Формы осуществления исполнительной власти. Раздел III Статья создание правовых форм реализации исполнительной власти

Государственная власть воплощается ее субъектами в конкретных действиях различного рода выражающих ее содержание и направленность. Каждый орган исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией имеет возможность осуществлять управляющее воздействие в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность происходит в форме конкретных внешне активных действий, выражающих содержание государственно-управленческих функций субъекта управления.

Исполнительные органы осуществляют различные по своему характеру и назначению действия (как управляющее воздействие, внешние и как внутрисистемные), поэтому различно их внешнее выражение. Важное значение имеют и последствия совершаемых управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других - нет.

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собствен­ности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Административно-правовые формы, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов, могут быть классифицированы по различным критериям:

 по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

 по достигаемым результатам: позитивные (позитивное регулирование общественных отношений: установление каких-либо положений, утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение, на негативные явления в сфере государственного управления);

 по направленности: внешние - воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) или внутренние - на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

 по объему: общеобязательные или индивидуальные;

 по адресату: общеобязательные - вся система исполнительной власти (государственного управления) частные (персональные, внутренние) - адресованные конкретным субъектам либо на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

 по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

 по количеству участвующих субъектов (субъектному выражению): односторонние и многосторонние (два и более - административно-правовые договоры);по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

 по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

 по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

 по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, инди­видуальные объекты);

 по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, дозволительные;

 по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия).

Формы осуществления исполнительной власти - это внешне выраженные действия, совершаемые должностными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия.

Различают следующие формы исполнительной власти:

1 - правовые - связаны с изданием правовых актов, которые влекут изменения или превращения адм. пр-ний.

2 - неправовые - не связаны с изданием правовых актов и не влекут возникновение, изменение, прекращений пр-ний.

Правовые формы осуществления исполнительной власти: правотворческая и правоприменительная деятельность.

Правотворческая деятельность проявляется в создании, изменении, отмене и усовершенствовании правовых норм, т.е. издание нормативных актов.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешение вопросов управления на основе собственных правовых норм, т.е. издание индивидуальных правовых актов.

Это 2 основные и наиболее значительные нормы осуществления исполнительной власти. Но существуют и другие - представление обязательной отчетности, осуществление гос. регистрации, выдача документов, подтверждающих наличие специального права.

Неправомерные формы осуществления исполнительной власти:

1. осуществляют органы действ

2. выполнение материальных, технических действий, которые носят вспомогательный характер в управлении деятельности (работа с информацией).

2. Правовые акты исполнительной власти - это вид подзаконных официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнения распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с н.п., содержащие одно власть. волеизъявление, влекущее юридические последствия.

По юридическому содержанию эти акты делятся:

1) нормативные акты - устанавливающие, изменяющие и отменяющие юридические нормы, они не обращены к юридическим лицам.

2) индивидуальные акты - это решение субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.

3) смещенные - акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения.

По форме выражения:

1. Письменные

2. Устные исполнения при непосредственном руководстве произ. деятельности для обеспечения общественной безопасности.

3. Конклюдентные, выраженные в законах световых и звуковых сигналов.

Юридической значение актов управления

1. Являются основанием для издания других

2. Выступают в качестве юридического факта, т.е. является основанием для возникновения, изменения и прекращения пр-ний в сфере управления.

3. Являются доказательством в суде.

4. Является условием действия др. прав. актов органы вн. пр.

б) соответствие цели закона

в) применяется в установленный законом срок

г) соблюдение процессуальных правил судами

2. Целесообразность, т.е. полезность с (.) зрения гос. интересов, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, предусмотренной механизмом его претворения в жизнь.

3. Организация?

а) Язык акта должен быть ясным, понятным для тех, к кому обращен

б) акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнительных и законодательных субъектов.

в) акт должен быть оформлен грамотно, правильно.

г) оформлен надлежащим образом, должен быть передан на хранение.

Акты, не соответствующие требованиям закона, подразделяются на ничтожные и оспариваемые.

Ничтожными являются акты, которые из-за своей незаконности не порождают и не могут порождать юридических последствий.

Акты признаются ничтожными, если не то есть прямое указание закона или грубое нарушение подв. адм. дел либо нарушен срок давности.

Оспоримые подлежат исполнению, но не лишают индивидуальным и коллективным субъектам право оспорить им з-нать в установленном порядке, после обжалования акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков или недействительным.

При остановке действия акта упр., т.е. временного прекращения его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его.

Президент РФ вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов, исполнительную власть в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и Федерального Закона.

Международные обязательства РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина для решения вопроса соотв. судом.

Методы осуществления исполнительной власти

1. Понятие и виды административно-правовых методов.

2. Понятие административного принуждения.

3. Виды административного принуждения.

1. Методы деятельности исполнительной власти - это способы осуществления управленческих функций и средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, пр-тия, гр-н).

Методы осуществления исполнительной власти разнообразны. По функциям субъектов управления они делятся на общие, используемые при выполнении всех функций управления на всех важнейших стадиях управленческого процесса, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций на отдельных стадиях упрвленческого процесса.

В качестве общих методов управления выделяют методы убеждения, принуждения и поощрения.

Убеждение представляет собой способы воздействия на сознание и поведение людей, с помощью средств убеждения стимулируется должное поведение участников административно-правовых отношений. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам и сознательно участвуют в их осуществлении, если понимают задачи и цели государства, одобряют их.

Средствами убеждения являются обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Метод убеждения должен быть основным.

Поощрение - это способ воздействия через интерес, сознание, которые направляют волю людей на совершение полезных с точки зрения поощрения дел.

Поощрительное воздействие способствует возникновению интереса, совершению определенных дел, получению моральных, материальных и иного одобрения.

Поощрение может быть моральным (грамота, благодарность),

Материальным (премия, ценный подарок).

Статусным, изменяющим правовой статус гражданина.

Например, присвоение почетного звания "Заслуженный юрист РФ" - смешанное, содержащее моральное и материальное поощрение, поощрение знака Герой РФ.

Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

По характеру воздействия на волю и сознание людей различаются экономические и административные меры.

Экономические - это методы косвенного воздействия на объект управления. С их помощью орган исполнительной власти достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные интересы. Для этого используют цены, налоги, проценты, премии, льготы и т.д.

К методам административного прямого воздействия со стороны органов исполнительной власти на соответствующие объекты управления относятся общие и непосредственные руководства, регулирования, контроль и т.д. Орган исполнительной власти в пределах своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления.

2. Административное принуждение является вспомогательным методом исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти.

Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.

Признаки административного принуждения:

1. применяется на основе закона.

2. осуществляется посредством правоприменительных актов (протокол).

3. персонифицировано, т.е. применяется к конкретным субъектам права, нарушившим административно-правовые нормы.

4. для административного принуждения характерен внесудебный характер применения.

5. применяется в целях обеспечения административно-правовых норм, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере гос. управления, не имеющие ведомственных границ (правила дорожного движения).

5. Меры административного принуждения делятся на 3 группы:

1. Меры административного принуждения - это способы и средства, направленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обязательств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности гос. органов, предприятий и организаций.

Основанием для применения мер административного предупреждения может служить предположение о намерении лица совершить административное правонарушение либо другое противоправное деяние. Административно-предупредительные меры не являются мерами наказания, носят профилактический характер и выражаются, как правило, в виде определенных ограничений и запретов.

К административно-предупредительным мерам относятся контроль и надзорные проверки, введение карантина, остановка движения транспорта на отдельных улицах в случае аварии или иного происшествия, закрытие участков гос. границы, проверка документов и досмотр вещей, принудительное доставление физических лиц для освидетельствования в медицинские учреждения, принудительное выселение граждан из домов, грозящих разрушением, санитарный осмотр грузов, техосмотр транспортных средств.

2. административно-пресекательные меры - это способы и средства принудительного воздействия, применяемого в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.

К таким мерам относятся административные задержания для составления протокола об административном принуждении, применение оружия и других специальных средств, отказ в выдаче лицензии, изъятие огнестрельного оружия, проистановление эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает техническим требованиям, наложение ареста на банковские счета организаций, привод в милицию.

3. меры административной ответственности, административные взыскания - это наказания, применяемые в установленном законом порядке уполномоченным органом или должностным лицом к виновному физическому или юридическому лицу. Административное взыскание может выражаться в моральном воздействии (предупреждение), материальном (штраф) или во временном лишении его специального права.

Под административно-правовой формой понимается внешнее выражение деятельности исполнительного органа (его должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее последствия юридического характера или имеющие юридическое значение.

Формы управленческой деятельности делятся на: правовые и неправовые . Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.

Основными и наиболее значимыми являются правовые формы . Они имеют две разновидности: принятие нормативных актов органами исполнительной власти и издание индивидуальных административных актов (эта форма используется в случае применения нормы права к конкретным субъектам). Существуют также иные правовые формы в виде совершения юридических действий: представление обязательных отчетов, выдача документов, подтверждающих наличие специального права, например, права управления транспортным средством), осуществление государственной регистрации.

Неправовые формы не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий - это разработка программ, проведение совещаний и т.п. На практике правовые и неправовые формы очень тесно связаны между собой.

Правовой акт управления (ПАУ) – это подзаконное специальное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в правовую форму, предусмотренную законом и порождающее юридические последствия.

К признакам правовых актов управления можно отнести следующие:

1. Принятие правовых актов управления – это основная административно-правовая форма.
2. Правовой акт управления издается только уполномоченными органами исполнительной власти.
3. Является односторонним волеизъявлением субъекта исполнительной власти, носит подзаконный характер.
4. Обычно издается в письменной форме в виде юридического документа. Возможны случаи, когда правовой акт управления может быть в устной форме, например, приказ в органах военного управления.
5. Создает юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Также может служить юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим и прекращающим конкретные правоотношения.
6. Издается с соблюдением официально предусмотренных процедур (согласование, правовая и лингвистическая экспертиза).
7. Должен обладать формальными реквизитами (наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания и номер, фамилия и должность лица, подписавшего акт).

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. По уровню органов власти, их принимающих – на федеральные, субъектов федерации, муниципальные, корпоративные. По сроку действия акты бывают бессрочные, срочные, временные. По характеру разрешаемых вопросов: акты органов исполнительной власти общей компетенции (например, постановления правительства), акты органов исполнительной власти отраслевой компетенции (например, Департамента образования г. Москвы), акты органов исполнительной власти межотраслевой компетенции (например, Министерства финансов РФ). В юридической науке в качестве самостоятельных разновидностей правовых актов управления выделяют акты, имеющие административную санкцию. Специально выделяют правовые акты управления в форме административных договоров.

В системе правовых актов управления самостоятельное место занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты). Порядок подготовки и государственной регистрации таких актов определяется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также разъяснениями, утвержденными Приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации». Издаются ведомственные акты в форме постановлений, распоряжений, инструкций, приказов, правил, положений. Издание в виде писем, телеграмм не допускается. Проект правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами. Правовые акты управления подлежат государственной регистрации в случае, если затрагивают права и свободы человека и гражданина, его обязанности; устанавливают правовой статус организаций; носят межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции РФ, которым ведется реестр зарегистрированных нормативно-правовых актов. Начиная с 2001 г., наряду с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, государственной регистрации также подлежат акты государственных внебюджетных фондов.

Государственная регистрация правовых актов управления включает в себя юридическую экспертизу на соответствие акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение ему регистрационного номера; занесение его в государственный реестр.

Акты, подлежащие государственной регистрации, не позднее чем в пятидневный срок после их подписания направляются в Министерство юстиции РФ. Регистрация в Минюсте производится в срок до 15 дней. В необходимых случаях данный срок может быть продлен. Зарегистрированный акт в течение 10 дней подлежит опубликованию в Российской газете, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти либо размещению (опубликованию) на официальном интернет-портале правовой информации и интернет-портале «Российской газеты».

В соответствии с Кодексом административного судопроизводства гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, а также прокурор, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. По данной категории дел Пленумом Верховного Суда РФ 29 ноября 2007 г. принято Постановление № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Кроме этого, постановлением Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П признано не соответствующим Конституции РФ положение п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ» в той мере, в какой оно не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативно-правовым актам федеральных органов исполнительной власти, но при этом содержат обязательное разъяснение (нормативное толкование) отдельных законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права граждан.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявляя себя в разнообразных общественных отношениях. Исполнительная власть реализуется различными методами и выражается в различных формах.

Форма реализации исполнительной власти - это виды действий органов исполнительной власти, имеющие внешние проявления. Другими словами, под формой реализации понимается внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Формы реализации позволяют получить ответ на вопрос: для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья делают для выполнения управленческих задач и функций?

Все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе нормами, с помощью которых государство регламентирует деятельность государственного аппарата.

Форма государственного управления должна соответствовать:

Характеру данной функции,

Компетенции государственного органа,

Особенностям конкретного субъекта управления.

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.

Формы управления подразделяют на:

Правовые, влекущие определенные юридические последствия. Например, издание нормативного акта;

Неправовые, не влекущие правовых последствий, а осуществляющие организационные действия. Например, проведение семинаров, обработка полученной информации.

Также можно выделить:

Акты управления, обращенные вовне;

Акты организационного действия внутри органа управления (распределение полномочий, материально-техническое обеспечение);

Участие в гражданско-правовых договорах;

Выступление через своих представителей в суде;

Деятельность в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны общественного порядка.

Но эта классификация не отражает всех форм управленческой действительности. К ним можно причислить:

Установление норм права;

Применение норм права;

Осуществление организационных действий;

Оперативно-организационную работу;

Осуществление материально-технических операций. Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовых формах. Государственно-управленческая деятельность охватывает как внешние, так внутриорганизационные действия. Исполнительная власть использует только юридические формы реализации. Делопроизводство, моделирование, совещание и т.д., не носящие юридического характера, не являются формами реализации государственного управления.

Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т.д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизацион-ных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.

Формы управления различаются (см. схему 12):

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) – на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутри-организационных вопросов);

по способу выражения – на словесную (письменная и устная) и "конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти

по характеру вызываемых последствий – на правовые и неправовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, – они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними.

Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.