти точки кризиса государственности – 1917-й и 1991-й годы, показывают, насколько этот децентрализационный вектор при внешней привлекательности – «отдадим власть на места, пусть народ сам решает свои проблемы» – опасен. Медведев, будучи президентом, активно выступал с одной из своих базовых программ – идеей децентрализации.

Но есть другой вызов. Есть вызов всевластия, произвола чиновников центра, которые могут парализовать любую систему, и с этим вызовом тоже надо считаться. Поэтому здесь вопрос заключается в нахождении этого оптимума.

Хотелось бы отметить, что децентрализация не тождественна демократии, хоть иногда между этими понятиями чуть ли не ставят знак равенства. Есть примеры совершенно других моделей, которые складывались в результате децентрализации. Достаточно вспомнить классический пример, который даже стал нарицательным, Римскую империю.

По сути, это было децентрализованное образование. Власть императора номинальна, власть центра несущественна, но на местах была отнюдь не демократия. На местах царило всевластие феодалов, которые получили полный контроль над населением.

Реалии нашей децентрализации – в 90-е годы можно было наблюдать, как криминалитет, местные авторитеты, являясь выборными фигурами в местные органы управления, по сути дела, захватили власть на местах. Но ведь все мы знаем, как эти выборы осуществлялись. Кто мог осадить этих местных авторитетов и местный криминалитет? Опять же, только сильная центральная власть.

Первый подход связан с нахождением оптимума между централизацией и децентрализацией. Но есть и второй подход. Можно рассмотреть данную проблему в другой шкале уровня управляемости –насколько система управляема: на 100% или на 0%, когда она становится неуправляемой. Понятно, что нет ни одной системы, как абсолютно управляемой, так и абсолютно неуправляемой, поэтому здесь надо найти какую-то величину, отражающую этот момент.

Чем более система управляема, тем, очевидно, это лучше, тем больше возможностей целевым образом решать проблемы, возникающие в этой системе. Если центральные органы власти обеспечивают, предположим, 40% от уровня возможного 100%-ного потенциала управляемости системы, то при отсутствии местных органов власти это будет составлять 40% от управляемости всей системы.

Если появляются местные органы власти, предположим, они дают еще 40%, то есть уровень управляемости системы в данном случае составляет 80% от теоретически потенциально возможного уровня управляемости системы. В данной постановке вопроса местные органы не забирают у центральных их полномочия, они распространяют свои полномочия туда, куда не доходит власть центрального аппарата. Здесь наблюдается не распределение управления от государственного уровня к местному, а, наоборот, складывание эффекта обоих – к государственному прибавляется еще и местное.

Можно привести пример создания централизованного государства из истории. Это время Ивана Грозного. Думаю, что никто не будет сомневаться в том, что при Иване Грозном централизаторский вектор был достаточно сильным, но именно при нем создаются местные органы, местное управление.

То есть в данном случае речь шла не о перераспределении полномочий, кому больше – центру или на места, а об установлении полномочий там, где никакого управления не было вообще, то есть наблюдается эффект сложения. Поэтому в этой второй предлагаемой постановке вопроса не происходит децентрализация как переход от централизации к местному управлению, смещению вектора в этом направлении, а здесь наблюдается отцентрализация плюс местное управление как синергийный эффект распространения управляемости системы. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Вардан Эрнестович. Владимир Николаевич Лексин.

Владимир Лексин: Смысл понятий «централизация» и «децентрализация», казалось бы, очевиден и достаточно прост. Оба эти понятия происходят от одного и того же латинского слова – centrum, центр круга. Обычно предполагается, что централизация – это сосредоточение в одних руках, в одном органе, иногда в одном месте чего бы то ни было – власти, ресурсов, политического влияния.

Децентрализация, напротив, это отмена или ослабление единоличной функции центра с появлением этих функций у других органов власти, других территорий и так далее. При этом централизация и децентрализация – это естественные основания или принципы построения любой организационной системы. Вероятно, нет ни одной организационной структуры, в которой присутствовала бы только централизация, или в которой все было бы децентрализовано.

И здесь самое главное, самое сложное – найти баланс между ними, причем ни централизация, ни децентрализация в чистом виде никогда не могут рассматриваться как самоцель, они всегда нужны для чего-то. И вот это «для чего-то» – это, наверное, и есть самое сложное в науке управления, ежели такая наука существует, а в практике тем более.

Для чего мы сосредотачиваем власть в одних руках, с какой целью мы пытаемся рассредоточить ее тем или иным образом? Существует 4 направления децентрализации власти. Самое первое направление, самое известное, это разделение властей. Когда-то была своего рода децентрализация единовластной управленческой структуры, когда в одних руках был и суд, и исполнительная власть, и правитель сам издавал законы и так далее.

Второе, наиболее понятное всем направление, это разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти отдельных уровней государственного территориального управления. Третье направление – это, к сожалению, передача ряда функций органов государственной власти Бог знает, кому. Чаще всего негосударственным организациям или коммерческим структурам, получается некий такой управленческий аутсорсинг.

Наконец, четвертое, самое существенное, направление – это распределение функций государства между специализированными органами власти. Последняя административная реформа, когда у нас одновременно появились министерства, службы и ведомства, это было, наверное, самое удивительное явление в децентрализации власти, которое, прямо скажу, ни к чему хорошему не привело. Об этом говорят все эксперты.

Плюсы децентрализации несомненны – это потенциальные возможности распределения власти. Это возможность, видя то, что можно увидеть из твоего окна, с твоего рабочего места, на уровне маленького района или поселения, сделать то, что у центра никогда не будет сделано по той причине, что не хватает либо ума, либо ресурсов, либо информации.

В то же время децентрализация – самое сложное из всех управленческих действий, которое только может быть. И сложность здесь состоит в том, что центр-то все равно остается, и начинается сложнейшая процедура согласования, недовольства, разного рода не совсем легитимных действий по поводу того, что кому нужно делать. Это очень непросто.

Пиком государственной децентрализации является федеративная структура, поэтому неудивительно, что из почти 200 государств всего 25 являются государствами федеративными. Это необычайно сложным образом устроенная система государственного управления. У нас в России она и была снова сделана.

Казалось бы, сейчас для любой централизации нет никаких проблем, можно централизовать вообще все. Мощнейшие информационные потоки, любая информация по поводу ресурсов, проблем, неурядиц и так далее может сходиться в центре. И центр точно так же одним кликом компьютера может передать любые информации, любые ресурсы, да все, что угодно, на места. На самом деле, все это, конечно, не так.

Что же представляет собой наша страна? Это 85 субъектов федерации, из них 3 города федерального значения – Москва, Петербург и Севастополь, 27,5 тысяч органов местного самоуправления, 1087 городов, самых разных, от больших до маленьких, почти 150 тысяч сельских населенных пунктов, в трети из которых никто не живет. Это сложнейшая структура, территориально распределенная по разным границам на севере, юге, востоке, западе страны.

Казалось бы, что здесь-то местному самоуправлению, власти на местах нужно было бы развернуться по-настоящему. На самом деле, это не совсем так. Я уже говорил, что территориальная децентрализация предполагает, прежде всего, разграничение предметов видения, полномочий, ресурсов. Сейчас в стране 4600 разного рода полномочий, утвержденных законами, которые распределяются между разными органами власти.

Что же такое местное самоуправление? У него есть, к примеру, 30 своих вопросов местного значения, у него как будто бы есть свои ресурсы, и самое главное, местное самоуправление по нашей Конституции не входит в структуру государственного управления. Это абсолютно самостоятельная структура.

На самом же деле, это конституционное правило с самого начала не просто было нарушено, а никогда и не применялось, потому как в органах местного самоуправления 96% всех их полномочий и 92% всех ресурсов определяются только центром. Это то, что они должны делать по федеральным законам, по законам субъектов Российской Федерации, и то, что они должны делать по поручениям президента, Правительства Российской Федерации.

Ничего своего у них нет. Они только исполнители того, что дается сверху. И если, не дай Бог, кто-нибудь из них сделает на месте что-либо нужное, но не входящее в сетку установленных им сверху правил, законов ресурсного распределения и так далее, он пойдет немедля под суд, потому что это будет считаться нецелевым использованием средств или неправильным использованием власти.

Такая химеричность нашей децентрализованной системы, конечно, крайне вредна, она может быть оправдана только одним. Централизация в любом государстве оправдана и нужна тогда, когда есть ясная цель, к которой государство должно идти, для того чтобы благосостояние страны и счастье ее граждан были на необычайно высоком уровне.

В этом случае, может быть, на какое-то время нужно сосредоточение власти в одних руках, чтобы все работали только в рамках этой цели. Но сейчас, поскольку этого не существует, баланс между децентрализацией и централизацией в нашей стране не просто зыбкий, он абсолютно нерациональный.

Не было ни одного случая, когда какое-либо полномочие передавалось сверху вниз для его исполнения, и при этом был бы произведен расчет социальной, экономической, демографической результативности в плане того, что это будет иметь положительный результат. Это, опять-таки, централизованный вал поручений и обязательств, который идет сверху вниз.

Что же касается Украины, я не могу сказать по этому поводу ничего, потому что те речи о децентрализации, которые оттуда приходят, приводят меня в большое смущение. Мне кажется, это не то, что нужно было бы этим территориям, которые сейчас, с моей точки зрения, абсолютно справедливо не согласны с действиями центральных властей. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Владимир Николаевич. Когда мы говорим о децентрализации и централизации, в плане чего мы их рассматриваем? Что просится на ум в связке с этими базовыми терминами? Две категории – государство и управление, опять-таки, государственное управление, потому что управление может быть и вне государственных институтов, например, в каком-нибудь коллективе, корпорации и так далее. Мы же все-таки сосредотачиваемся на политическом словаре в рамках производных смыслов и терминов применительно к государству.

То есть речь идет об институциональном государственном устройстве, функциональном устройстве и прилежащих многочисленных сторонах соответствующих отношений государственного строительства и государственного управления.

Формально, ну, и по существу, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы государства.

Здесь смешиваются два мысленных пространства, в которых мысль ищет центр – центр некого пространства. С одной стороны, это, действительно, географические принципы, потому что государство расположено в географическом пространстве. Есть столица, где сосредоточены центры управления и принятия решений, ресурсные распределительные источники и начала, и провинция географическая.

Но есть и второе пространство, уже абстрактное, это пространство полномочий или, как сейчас говорят, вертикали власти. Обычно она представляется в виде пирамиды. Верхушка пирамиды, центр, наверху, где столица, где центральные органы управления, а внизу все распределенное нижестоящее пространство органов власти, уровней и полномочий и так далее. Поэтому здесь речь идет о централизации и децентрализации и в иерархическом смысле – сверху вниз по уровням подчиненности, и в географическом. В нашей федеративной стране это особенно специфично.

Почему я веду разговор о двух материях – о полномочиях и ресурсах? Потому что подчиненность в иерархии основана на двух материях, двух институтах. Первая подчиненность – это подчиненность административная или формализованная, вторая – на основании возможностей ресурсообеспечения соответствующих функций соответствующими органами.

Когда сейчас происходит перераспределение, реформирование властных отношений в рамках федерализма или, на шаг ниже, в рамках местного самоуправления, полномочия передать просто. Ну, переписали две бумажки. Раньше за некий вопрос отвечал центр, а теперь будет отвечать руководитель какого-нибудь поселкового Совета, но ресурсов для обеспечения этих полномочий нет. Ну, и как их выполнять? Поэтому властная возможность возникает из административной и из ресурсной возможности, которые точно так же могут централизоваться или децентрализоваться.

Что такое полномочия? Это совокупность прав и обязанностей государственного управленческого органа или персоны. Какого типа бывают эти права и обязанности, эти полномочия? Первый, самый главный тип, это политические права и обязанности, второй – административные, третий – правовые, четвертый – силовые или правоохранительные.

Это относится к финансовым сферам, сферам бюджетирования, налогообложения, иным элеменам доходной базы бюджета и возможности их расходования, экономическим сферам, сферам образования, культуры, здравоохранения, науки, общественной безопасности, экологии, национальных отношений и так далее.

Понятно, что властные полномочия без ресурсной обеспеченности в каждой из этих сфер превращаются, мягко говоря, в фикцию. Кто-то кому-то отдает коианды, а исполнить это невозможно, потому что нет материальных, человеческих и иных ресурсов. Ресурсы же включают в себя, прежде всего, финансовые или бюджетные составляющие, если говорить о власти, что обеспечивается налоговой базой и другими обстоятельствами, это государственные запасы, контингент силовых структур на территории, это чисто физический фактор административно-властных возможностей, информационные ресурсы и некоторые менее значимые ресурсы.

Поэтому, когда говорится о децентрализации как о перераспределении властных полномочий и ресурсов, это не просто фигура речи. Это разговор о том самом перераспределении налоговой базы, расходных возможностей, сфер ответственности, ресурсов всех типов, о которых я рассказал.

И, конечно, главный вопрос в такой непростой структуре распределения ресурсов и властного мандата, это согласование полномочий и ресурсов по уровням, чтобы не было дыр, и чтобы не было рассогласованности – полномочия дали, а ресурсов не дали. Наоборот вряд ли бывает, потому что ресурсы, конечно же, подгребает каждый под себя, и это понятно.

Вторая проблема – это оптимальное распределение по уровням, что в центре, что на периферии, например, в налоговой доходной базе бюджета. Налоги-то все равно, что называется, собираются на земле. Здесь человек с доходами, здесь предприятие, здесь имущество, облагаемое налогом, и так далее. Так вот, сколько собирать налогов и сколько оставлять на местном, территориальном уровне, а сколько консолидировать в центр, а потом сколько оттуда дотировать назад в рамках вертикальных межбюджетных взаимоотношений – это вопрос сложной многопараметрической оптимизационной задачи.

Что же является критерием успеха в этой оптимизации? Это, конечно же, целостность, прочность, успешность государства в целом. Потому что, если передецентрализовать, то исчезнет само государство, а если перецентрализовать, то оно может превратиться в некую малорефлексивную к реалиям жизни, не реагирующую на то, что там происходит, структуру, как, например, было в Советском Союзе, когда была перецентрализация и власти, и ресурсов.

Поэтому перецентрализация, передецентрализация – это точки успешного облика и жизни государства, которых не достичь. Успех где-то посередине. И вот нахождение этого оптимума, настраивание всех этих материальных и виртуально властных перераспределений, это и есть вызов, отвечая на который, то или иное государство становится либо успешным, либо в итоге может развалиться.

Представляете, насколько это актуально для нашего современного российского строительства государства, в котором эти вопросы решены далеко не оптимальным образом. Поэтому, еще раз, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней власти и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы.

Спасибо. Надеюсь, теперь каждый будет с вниманием относиться к тому, что произносят политики, и что они делают, когда говорят о децентрализации. Всего доброго.

Конституция Российской Федерации определяет Россию как демократическое правовое государство, закрепляет положение о том, что народ является единственным источником власти и носителем суверенитета Российской Федерации. Также Конституцией определена важная роль местного самоуправления в механизме народовластия. Все это дает возможность сделать вывод о том, что все вопросы, связанные с местным самоуправлением являются актуальными.

Местное самоуправление выступает основой демократии в нашей стране: способствует формированию гражданского общества, укрепляет устойчивость системы общественных связей.

Прежде всего, местное самоуправление отделено от государства, оно решает свои задачи, наделено своими полномочиями. Местное самоуправление призвано приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в стране, реализовать повседневные потребности отдельных людей, искать компромисс между государственной властью и народом.

Самоуправление - это органы местной власти, которые обязаны на основе своих полномочии способствовать улучшению жизненных условий граждан на определенной территории.

Развитие местного самоуправления чрезвычайно важно в современных условиях, так как позволит придать новый импульс успешному инновационному развитию территорий, активизировать происходящие на периферии процессы, причем как в общественно-политической, так и в социально-экономической сферах и будет способствовать децентрализации публичной власти и, как следствие, более успешной трансформации властных отношений в условиях тех вызовов, которые ставит перед страной непростая внешнеполитическая ситуация.

В юридической литературе давно идут споры о том, что для России лучше: централизация власти или, напротив, ее децентрализация.

Стоит отметить, что вопрос децентрализации власти сравнительно новое явление в юридической науке. Данный вопрос стал актуален в связи с распадом СССР.

Формирование оптимальной и эффективной модели местного самоуправления невозможно без учета и творческого использования накопленного исторического опыта. В каждой стране развитие местного самоуправления имеет свои особенности, которые определяются историческим прошлым данной страны, менталитетом ее населения, и, в свою очередь, оказывают влияние на динамику государственно-правовых институтов. В этом контексте особую актуальность приобретает мысль о том, что обществу «необходимо выбирать будущее на основе адекватного понимания собственного прошлого».

Показательным является тот факт, что до недавнего времени, найти словарное значение категории «децентрализация» в трудах российских ученых было весьма затруднительно. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона дает следующее определение данному понятию: «Децентрализация - система, при которой разграничиваются функции центральной власти и местных властей, причем объем прав последних расширяется за счет объема прав первой» . Как отмечается в словаре, понятие децентрализации родственно с понятием самоуправления, но не тождественно ему; первое из этих понятий шире, так как в него входят также федеративный строй и полная автономия областей, тогда как местное самоуправление предполагает непременно зависимость от центральной законодательной власти.

Французско-русский юридический словарь предлагает следующую трактовку этого понятия: «Децентрализация – предоставление местным органам самостоятельности в управлении местными делами» . Конечной целью такого перераспределения управленческих функций является возможность принятия наиболее оптимальных управленческих решений на государственном, региональном и местном уровнях, а также во всех регулируемых сферах жизнедеятельности.

Под децентрализацией в политологии обычно подразумевается рассредоточение доли государственной власти в неком центре (делегируется регионам от центрального правительства). Отметим, что децентрализация власти это процесс, помогающий регионам усилить, расширить ее права и полномочия, центр же напротив – сужает свои. Некоторые ошибочно рассматривают данный процесс в качестве начала развала государства. На самом же деле - это путь, ведущий к укреплению единства страны. Например, ликвидируется диктат некого одного региона над вторым, уходит сращивание личных интересов центральной властью и олигархата, коррупционные схемы же теряют конкретную вертикаль. А вот органы местного самоуправления при этом имеют полномочия, позволяющие на местах решать проблемы местного уровня .

В условиях децентрализации происходит расширение и укрепление прав, полномочий, возможностей мест, отделов, областей, автономий, республик. То есть если все решения принимались в одном месте руководителем, главой, начальником, директором либо управляющим, то при децентрализации некоторой властью наделяются и подчинённые, освободив от некоторых функций своё руководство.

Основными признаками децентрализации являются:

а) максимальная приближенность к объектам;

б) самостоятельность принятия решений;

в) обеспеченность ресурсами;

г) доступность общественного участия и контроля;

д) саморегулирование;

е) соответствующая институциональная организация .

В качестве конкретного процесса децентрализацию следует рассматривать с трех точек зрения:

1) децентрализация управления как передача больших полномочий и ответственности органам власти естественных муниципальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.);

2) децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления;

3) совокупность мер по реструктуризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.

Споры о соотношении централизации и децентрализации государственной власти ведутся давно и каждая система имеет как своих приверженцев, так и противников. Особенности государственного устройства федеративных государств определяют меру централизации и децентрализации власти. Оптимальным сочетанием централизованной и децентрализованной власти можно добиться эффективности власти в целом, бесперебойного функционирования государственного механизма. Два процесса – централизация и децентрализация – тесно взаимоувязаны в системе органов исполнительной власти, и невозможно отдельно анализировать эти процессы без учета характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации. Для современной системы управления необходимым является взвешенное, обоснованное сочетание элементов централизации и децентрализации в различных сферах государственной и общественной жизни .

Основной задачей в вопросе организации власти является обеспечение эффективного взаимодействия между двумя формами публичной власти – государственной и муниципальной.

Отсутствие преемственности, закрепление новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления ставят актуальной задачей правовой теории муниципального права необходимость переосмысления развития уточнения концепции, отказа от не оправдавших себя подходов и определения путей дальнейшего развития местного самоуправления.

Децентрализация власти осуществляется посредством местного самоуправления. Напомним, что местное самоуправление в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

В России признается и реализуется местное самоуправление, не имеющее ничего общего с федеральной властью, оно функционирует самостоятельно в рамках своих возможностей.

Муниципальные органы власти создаются по принципу выбора из населения. Работа структуры касается сугубо индивидуальных вопросов, муниципального уровня, касаются они земельных отношений, личных вопросов граждан.

Форма власти осуществляется согласно законам РФ, Конституции. Под свою ответственность населением принимаются решения касающиеся истории, традиций своего народа.

Основой такого самоуправления считаются юридические нормы, прописанные нормативно-правовыми актами, оговаривающими деятельность населения по решению экономических, территориальных, финансовых вопросов. Состав организации избирается самими жителями, иной вариант – подбирается и назначается областными структурами. Подобная организация – полноправное юридическое лицо, однако она не является звеном государственной власти.

При каждом населенном пункте обязательно существует своя система, полномочия определяются индивидуально, касаются они жилищных, земельных, культурных, образовательных, экономических, надзорных вопросов. Самоуправление наделено определенными полномочиями, правами, имеет обязанности перед населением.

Бесспорно, российскому муниципалитету необходимы реформы и корректировки законодательной базы, которые позволят ликвидировать существующие пробелы законодательства, сделают престижным службу в органах местного самоуправления (особенно это касается сельских и периферийных территорий). Фактическое состояние муниципальных властей позволяет сделать вывод о несостоятельности реформ местного самоуправления, приводящихся на протяжении последних десятилетий.

Следует отметить, что децентрализация власти имеет как сильные (положительные), так и слабые (отрицательные) стороны. К минусам децентрализации можно отнести увеличение возможностей для коррупционных явлений в органах местного самоуправления: бюрократия, непрозрачность власти, конфликт интересов, лоббирование собственных интересов представителей органов местного самоуправления, собственно, коррупция и ослабление контроля за действиями чиновников, что стимулирует последних к совершению неправомерных действий.

Сильными же сторонами децентрализации власти увеличение гибкости органов местного самоуправления, увеличение значимости населения в качестве лиц, перед которыми ответственны чиновники, повышение оперативности принятия решения на местах в зависимости от конкретных условий, более детальное изучение проблем местного значения. Также к плюсам можно отнести: защиту прав и свобод человека (посредством системы вертикальных сдержек, а также противовесов); укрепление демократии (особенный упор этого процесса делается на местах); повышение экономического и социального развития; благодаря тому, что полномочия передаются на места, повышается эффективность органов местной власти; это подходящая почва, чтобы вырастить новых политиков, государственных служащих, администраторов, снизить издержки на управление; повышение качества оказания коммунальных услуг.

Только грамотное распределение полномочий между органами различных уровней (местного и федерального) позволит регулировать и минимизировать негативные стороны процесса децентрализации.

Список литературы:

Габов А.А. Централизация и децентрализация: проблемы понятий // Вестник КрасГАУ. – 2013. – №2. – С. 127-133.
Махина С.Н. Концепция децентрализации государственного администрирования // Административное право и процесс. – 2016. – № 1. – C. 10–13.
Портал французского права [Электронный ресурс]. – URL: http://www.france-jus.ru /index.php? page= fiches&action =fiche&type =droit&droit=394 (дата обращения: 10.08.2018 г.)
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона [Электронный ресурс]. – СПб.: Брокгауз–Ефрон, 1890–1907. – URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron (дата обращения: 10.08.2018 г.)
Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. – 2017. – № 1. – С. 12–13.

Российское государство на современном этапе развития находится в условиях, которые свойственны перманентному инновационному процессу. Это является детерминантой того факта, что в постсоветской России возникла необходимость в грамотно построенной внутренней политике, деятельности государственных институтов, а также в установлении определенного вектора политического управления. В частности, следует найти ответ на вопрос: "Децентрализация - что это такое, и в чем заключаются ее отличия от централизации власти?"

Что такое процессы централизации и децентрализации управления?

Обращаясь к терминологии, можно сделать вывод о том, что централизация и децентрализация управления - разные понятия. Так, централизация — это сосредоточение всей полноты власти в руках одной организации. С политической точки зрения, когда власть не аккумулирует всю полноту власти в собственных руках, а отдает некоторую компетенцию органам МСУ, это и есть децентрализация. Что это такое, более подробно позволяют узнать экспертные ответы по данному вопросу.

Два методологических подхода к децентрализации власти

На сегодняшний день, по мнению Вардана Багдасаряна, существует два методологических подхода, которые позволяют ответить на вопрос: децентрализация - что это такое. Весь объем управленческих полномочий можно представить конкретной цифрой, которая будет составлять 100 %. В случае если более 90 % полномочий сосредоточены в руках высших органов и лишь 10 % отданы в компетенцию то можно утверждать о том, что в данном государстве управление централизовано. Если процентное соотношение распределения власти находится в обратной зависимости, то есть 90 % относятся к полномочиям МСУ и лишь 10 % к властным органам на федеральном и региональном уровне, то можно говорить о том, что прошел процесс децентрализации управления.

Таким образом, первый методологический подход позволяет говорить о модели управления - чрезмерной децентрализации. Иными словами, актуальные вопросы для местного самоуправления не могут быть разрешены непосредственно на «местах». Для этого следует пролоббировать интересы конкретного населенного пункта в органах на более высоких что в большинстве случаев невозможно осуществить.

Если децентрализация полномочий проходит по второй модели, то увеличивается риск сепаратизма внутри государства. Это может стать основным детерминирующим фактором распада государственности страны.

В чем заключены минусы децентрализации власти?

Мало ответить на вопрос: "Децентрализация - что это такое?" - важно понять основные плюсы и минусы данного механизма разделения полномочий.

Потеря монополии на правительством. Данный минус заключен в том, что органы центральной власти не могут проводить стабилизационную грамотную Часть полномочий возлагается на регионы Российской Федерации, что является для них достаточно весомым финансовым обременением. Именно из-за данной причины распространяются
Рост бюрократизации. Децентрализация власти - это не только распределение полномочий, но и увеличение количества государственных институтов и чиновников, каждый из которых выполняет свою определенную роль. Это обуславливает избыточное регулирование как в политической области, так и в экономической, социальной сфере.
Кроме того, децентрализация власти - это возрастающая коррупция в органах местного самоуправления. При разграничении власти происходит перераспределение полномочий на местном уровне. К управлению приходят местные элиты, благодаря которым лоббируют интересы бизнес-компании при использовании подкупа властей, дачи взяток и преподнесения подарков.
Непрозрачность власти на местах. Если высшие органы государственной власти публикуют отчеты о своей деятельности, то местное самоуправление оставляет свою работу в тени. Чиновники на местном уровне контролируют деятельность СМИ, поэтому предать огласке деятельность властей с невыгодной стороны не представляется возможным.

Несмотря на то что децентрализация власти в России сталкивается с многочисленными проблемами, данный механизм имеет ряд нереализованных плюсов и возможностей.

Гибкость МСУ

Органы местного самоуправления намного лучше информированы о существующих проблемах на территории определенного населенного пункта. Благодаря этому возможно принятие гибких решений, направленных на решение возникающих ситуаций. Однако из-за отсутствия должных политических и экономических стимулов система не работает.

Конкуренция юрисдикций МСУ

Одним из главных преимуществ децентрализации выделяют конкуренцию между различными юрисдикциями. Однако из-за того, что единое экономическое пространство внутри Российской Федерации отсутствует, на территории государства наблюдается низкая мобильность рабочей силы, труда и

Ответственность МСУ

Ответственность власти перед электоратом. Считается, что именно МСУ максимально приближено к народу, знает их потребности и проблемы. Поэтому деятельность должна быть максимально открытой и прозрачной. На самом деле верхушка власти на местах - это представители местных элит, которые предпочитают оставлять в тени собственную работу, скрывая тем самым истинную направленность деятельности.

Механизм сдержек и противовесов

Избежать узурпации власти позволяет пропорциональная централизация и децентрализация управления, которая предполагает строгое разделение полномочий по принципу 50/50. Однако для эффективного функционирования механизма необходимы специализирующиеся на контроле институты. На территории Российской Федерации данная практика слаба, что не позволяет в должной степени осуществлять координацию управления между различными уровнями власти.

Централизация и децентрализация власти - вопрос, который наиболее актуален на сегодняшний день на территории России. Только грамотное распределение полномочий среди органов различных уровней государственной власти позволит избежать возможных минусов данного механизма разграничения компетенции и реализовать возможности.

Liberator. Фото: Kamenev / Wikimedia Commons

Децентрализация - не просто красивое слово. Децентрализация - это будущее. Она принесет революционные изменения в финансы, технологии, политику. Что такое децентрализация? Кому она даст больше власти? Почему вам, частному лицу, должно быть это интересно?

Словарь Merriam-Webster определяет децентрализацию как «процесс распределения или распыления функция, власти, людей или вещей от географического центра или центра власти». Посредством децентрализации процесс принятия решений меняется: теперь решения двигаются не сверху вниз, а снизу вверх, что дает частному лицу больше возможностей повлиять на систему.

Теория децентрализации систем, технологий и политических структур обсуждалась со времен Французской революции. Французский политик XIX века Алексис де Тосквиль предложил рассматривать переход от централизованного контроля как способ препятствовать порабощению граждан и наступлению на их свободы со стороны бюрократического государство. Он считал, что те, кто стремится объединить усилия для создания всеобщего блага, многое приобретают за счет децентрализации.

Он был прав. Сегодня прорывные технологии позволяют создавать децентрализованные структуры глобального масштаба, что позволяет частным лицам и предприятиям воплотить в жизнь идеи Торквиля. Понятие децентрализации часто возникает при обсуждении криптовалют, 3D-печати, mesh-сетей и экономики совместного пользования. Как децентрализация используется сегодня?

Пример первый: банки, не требующие доверия

Используя для расчетов доллары или евро, мы доверяем централизованным институтам, таким как Федеральная резервная система США или Европейский центральный банк. Мы верим, что они проводят разумную денежную политику, регулируют эмиссию и эффективно борются с фальшивомонетничеством. Проблема в том, что руководители центральных банков не отвечают за плохое управление фондами. Например, печально известны заверения Бена Бернанке с 2006 по начало 2008 года, что угроз рецессии или лопания пузыря на рынке жилья нет. Нам пришлось на своей шкуре узнать, что он ошибался. Был ли он уволен или, может, под давлением общественности сам подал в отставку? Ничего подобного. Его чествуют как героя за трилионные программы финансовой поддержки - пример самой рискованной монетарной политики в истории США. Когда на определенный товар или услугу существует монополия, рыночные силы не могут предоставить потребителям товар или услугу наилучшего качества. У нас нет свободы выбрать центральный банк, и поэтому общее благосостояние падает. Система построена вокруг узкого круга имеющих власть, которые ничем не рискуют.

Децентрализованные валюты, такие как биткойн, построены на системе, где власть и риски распределены. Не доверяя никакому одному институту, пользователи уверены, что заранее утвержденный перечень правил соблюдается всеми. Исходный код биткойна открыт, что означает, что тысячи экспертов могут анализировть и совершенствовать его. Если пользователи разочаруются в правилах или реализации биткойна, они смогут выбрать альтернативу из множества конкурирующих криптовалют. Монетарная революция происходит на наших глазах: любой может создать собственную валюту. По мере того, как эти валюты приобретают популярность, они предоставляют все более реальную альтернативу центральным банкам, само устройство которых поощряет коррупцию среди властей предержащих.

Пример второй: дорогие посредники не нужны

Когда вы пользуетесь дебетовой или кредитной картой, ваш банк сотрудничает с компанией вроде Visa или Mastercard, которые берут с торговой точки комиссию с каждой транзакции. Обычный размер комиссии 3-4%. Каждый дополнительный посредник дополнительно берет свою долю. Процесс включает не только продавца и покупателя, но банк-эквайер, платежную сеть и банк, выпустивший карту. Используя пиринговую криптовалюту, например, биткойн, вы можете заплатить комиссию за ускорение обработки, но в любом случае транзакция передается напрямую другим участникам сети. Размер комиссии приблизительно 0,0001 биткойна, или 2 цента за 1 килобайт данных. Сеть не спрашивает, кто вы, кому за что и сколько платите.

Эта волна децентрализации может затронуть даже крупных торговцев, таких как eBay или Etsy, комиссии которых составляют 10% и 3,5% соответственно. Сервисы взимают эту плату за то, чтобы давать продавцам доступ к большой базе покупателей, и поддерживают систему оценой и рейтингов, затраты на которую включают в цену товара. Как мы можем децентрализовать эту систему?

OpenBazaar предоставляет торговую площадку, не зависящую от дорогого в обслуживании централизованного сервиса. Вместо входа на сайт, пользователи устанавливают на компьютер клиент OpenBazaar и напрямую подключаются к другим пользователям. OpenBazaar не берет комиссию и не ограничивает ассортимент товаров. Репутацию и идентификацию обеспечивают сервисы типа OneName. Споры разрешают не сотрудники, как на eBay, а не участвующие в сделке пользователи, набирающие репутацию за счет справедливо разрешенных конфликтов.

Пример третий: путь к энергетической независимости

В большинстве развитых стран производство электроэнергии централизованно. Компании тратят миллиарды долларов на капитальные затраты, создание и обслуживание инфраструктуры. С развитием технологий совершенствовались методы производства и распределения энергии. Хотя распространение электричества в XX веке помогло поднять из бедности миллиарды людей, централизованное производство энергии сопряжено с экологическими и политическими издержками и нежелательными внешними эффектами. Сжигание ископаемого топливо вносит вклад в изменение климата. 1,3 миллиарда человек по-прежнему не имеют доступа к электроэнергии.

Возможное решение проблемы - децентрализация.

Частное производство энергии может сократит нашу зависимость от централизованных электросетей. Солнечные панели в расчете на ватт за последние 40 лет подешевели в 100 раз. Общее количество работающих солнечных батарей в мире растет экспоненциально. Компании наподобие SolarCity и SunRun способствуют тому, чтобы домохозяйства, компании и государственные структуры сами производили значительную часть потребляемой энергии. Добавьте сюда емкие аккумуляторы (Tesla Powerwall) - и вы получите энергетически самодостаточные общества, распределяющие энергию через микросети. Таким образом меняется устаревшая и неэкологичная старая модель производства энергии.

Пример четвертый: приватность после Сноудена

Из откровений Эдварда Сноудена следует, что приватность частный данных, в том числе финансовых, нарушается АНБ и другими секретными службами. Все наши данные - транзакции, звонки, электронные письма, SMS - записываются и хранится. Facebook, Google, Twitter и другие популярные социальные сети предоставляют нам бесплатные сервисы в обмен на данные, которые продают рекламодателям. Власти, например, в лице АНБ могут получить наши данные у компаний без нашего согласия. Криптография поможет бороться с нарушениями приватности.

Компани Gems и Syreno создают децентрализованные социальные сети нового типа - с полным шифрованием и без централизованной базы данных. В сетях Gems и Syreno рекламодатели платят за внимание пользователей токенами системы. Передача информации между друзьями всегда бесплатна, но ваше внимание имеет ценность для всех. Вряд ли в ближайшее время интернет-гиганты отступят, да и новым моделям нужно время на обкатку, но уже сейчас пользователи могут выбрать сеть с защитой персональных данных.

Наши финансовые данные также хранятся в больших централизованных базах, подверженных атакам киберпреступников. Используя кредитную карту в интернете, мы передаем имя, адрес, номер карты. Злоумышленники находят уязвимости в системах хранения данных и похищают эту информацию. К примеру, в конце 2013 года онлайн-ритейлер Target пострадал от кибератак: это затронуло до 110 миллионов клиентов.

Финансовые системы без центральной базы данных не обладают такой привлекательностью для хакеров: риск снижается. Децентрализованные системы, такие как биткойн, не требуют первональных данных. Чтобы еще сильнее защитить данные, можно использовать специальные кошельки (Samourai wallet), миксеры, VPN - это не позволит связать IP-адрес с транзакцией.

Пример пятый: напечатать независимость

Промышленное производство - централизованный процесс. Компании инвестируют крупные суммы в оборудование и защищают вложения, регистрируя право интеллектуальной собственности на разработки. Патентное законодательство может препятствовать инновациям, которые были бы активнее, будь идеи в общем доступе. Пытаясь бороться с интеллектуальной стагнацией, компания Tesla опубликовала все свои патенты, позволив независимым инженерам использовать свои наработки.

Открытые CAD-файлы и 3D-печать преображают процесс производства физических объектов, от мостов до одежды и, возможно, даже органов. Обладая 3D-принтером и необходимыми материалами, любой может скачать CAD-файл и напечатать что угодно. 3D-печать децентрализует производство: частный пользователь может не только разработать дизайн изделия, но и напечатать его дома. Если он выгрузит исходный файл в торрент-сеть, данные можно считать надежно сохраненными.

Возможность собирать сложные устройства из напечатанных деталей может ослабить контроль правительства над оружием. Так, Defence Distributed уже выпустила рабочий прототип печатаемого на 3D-принтере пистолета «The Liberator». Госдепартамент США потребовал, чтобы файлы проекта были «удалены из интернета», но подобные требования не более эффективны, чем запрет алкоголя в 1920-х или война с наркотиками. Совершенствование производственного процесса породит еще больше инновационных предприятий, меняющих представление о балансе свободы и безопасности.