Главная » Разное » Судебная реформа 1719. Судебная реформа

Судебная реформа 1719. Судебная реформа

Областная реформа Петра I - реформа местного управления 1708-1715, 1719 годов.

Причины областной реформы Петра I

Областная реформа Петра I проводилась одновременно с устройством коллегий. Осуществление этой реформы диктовалось необходимостью совершенствования системы административного деления, которое во многом устарело к началу XVIII века. В XVII веке территория Московского государства делилась на уезды - округа, имевшие с городом тесные хозяйственные связи. Во главе уезда стоял воевода, присланный из Москвы. Уезды по своему размеру были чрезвычайно неравномерны - иногда очень крупные, иногда очень маленькие. В 1625 году число уездов составляло 146, помимо которых существовали волости в качестве самоуправляющихся единиц. К XVIII веку отношения между центром и провинцией стали крайне сложными и запутанными, а само управление уездами из центра - крайне громоздким. Другой важной причиной проведения областной реформы Петра I была необходимость создания новой системы финансирования и продовольственно-материального обеспечения армии и флота для успешного ведения Северной войны 1700-1721 гг.

Система управления

Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Губернаторы других губерний не всегда были военными, например, в Казанской и Нижегородской губернии. Никаких задач по устройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок. Если губернатор доставлял денег, запасов, рекрутов сверх назначенного числа, то его ожидало царское благоволение. Если был недобор, то губернатору грозил штраф за каждого недостающего человека вплоть до конфискации в пользу государства его имения.

С 1712 года при губернаторах учреждались особые советы ландратов. Указом 20 января 1714 года ландратов полагалось избирать в городах или провинциях из числа дворян. Но эта мера осуществлена не была: окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. В 1716 году Сенату было предписано назначать в ландраты офицеров, уволенных со службы вследствие ран или старости и не имеющих деревень. Ландратовое жалование являлось как бы пенсией этим отставным. Таким образом, ландраты могли быть назначены сенаторами не из среды местного дворянства. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами. Но на самом деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.

С 1715 года губерния разделялась на доли по 5536 дворов в каждой, и каждая доля находилась в ведении особого ландрата, который в пределах своей доли управлял всякими долями и земскими делами. В 1715 году ландратам было приказано жить в пределах своей доли в определённом городе, а уездные воеводы были отменены. При губернаторе постоянно находились два ландрата, а ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернском городе раз в год. В этой роли ландраты из советников очень скоро перешли в положение исполнителей губернаторских поручений и под руководством губернаторов ведали разнообразными делами по губернскому управлению - собирали провиант для армии, налоги, рабочих для строительства и земляных работ на острове Котлин и в Санкт-Петербурге, высылали в столицу ямщиков, кузнецов, плотников, составляли различные отчётные ведомости, принимали участие в распределении сборов в губерниях, в переписке и освидетельствовании количества дворов и т. д.р Ещё с 1699 года прежние уезды стали именоваться провинциями. Во главе провинций остались прежние воеводы; в 1710 году они были переименованы в комендантов. Воеводы крупных городов стали называться обер-комендантами, а подчинённые обер-коменданту воеводы мелких городов - просто комендантами. С 1715 года обер-комендантов и комендантов в городах, где не было гарнизонов, заменили ландрихтеры. Провинцией называли такие округа, которые были очень удалены от губернского города и сами по себе составляли определённый хозяйственный и административный округ. Так, приписанные к Петербургской губернии верхневолжские города, с Ярославлем во главе, составляли особую Ярославскую провинцию, и это была единственная провинция Петербургской губернии. Таким образом, правильного разделения петровских губерний на провинции в описываемое время сделано не было: административным делением до 1715 года была доля. В Архангелогородской губернии были две провинции - Галицкая и Устюжская, в Московской губернии - восемь провинций, в Киевской - ни одной, потому что Малороссия делилась на полки.

Реформа 1719 года

Это первоначальное петровское разделение территории государства на восемь, а потом на десять больших губерний, а каждой губернии на доли, имело в виду военно-финансовые нужды. Когда выяснилось, что война подходит к концу, Пётр серьёзно задумался над устройством страны для мирного времени. С 1718 году, когда шла работа по учреждению коллегий, Пётр решил провести переустройство местного управления. Как известно, коллежское управление устраивалось по шведскому образцу. Но шведское устройство коллегий опиралось на областное, поэтому один из главных руководителей коллежской реформы, Фик, предложил провести устройство области в зависимости от нового коллежского распорядка.
В Швеции областное разделение имело три степени: низшим делением был приход - кирхшпиль, средним - герад, округ, объединявший до 1000 дворов сельского населения, высшим - ландсгевдингство. Управителями кирхшпиля, герада и ландсгевдингства были - кирхшпильфохт, герадс-фохт и ландсгевдин, затем в гераде и ландсгевдингстве были особые судьи - герадс-гевдинг, или в прибалтийских провинциях ландрихтер, и лагман, который в прибалтийских провинциях именовался обер-ландрихтер. Таким образом, административно-территориальное деление Швеции послужило прообразом российского. Но это не было «слепым» подражанием, поэтому шведская модель приспосабливалась к российским условиям. С осени 1718 году Сенату было поручено обсуждение нового губернского устройства. В его ходе Сенат отказался от введения низших единиц шведской области, кирхшпилей, объяснив это низким уровнем развития крестьянства. Два других шведских провинциальных деления - герад и ландсгевдингство - были приняты под названием дистрикт и провинция. В Швеции герад охватывал не более 1000 крестьянских дворов, в Росси дистрикт предполагалось устроить вдвое большим. Это диктовалось необходимостью более дешёвого устройства управления, так как более дробное деление увеличило бы количество чиновников.

26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года - повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500-2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарём; камерир, подчинённый Камер-коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер - казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подьячие.

29 мая 1719 года Пётр утвердил распределение на провинции и других губерний. По смыслу этого указа провинция должна была стать высшим областным делением, но этот указ не отменял прежних губерний. Это было обусловлено необходимостью существования губерний в качестве военных округов. Провинциальный воевода не был подчинён губернатору и только иногда становился в известное ему подчинение как к военному начальству, например, по делам о рекрутском наборе. Затем с 1722 года воевода был сделан представителем провинциального суда, а губернаторы стали президентами высших надворных судов, при этом воевода подчинялся не лично губернатору, а надворному суду - коллегиальному учреждению, представителем котором был губернатор.

Указ Петра о том, чтобы новое областное управление начало действовать с 1 января 1720 года, мало осуществился, потому что назначение на второстепенные должности, производимое коллегиями, шло достаточно медленно. Например, в сентябре 1720 года в Астраханской провинции не было ни рентмейстеров, ни камерира, ни одного комиссара, а в Галицкой провинции даже в июле 1721 года не было своего рентмейстера.

В течение 1720-1721 годов новое местное управление было введено по всей России. Во главе провинции стал воевода. Воевода должен был руководствоваться особой инструкцией. По ней воеводам предписывалось управлять провинцией в государственных интересах, заботиться о внешней безопасности провинции от неприятельского вторжения, не допускать в неё неприятельских шпионов. Воевода должен был следить за внутренней безопасностью провинции, соблюдением прав всех сословий. Ему даже приписывалось заботиться о крепостных крестьянах: воевода должен был брать в опеку деревни тех помещиков, которые оказывались «непотребными и беспутными разорителями». Воевода представлял в Сенат и коллегии особые записки, мемориалы, в которых излагал свои соображения о способах улучшения торговли и мануфактур. Однако многое, что приписывалось инструкцией, воевода выполнить не мог в связи с отсутствием каких-либо возможностей: например, учреждение госпиталей.

Для ведения всего податного дела в петровской провинции был камерир, но и воевода принимал участие в сборах податей. По инструкции, воеводе приписывался надзор за финансовым управлением провинции. Он должен был наблюдать за правильностью взимания с населения сборов, а также расходами провинции.

Правой рукой воеводы и главным исполнителем по финансовой части в провинции был камерир. Он был непосредственным заведующим казённого имущества. Камериру подчинялись рентмейстер, провиантмейстер и земские комиссары, предоставлявшие ему отчёты. Камерир вёл переписную, земскую, вычетную и главную книги. В переписную книгу заносились все деревни, дворы. В земскую книгу вносили приходо-расходные ведомости земских комиссаров после проверки. В вычетную книгу - недоимки, в главную - окладные и неокладные доходы провинции. В качестве заведующего казённым имуществом камерир обязан был ревизовать казначейство и провиантские магазины. При камерире была камерирская контора, которая выписывала ордеры в казначейство к рентмейстеру на приём и выдачу денег, к заведующему провиантскими магазинами на приём и выдачу хлеба.

В провинции появились рентмейстеры - казначеи, подчинённые камериру. Рентмейстера назначала Штатс-контор-коллегия. В его обязанности входил приём денег, поступающих от плательщиков, земских комиссаров и магистратов, а также выдача суммы по законным требованиям.

Во главе управления дистриктами стояли земские комиссары. До 1724 года комиссаров назначала Камер-коллегия. С 1724 года рядом с этими назначенными комиссарами начали действовать так называемые «комиссары от земли», избираемые уездными земледельцами из своей среды на определённый срок. Комиссару поручалось попечению благосостоянию, просвещению дистрикта. В ведении комиссара находилась выборная сельская полиция - сотские и десятские старосты, избираемые на год на особых сходах, состоявших из старост и выборных. Избранные на этих сходах отправлялись в воеводскую канцелярию, где их приводили к присяге и выдавали им инструкции. Наблюдению сотского старосты поручалось около сотни крестьянских дворов, составлявших иногда небольшую округу. Из жителей деревень, входивших в состав сотни, избиралось девять десятских, подчинённых сотскому. Сотский и десятский исполнял обязанности низших полицейских служителей при комиссаре.

Земский комиссар являлся начальником полиции. Он содействовал судебной власти путём поимки преступников и доставления суду всяких требуемых судебной властью справок. Также комиссар должен был заботиться о состоянии дорог и мостов, о своевременном поступлении и сборе денежных и натуральных повинностей.

С введением подушной подати и расквартированием армии, вся Россия, кроме деления на провинции и дистрикты, делилась на полковые дистрикты.

Значение областной реформы Петра Великого

Областная реформа Петра I придала государственной жизни России бюрократический характер западноевропейского толка. Реформа сыграла значительную роль для победы в Северной войне 1700-1721 годов, наметила разделение судебной и административной властей, военной и гражданской службы. Однако значительно увеличивался штат государственных служащих, а значит, и затраты на их содержание, хотя они были значительно меньше, чем в Швеции..

Юстиц-коллегия была апелляционным судом по отношению к надворным судам, являлась органом управления над всеми судами, разбирала некоторые дела в качестве суда первой инстанции.

Областные суды состояли из надворных и нижних судов. Президентами надворных судов были губернаторы и вице-губернаторы. Дела переходили из нижнего суда в надворный в порядке аппеляции, если суд решал дело пристрастно, по распоряжению высшей инстанции или по решению судьи. Если приговор касался смертной казни, дело передавалось также в утверждение надворного суда.

Судебные функции исполняли почти все коллегии, исключая коллегию Иностранных дел. Политические дела рассматривали Преображенский приказ и Тайная канцелярия. Порядок прохождения дел по инстанциям путался, губернаторы и воеводы вмешивались в судебные дела, а судьи - в административные.

В связи с этим была проведена новая реорганизация судебных органов: нижние суды были заменены провинциальными (1722г.) и переходили в распоряжение воевод и асессоров, были ликвидированы надворные суды и их функции были переданы губернаторам (1727г.).

Таким образом, суд и администрация вновь слились в один орган. Некоторые категории дел полностью были изъяты из общей судебной системы и были отданы в ведение других административных органов (Синоду, приказам и другим). На Украине, в Прибалтике и в мусульманских областях существовали особые судебные системы.

Особенностью развития процессуального законодательства и судебной практики в России являлась замена состязательного принципа принципом следственным, который обуславливался обострением классовой борьбы.

Говоря о развитии процессуального права при Петре I необходимо отметить бесплановость, сумбурность реформ в сфере судоустройства и судопроизводства. Существовало три закона процессуального законодательства конца ХVП - начала ХVШ в. Одним из них был Указ от 21 февраля 1697г. "Об отмене в судных делах очных ставок, о бытии вместо оных расспросу и розыску...", главным содержанием которого являлась полная замена суда розыском.

В апреле 1715г. вышло "Краткое изображение процессов или судебных тяжеб" (одним томом вместе с Артикулом воинским). "Краткое изображение" являлось военно-процессуальным кодексом, устанавливало общие принципы розыскного процесса. В нем закреплялась система судебных органов, а также состав и порядок формирования суда. В "Кратком изображении" содержатся процессуальные нормы; дается определение судебного процесса, квалифицируются его виды; дается определение новым институтам процесса того времени (салф кондукт, утверждение ответа); определяется система доказательств; устанавливается порядок составления оглашения и обжалования приговора; систематизируются нормы о пытках.

Указом от 5 ноября 1723г. "О форме суда" была отменена розыскная форма процесса, вводится принцип состязательности процесса. Впервые требуется, чтобы приговор основывался на "приличных" (соответствующих) статьях материального закона. Изменения внесенные Указом "О форме суда" были не столь принципиальными. По сути указ был создан в развитие "Краткого изображения".

Судебная система периода петровских реформ характеризовалась процессом усиления централизации и бюрократизации, развитием сословного правосудия и служила интересам дворянства.

Мудрец избегает всякой крайности.
Лао Цзы

Реформы Петра 1 это его основная и ключевая деятельность, которая была направлена на изменение не только политической, но и социальной жизни российского общества. По мнению Петра Алексеевича, Россия очень сильно отставала в своем развитии от западных стран. Эта уверенность царя еще более подкрепилась после того, как он провел великое посольство. Стараясь преобразовать страну, Петр 1 изменил практически все аспекты жизни государства российского, которые складывались веками.

В чем состояла реформа центрального управления

Реформа центрального управления это было одно из первых преобразований Петра. Следует отметить, что данная реформации продолжалась длительное время, поскольку в ее основе лежала необходимость полностью перестроить работу органов власти России.

Реформы Петра 1 в области центрального управления начались еще в 1699 году. На начальном этапе это изменение коснулось только Боярской думы, которая была переименована в Ближнюю канцелярию. Этим шагом русский царь отдалил от власти бояр, позволил концентрировать власть в более податливой и лояльной к нему канцелярии. Это был важный шаг, которые требовал первоочередной реализации, поскольку он позволил централизацию управления страной.

Сенат и его функции

На следующем этапе царь организовал Сенат, как главный орган правительства в стране. Случилось это в 1711 году. Сенат стал одним из ключевых органов в управлении страной, с самыми широкими полномочиями, которые заключались в следующем:

Законодательная деятельность
Распорядительная деятельность
Судебные функции в стране
Контрольные функции за другими органами

Сенат состоял из 9 человек. Это были представители знатных родов, либо люди, которых возвышал сам Петр. В таком виде Сенат просуществовал до 1722 года, когда император утвердил должность генерал-прокурора, который контролировал законность деятельности Сената. До этого этот орган был самостоятельным и никакого отчета не нес.

Создание коллегий

Реформа центрального управления продолжилась в 1718 году. Целых три года (1718-1720) царю-реформатору потребовалось на то, чтобы избавиться от последнего наследия своих предшественников – приказов. Все приказы в стране были упразднены и на их место пришли коллегии. Фактической разницы между коллегиями и приказами не было, но в целях коренного изменения аппарата управления Петр пошел и на это преобразование. Всего были созданы следующие органы:

Коллегия иностранных дел. В ее ведении находилась внешняя политика государства.
Военная коллегия. Занималась сухопутными войсками.
Адмиралтейская коллегия. Контролировала морской флот России.
Канцелярия юстиции. Занималась судебными делами, включая гражданские и уголовные дела.
Берг-коллегия. В ее подчинении находилась горная промышленность страны, а также заводы для этой промышленности.
Мануфактур-коллегия. Занималась всей мануфактурной промышленностью России.

Фактически можно выделить только одно отличие коллегий от приказов. Если в последних решение всегда принимал один человек, то после реформы все решения принимались коллегиально. Конечно, решали не многие, но всегда у руководителя было несколько советников. Они и помогали принимать правильное решение. После введения новой системы была разработана специальная система, контролирующая деятельность коллегий. Для этих целей был создан Генеральный регламент. Он был не общий, а издавался для каждой коллегии в соответствии с ее спецификой работы.

Тайная канцелярия

Петр создал в стране тайную канцелярию, которая занималась делами государственных преступлений. Эта канцелярия пришла на смену преображенскому приказу, который занимался теми же вопросами. Это был специфический государственный орган, который не подчинялся ни кому, кроме Петра Великого. Фактически с помощью тайной канцелярии император поддерживал порядок в стране.

Указ о единонаследии. Табель о рангах.

Указ о единонаследии был подписан русским царем в 1714 году. Суть его сводилась помимо всего к тому, что были полностью приравнены дворы, которые относились к боярским и дворянским владениям. Тем самым Петр преследовал одну единственную цель – уровнять знать всех уровней, которые были представлены в стране. Это правитель известен тем, что он мог приблизить к себе человека без роду. После подписания данного закона он мог каждого из них наделить по заслугам.

Продолжилась данная реформа в 1722 году. Петр ввел в действие Табель о рангах. Фактически этот документ уравнивал права в государственной службе для аристократов любого происхождения. Данный Табель делил всю государственную службу на две большие категории: гражданскую и военную. Вне зависимости от типа службы все государственные чины были разделены на 14 рангов (классов). Они включали в себя все ключевые должности, начиная от простых исполнителей и заканчивая управленцами.

Все ранги делились на следующие категории:

14-9 уровня. Чиновник, который находился в этих рангах, получал в свое владение дворянство и крестьян. Единственное ограничение заключалось в том, что такой дворянин мог пользоваться имуществом, но не распоряжаться им, как собственность. Кроме того, имение не могло передаваться по наследству.
8 – 1 уровня. Это высшее управление, которое не только становилось дворянством и получало в полное управление владения, а также крепостных, но и получило возможность передавать свое имущество по наследству.

Областная реформа

Реформы Петра 1 затронули многие области жизнедеятельности государства, включая в том числе и работу органов местного управления. Областная реформа России планировалась давно, но была проведена Петром в 1708 году. Она полностью изменила работу аппарата местного управления. Вся страна была поделена на отдельные губернии, которых всего было 8:

Московская
Ингерманландская (позднее переименовали в Петербургскую)
Смоленская
Киевская
Азовская
Казанская
Архангелогородская
Симбирская

Каждая губерния управлялась губернатором. Он назначался лично царем. В руках губернатора была сосредоточена вся полнота административной, судебной и военной власти. Поскольку губернии были достаточно большие по размерам, то они делились на уезды. Позднее уезды были переименованы в провинции.

Общее число провинций в России в 1719 году составило 50. Провинциями управляли воеводы, которые руководили военной властью. В результате власть губернатора была несколько урезанной, поскольку новая областная реформа забирала у них всю военную власть.

Реформа городского управления

Изменение на уровне местного управления побудили царя реорганизовать систему правления в городах. Это был важный вопрос, поскольку численность городского населения увеличивалась ежегодно. Например, к концу жизни Петра в городах проживало уже 350 тысяч человек, которые относились к разным классам и сословиям. Это требовало создать органы, которые будут работать с каждым сословием в городе. В результате была проведена реформа городского управления.

Отдельное внимание в этой реформе уделялось посадским людям. Ранее их делами занимались воеводы. Новая реформа передала власть над этим сословием в руки Бурмистрской палаты. Она была выборным органом власти, который находился в Москве, а на местах эту палату представляли отдельные бурмистры. Только в 1720 году была создана Главный магистрат, который занимался контрольными функциями в отношении деятельности бурмистров.

Следует отметить, что реформы Петра 1 в области городского управления ввели четкие разграничения между простыми горожанами, которые делились на «регулярных» и «подлых». Первые относились к высшим жителям города, а вторые - к нижним сословиям. Эти категории не были однозначными. Например, «регулярные горожане» делились: богатых купцов (враче, аптекарей и прочих), а также простых ремесленников и торговцев. Все «регулярные» пользовались большой поддержкой государства, которое наделяло их различными льготами.

Городская реформа была достаточно эффективной, но она имела явный уклон в сторону зажиточных граждан, которые получали максимальную поддержку государства. Тем самым царь создал ситуацию, в которой городам становилось жить несколько легче, а в ответ наиболее влиятельные и богатые горожане поддерживали власть.

Церковная реформа

Реформы Петра 1 не обошли стороной и церковь. Фактически новые преобразования окончательно подчинили церковь государству. Эта реформа фактически началась в 1700 году, со смертью патриарха Адриана. Петр запретил проводить выборы нового патриарха. Повод был достаточно убедительным – Россия вступила в Северную войну, а значит, дела выборные и церковные могут подождать и лучших времен. Для временного исполнения обязанностей патриарха Московского был назначен Стефан Яворский.

Наиболее значимые преобразования в жизни церкви начались после завершения войны со Швецией в 1721 году. Реформа церкви свелась к следующим основным шагам:

Полностью был ликвидирован институт патриаршества, отныне такой должности в церкви не должно было быть
Церковь теряла свою самостоятельность. Отныне всеми ее делами управляла Духовная коллегия, созданная специально для этих целей.

Духовная коллегия просуществовала меньше года. Ей на смену пришел новый орган государственной власти – Святейших Правительствующий Синод. В его состав входили духовные лица, которых назначал лично император России. Фактически с этого времени церковь была окончательно подчинена государству, а ее управлением фактически занимался сам император через Синод. Для осуществления контрольных функций за деятельностью синода была введена должность обер-прокурора. Это был чиновник, которого император также сам назначал.

Роль церкви в жизни государства Петр видел в том, что она должна была учить крестьян уважать и почитать царя (императора). В результате были даже разработаны законы, которые обязывали священников вести специальные беседы с крестьянами, убеждая тех во всем подчиняться своему правителю.

Значимость петровских преобразований

Реформы Петра 1 фактически полностью изменили порядок жизни в России. Какие-то из реформ действительно принесли положительный эффект, какие-то создавали и негативные предпосылки. Например, реформа местного управления привела к резкому увеличению количества чиновников, в результате чего коррупция и казнокрадство в стране буквально зашкаливали.

В целом реформы Петра 1 имели следующее значение:

Власть государства была усилена.
Высшие сословия общества были фактически приравнены в возможностях и правах. Тем самым стирались границы между сословиями.
Полное подчинение церкви государственной власти.

Итоги реформ однозначно выделить нельзя, поскольку они имели много негативных моментов, но об этом можно узнать из нашего специального материала.

Судебная реформа, проведенная в 1719г., упорядочила, централизовала и усилила всю судебную систему России. Основная задача реформы - отделение суда от администрации. Во главе судебной системы стоял монарх, который решал самые важные государственные дела. Он был верховным судьей и разбирал многие дела самостоятельно. По его инициативе возникли "канцелярии розыскных дел", которые помогали ему осуществлять судебные функции. Генерал-прокурор и обер-прокурор подлежали суду царя. Следующим судебным органом был Сенат, который являлся апелляционной инстанцией, давал разъяснения судам и разбирал некоторые дела. Суду Сената подлежали сенаторы (за должностные преступления). Юстиц-коллегия была апелляционным судом по отношению к надворным судам, являлась органом управления над всеми судами, разбирала некоторые дела в качестве суда первой инстанции. Областные суды состояли из надворных и нижних судов. Президентами надворных судов были губернаторы и вице-губернаторы. Дела переходили из нижнего суда в надворный в порядке аппеляции, если суд решал дело пристрастно ("изо взятков" Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века. М., 1998, стр.108), по распоряжению высшей инстанции или по решению судьи. Если приговор касался смертной казни, дело передавалось также в утверждение надворного суда. Некоторые категории дел решались иными учреждениями в соответствии с их компетенцией. Камериры судили за дела касавшиеся казны, воеводы и земские комиссары судили за побег крестьян. Судебные функции исполняли почти все коллегии, исключая коллегию Иностранных дел. Политические дела рассматривали Преображенский приказ и Тайная канцелярия. Порядок прохождения дел по инстанциям путался, губернаторы и воеводы вмешивались в судебные дела, а судьи - в административные. В связи с этим была проведена новая реорганизация судебных органов: нижние суды были заменены провинциальными (1722г.) и переходили в распоряжение воевод и асессоров, были ликвидированы надворные суды и их функции были переданы губернаторам (1727г.).

Так каковы же особенности процессуального права при Петре Великом? На мой взгляд, говоря о развитии процессуального права при Петре I необходимо отметить бесплановость, сумбурность реформ в сфере судоустройства и судопроизводства.

Существовало три закона процессуального законодательства конца ХVП - начала ХVШ в. Одним из них был Указ от 21 февраля 1697г. "Об отмене в судных делах очных ставок, о бытии вместо оных распросу и розыску...", главным содержанием которого являлась полная замена суда розыском. В апреле 1715г. вышло "Краткое изображение процессов или судебных тяжеб" (одним томом вместе с Артикулом воинским). "Краткое изображение" являлось военно-процессуальным кодексом, устанавливало общие принципы розыскного процесса. В нем закреплялась система судебных органов, а также состав и порядок формирования суда. В "Кратком изображении" содержатся процессуальные нормы; дается определение судебного процесса, квалифицируются его виды; дается определение новым институтам процесса того времени (салф кондукт, утверждение ответа); определяется система доказательств; устанавливается порядок составления оглашения и обжалования приговора; систематизируются нормы о пытках. Указом от 5 ноября 1723г. "О форме суда" была отменена розыскная форма процесса, вводится принцип состязательности процесса. Впервые требуется, чтобы приговор основывался на "приличных" (соответствующих) статьях материального закона. Изменения внесенные Указом "О форме суда" были не столь принципиальными. По сути указ был создан в развитие "Краткого изображения". Судебная система периода петровских реформ характеризовалась процессом усиления централизации и бюрократизации, развитием сословного правосудия и служила интересам дворянства.

Как мне удалось выяснить из прочитанного материала судебная реформа так же как и остальные деяния Петра была проникнута жесткостью и даже в некоторой степени сумасбродством. В прочем этому и не стоит удивляться, ведь таков был сам Петр. Но продолжу дальше свой рассказ.

Судебная реформа также явилась составным элементом реформы центральных и местных органов государственного аппарата. Судебную реформу Петр I начал проводить в 1719 г., когда были учреждены Юстиц-коллегия, надворные суды в губерниях и нижние суды в провинциях. Смысл реформы состоял в отделении суда от администрации, чтобы дать правовые гарантии купцам и промышленникам от притеснений дворянской администрации. Однако идея отделения суда от администрации и вообще идея разделения властей, заимствованная с Запада, не соответствовала российским условиям начала XVIII в. Идея разделения властей свойственна феодализму в условиях нарастающего его кризиса, разлагающемуся под натиском буржуазии. В России буржуазные элементы были еще слишком слабы, чтобы «освоить» сделанную им уступку в виде суда, независимого от администрации. На практике подданные видели власть в лице губернаторов и иных администраторов, им и обжаловали решения надворных судов. Губернаторы вмешивались в судебные дела. Хаос во взаимоотношениях судов и местных властей привел к тому, что в 1722 г. вместо нижних судов были созданы провинциальные суды в составе воеводы и асессоров (заседателей), а в 1727 г. упраздняются и надворные суды. Их функции передавались губернаторам. Дела по политическим обвинениям (как уже говорилось выше) решались в органах политической полиции (Тайной канцелярии, Тайной экспедиции) и в Сенате, а нередко и лично императорами. Таким образом попытка судебной реформы в начале XVIII в. потерпела неудачу.

Вновь к вопросу о судебной реформе правительство возвращается в 1775 г., когда в ходе губернской реформы были учреждены в губерниях и уездах новые судебные учреждения для каждого сословия отдельные. В уездах образованы были уездные суды для дворян и при них дворянская опека. Судом первой инстанции для государственных крестьян в уезде стала нижняя расправа, а для городского населения судом - городовой магистрат. Судами второй инстанции в губернии являлись три сословных судебных учреждения: верхний земский суд (для дворян); губернский магистрат (для городского населения) и верхняя расправа (для государственных крестьян). Все судебные дела, по замыслу законодателя, должны были завершаться на уровне губернии. Поэтому в каждой губернии создавались еще палаты уголовного и гражданского суда. Они являлись высшей апелляционной инстанцией для всех нижестоящих сословных судов. Высшей кассационной инстанцией для всех судов империи стал Сенат, в котором были образованы уголовно-кассационный и граждански-кассационные департаменты. Юстиц-коллегия стала органом судебного управления (подбор кадров, материальное обеспечение), хотя иногда она рассматривала в порядке надзора отдельные дела.

Таким образом, судебные органы были отделены от администрации, хотя и не полностью. Так, мелкие уголовные и гражданские дела рассматривались в управах благочиния и нижних земских судах - полицейских учреждениях. Сенат тоже являлся не только высшей судебной инстанцией, но и органом управления, контролировавшим административные органы. Судебная система, созданная при Екатерине II, просуществовала до судебной реформы 1864 года. Она была чрезмерно громоздка и отличалась множеством инстанций, исключительной волокитой и взяточничеством.

Фото: Сергей Куликов/Интерпресс

Эксперты Алексея Кудрина из Центра стратегических разработок (ЦСР) проанализировали причины кризиса, в котором пребывает сфера ЖКХ в России. Наиболее острыми проблемами отрасли они называют высокий уровень износа жилищно-коммунальной инфраструктуры и низкий уровень вовлечения собственников жилья при гипертрофированной роли государства. Такие утверждения и соответствующие предложения по решению этих проблем содержатся в опубликованном ЦСР аналитическом докладе «Жилищно-коммунальный комплекс: между политикой и экономикой» . РБК Петербург спросил экспертов, в чем причина сложившейся ситуации и сможет ли заставить жильцов нести ответственность за свои дома.

Структурный перекос

По данным опроса представителей 803 органов местного самоуправления, проведенного ЦСР совместно с Конгрессом муниципальных образований в конце 2017 года, 84% респондентов назвали износ главной проблемой ЖКХ. ЦСР считает основной причиной такого положения хроническую нехватку финансирования — как инвестиций в новые объекты инженерной инфраструктуры, так и средств на текущий и капитальный ремонт существующих. «Недостаточный уровень капитальных вложений является следствием ограничения роста тарифов, опережающего роста расходов организаций коммунального комплекса на энергоресурсы и низкой привлекательности отрасли для частных инвесторов», — утверждают авторы доклада.

В то же время они отмечают, что при среднеевропейском уровне общих расходов россиян на ЖКХ (менее 11% в потребительских расходах в среднем), доля в них платежей за коммунальные услуги гипертрофированно высока — в 2-3 раза выше, чем в развитых стра-нах, где расходы на содержание жилой недвижимости примерно равны, а иногда и значительно превышают (в Дании, Германии, Бельгии, Великобритании и др.) расходы на коммунальные услуги. Даже в «холодных» Финляндии, Швеции и Исландии расходы жителей на оплату энергетических ресурсов в 1,5 — 2 раза ниже, чем на содержание и благоустройство жилья. Так что в России наблюдается явный структурный перекос в платежах за ЖКУ.

Доля платежей за коммунальные услуги в общих расходах россиян на ЖКХ гипертрофированно высока — в 2-3 раза выше, чем в развитых стра-нах

Разруха — в головах

Член президиума Ассоциации товариществ собственников жилья Центрального района и председатель одного из ТСЖ района Светлана Морозова, признавая важность проблемы износа инженерии, не считает основной причиной сложившейся ситуации сдерживание государством роста тарифов (по политическим причинам). «Тарифы растут все еще быстрее инфляции, а должны расти медленнее, чтобы не подстегивать инфляцию. Что касается нехватки средств, то это неправда — денег у монополистов достаточно, просто они их неэффективно расходуют», — утверждает Светлана Морозова, основываясь на своем многолетнем опыте контактов с ресурсоснабжающими организациями Петербурга. Основной причиной неблагополучия коммунальной инфраструктуры она, помимо откровенного воровства (например, — когда чиновники устанавливали вместо новых труб тепломагистралей бракованные) и халтуры при ремонте инженерных сетей (некачественный ремонт, когда одну и ту же трубу чинят по нескольку раз в год), считает «разруху в головах» — беспорядок в системе управления инженерной инфраструктурой Санкт-Петербурга.

Так, серьезные потери происходят в отрезках подводящих (к домам) сетей, принадлежность которых, а значит и ответственность, не установлена. «Наша ассоциация неоднократно обращалась в комитет по энергетике Петербурга с призывом провести полноценную инвентаризацию инженерных сетей и четко зафиксировать принадлежность всех участков труб (водяных, тепловых) и электрокабелей. Но комитет так ничего и не сделал. В результате огромное количество участков трубопроводов и электрокабелей остаются бесхозными и гниют, порождая большие утечки воды, тепла и электричества», — объясняет Светлана Морозова происхождение одного из источников потерь в сетях, которые увеличивают расходы ресурсоснабжающих организаций и ТСЖ. «При такой бесхозяйственности никаких денег не хватит», — резюмирует она.

Эксперт комиссии Законодательного собрания Петербурга по городскому хозяйству, генеральный директор СРО НП ПЖК «МежРегионРазвитие» Владислав Воронков согласен с выводом Светланы Морозовой, что прежде, чем разбираться с тарифами, необходимо путем тщательного аудита проверить эффективность расходования монополистами ежегодно получаемых от потребителей 4 трлн руб.

Прежде, чем разбираться с тарифами, необходимо путем тщательного аудита проверить эффективность расходования монополистами ежегодно получаемых от потребителей 4 трлн руб.

«А вообще-то, для Петербурга гораздо более важная проблема — ускоряющееся разрушение несущих конструкций старых зданий — фундаментов, несущих стен и перекрытий. Этой проблемой сейчас никто не занимается, программа капремонта на эти элементы не распространяется, чиновники начинают беспокоиться, когда дом уже «поплыл» и его объявляют аварийным», — утверждает Светлана Морозова.

Повысить ответственность

Светлана Морозова, исходя из убеждения в весьма низкой хозяйственной эффективности государства и монополистов, считает в принципе весьма конструктивным предложение авторов доклада ЦСР ускорить передачу коммунальной инфраструктуры в концессии частным инвесторам. Поддерживает эту идею и Владислав Воронков, соглашаясь и с тем, что для этого необходимо существенно улучшить условия для потенциальных концессионеров, без чего невозможно повысить инвестиционную привлекательность коммунального хозяйства.

При этом он, как и Светлана Морозова, считает более важными не столько финансовые, сколько организационные меры. «Для окупаемости инвестиций нужно не тарифы повышать до потолка, а гарантировать концессионеру стабильность пусть и небольшого, но регулярного их роста. А то договор чиновники подпишут, а через год-два приходят и говорят, что им «сверху» велели заморозить тарифы, поскольку впереди выборы. И все расчеты инвестора рушатся», — объясняет Владислав Воронков одну из причин инвестиционной непривлекательности коммунальной сферы. Он считает необходимым ввести законодательный запрет на одностороннее, лишь по желанию властей, изменение условий концессионных соглашений.

«Договор чиновники подпишут, а через год-два приходят и говорят, что им «сверху» велели заморозить тарифы, поскольку впереди выборы. И все расчеты инвестора рушатся»

В то же время эксперт согласен с авторами доклада ЦСР, что необходимо усилить ответственность и концессионеров, которые, как показывает исследование ЦСР, норовят использовать коммунальные объекты (котельные, водяные скважины, сети и т.п.) лишь для извлечения доходов, не заботясь об их развитии. «На конец 2017 года заключено более 2000 коммунальных концессий. Однако случаи финансового закрытия единичны, привлеченных инвестиций практически нет (часто их обещают привлечь в течение 20 лет для решения задач, которые требуют решения уже сегодня). Концессии на 30 и более лет без конкретных срочных инвестиционных обязательств превращаются в инструмент приватизации коммунальной инфраструктуры», — пишут авторы доклада. Владислав Воронков подчеркивает, что инвесторов необходимо принуждать к извлечению прибыли от энергосбережения, снижения затрат, а не от роста тарифов.

Государство отдает долги

Светлана Морозова согласна с утверждением авторов доклада о низкой эффективности госструктур, занимающихся ремонтом жилых домов. «Я много раз на конкретных примерах убеждалась, что работы по госзаказу обходятся минимум вдвое дороже и во столько же раз хуже по качеству, чем аналогичные работы, которые мы организуем сами с нашими подрядчиками», — категорично утверждает она. Ввиду этого обстоятельства эксперт поддерживает предложение ЦСР усилить роль объединений собственников жилья в обслуживании (капремонте, модернизации) жилых домов, для чего государство должно создать комплекс мер поддержки — бюджетные гранты на энергоэффективную модернизацию, гарантии по кредитам и другие меры, давно, впрочем, предлагаемые экспертами и активистами ТСЖ исходя из европейского опыта и подробно описанные в докладе ЦСР.

Правда, подчеркивает она, это не значит, что нужно отменить нынешнюю городскую программу капремонта жилых зданий, реализуемую фактически за счет городского бюджета (доля взносов домов на капремонт ничтожна). «Эта программа призвана компенсировать недоремонт домов на момент начала приватизации жилья. Государство было обязано передать жителями дома в нормативном состоянии — и сейчас, пусть и с большим опозданием, оно этот недоремонт ликвидирует. И это правильно. Этот процесс должен продолжаться. А вот дальше собственники должны уже заботиться о содержании и развитии своих домов сами, с использованием кредитов, внешних инвестиций и мер государственной поддержки», — считает Светлана Морозова.

Впрочем, если учесть ее замечание об отказе чиновников систематически заниматься несущими конструкциями домов, то оказывается, что полноценного приведения домов в нормативное состояние программа капремонта все же не предусматривает. Чиновники объясняют это нехваткой средств, однако Светлана Морозова на это говорит, что если собственникам (в лице ТСЖ, ЖСК, ЖК и т.п.) позволят самим искать подрядчиков на государственный капремонт и выступать их заказчиками, то бюджет сможет сэкономить огромные деньги. «В свое время я добилась такого права от районной администрации и сумела качественно отремонтировать фасад нашего дома в несколько раз дешевле той сметы, которую выставило мне ГУЖА (государственное учреждение «Жилищное агентство» — ред. )», — утверждает председатель ТСЖ.

Повысить роль собственников

Для усиления хозяйственной активности собственников жилья, необходимо, как считают авторы доклада ЦСР, упростить порядок принятия решений собственниками по вопросам проведения работ в доме. Сейчас все решения в отношении общего имущества в многоквартирных домах должны принимать-ся собственниками помещений на общем собрании, что весьма затруднительно, поскольку в домах, особенно больших, очень трудно собирать людей на собрания. «В данном случае наблюдаются те же проблемы, которые давно известны институту прямой демократии или институту акционерного общества, — констатируют авторы доклада. — Законодательно установлены достаточно высокие требования к кворуму общего собрания, количеству голосов, необходимому для принятия решений общего собрания. При этом го-лоса всех собственников помещений, воздержавшихся или не участвующих в голосовании, фактически являются голосами «против» при принятии решений». Все эти обстоятельства являются серьезными препятствиями для повышения активности граждан в деле модернизации их домов.

Сейчас все решения в отношении общего имущества должны принимать-ся собственниками квартир на общем собрании, что весьма затруднительно...

Для урегулирования этой проблемы ЦСР предлагает целый ряд законодательных изменений. В частности — сократить перечень вопросов, принятие решений по которым относится к исклю-чительной компетенции общего собрания собственников и по которым нужно получить не менее двух третей голосов, а за счет этого расширить полномочия представителей собственников — правлений и руководителей ТСЖ, ЖСК и т.п. Также предлагается установить возможность проведения общего собрания в виде конференции, когда в больших домах жители каждого подъезда, например, посылают на такое собрание своего представителя.

Владислав Воронков сообщил, что эти проблемы давно обсуждаются в профессиональном сообществе и недавно группа депутатов Госдумы (Александр Сидякин, Галина Хованская и Павел Качкаев) подготовила соответствующий законопроект, который уже проходит предварительное обсуждение в правительстве РФ и комитетах Госдумы и вскоре будет официально внесен на рассмотрение.

Уходить от коллективизма

По большинству законодательных предложений ЦСР мнения экспертов совпадают. Так оба эксперта считают совершенно неприемлемым предложение ввести субсидиарную ответственность всех собственников помещений за неплатежи отдельных жильцов (чтобы, заплатив монополистам полностью и избежав таким образом накопления долгов, ТСЖ потом через суд выколачивали долги с жильцов-неплательщиков). «Де-факто субсидиарная ответственность и так существует в Петербурге, когда УК или ВЦКП полностью платят монополистам, а за жилищные услуги по обслуживанию дома хронически недоплачивают. В этом одна из причин плохого состояния домов. Это совершенно порочная практика», — уверен Владислав Воронков. Он считает, что проблему неплатежей можно решить более адекватными способами (через переуступку долга монополистам и др.). Светлана Морозова утверждает, что эта проблема на практике довольно просто решается с помощью судебного приказа, который можно получить по сильно упрощенной процедуре.

Оба эксперта также не согласны с ЦСР, настаивающим на ошибочности усилий государства в направлении массового перевода жильцов на прямые договоры с монополистами. Они в частности, отмечают, что прямые договоры значительно упрощают ситуацию с долгами неплательщиков за услуги ЖКХ и снимают соответствующую ответственность с УК. «В Крыму прямые договоры были всегда (в постсоветские времена). Как специалист утверждаю — опыт Крыма однозначно показывает, что эта система гораздо эффективнее нашей», — свидетельствует Светлана Морозова. Впрочем, в нашем случае при переходе на прямые договоры часть долгов УК перед монополистами все-равно остается. «Как показывает практика применения прямых договоров в некоторых регионах РФ, они не могут полностью избавить систему от долгов. Так что прямые договоры — не панацея», — утверждает Владислав Воронков.

«В Крыму прямые договоры были всегда (в постсоветские времена). Опыт однозначно показывает, что эта система гораздо эффективнее нашей»

По некоторым предложениям мнения экспертов расходятся. Например, Светлана Морозова считает излишним введение в законодательство конференций как одного из видов собрания. По ее словам, посылать своих представителей можно и сейчас — по доверенности. Владислав Воронков возражает — доверенность нужна нотариально заверенная и стоит она 2 тыс. руб. Все это очень усложняет сейчас делегирование представителей, которое разумно упростить.

Отвечать должен каждый

В то же время оба эксперта согласны, что нынешняя норма ЖК об обязательном 100-процентном согласии собственников на реконструкцию, изменение земельного участка совершенно неработоспособна. «Я за свою многолетнюю практику не знаю ни одного случая, когда в большом доме, на 200-300 квартир (а таких домов в нашей ассоциации немало), от 100% собственников было получено не то что согласие, но даже просто мнение по какому-либо вопросу. Поэтому, кстати, мансарды, отдельные входы через пробивку в стенах и тому подобные радикальные действия в больших домах наверняка все незаконны, поскольку требуют согласия всех собственников», — объясняет Светлана Морозова. Владислав Воронков предлагает ввести в таких случаях обязательное, юридически зафиксированное, уведомление все собственников, но допустить принятие решения двумя третями голосов. Правда, и две трети голосов в больших домах получить тоже практически невозможно, утверждает Светлана Морозова.

«Я за свою многолетнюю практику не знаю ни одного случая, когда в большом доме, на 200-300 квартир, от 100% собственников было получено не то что согласие, но даже просто мнение по какому-либо вопросу».

Владислав Воронков поддерживает предложение ЦСР внести в Гражданский кодекс поправку, предусматривающую обязательное (например, автоматическое — как в Европе) членство в ТСЖ всех собственников помещений в многоквартирных домах (по аналогии с саморегулируемыми организациями и другими объединениями, где законодательство допускает обязательное членство). «Я давно этот вопрос поднимаю перед министерствами и Госдумой. Если в доме создано ТСЖ, то все собственники должны ему подчиняться, это упростит управление и повысит ответственность собственников. Сейчас некоторые собственники полагают, что раз они не члены ТСЖ и не ходят на собрания, то и спросу с них нет. Такого быть не должно», — уверен эксперт. В то же время Светлана Морозова считает такую обязаловку излишней, поскольку в больших домах в ТСЖ вступают не все собственники — и это упрощает получение согласия на проведение работ, так как собирать собрания небольшого коллектива ТСЖ легче, а его решения обязательны для всех собственников.

Совет для Кремля

Центр стратегических разработок под руководством Алексея Кудрина готовил экономическую программу для президента Владимира Путина. Стратегия ЦСР включала такие предложения, как повышение продолжительности жизни, производительности труда, снижение бедности, повышение качества образования и здравоохранения. Часть из них вошла в послание Путина и майский указ, который он подписал после выборов.

Кроме того, именно ЦСР продвигал идею о повышении пенсионного возраста до 63 лет для женщин и до 65 — для мужчин. В итоге власти остановились на варианте 60/65.

Не все предложения ЦСР учитываются Белым домом и Кремлем. Например, правительство не стало повышать цену отсечения в бюджетном правиле с $40 до $45, как предлагал Кудрин (такую меру он называл в качестве альтернативы повышению налогов, однако правительство решило повысить НДС).

В скором времени статус ЦСР поменяется — из независимого аналитического центра он станет think-tank"ом при Минэкономразвития. Пост председателя совета ЦСР вместо Кудрина займет глава МЭР Максим Орешкин.