480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Семёнова, Аза Владимировна. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Семёнова Аза Владимировна; [Место защиты: Сарат. гос. ун-т им. Н.Г. Чернышевского].- Саратов, 2011.- 208 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/1040

Введение

Глава I Системный подход к реализации государственного управления в сфере миграционной политики Российской Федерации .

1.1 Характеристика современной миграционной ситуации в России 20

Глава II Нормативно-правовое регулирование миграционной политики в Российской Федерации .

2.1 Нормативно-правовое обеспечение государственного управления в сфере реализации миграционной политики 68

2.2 Регламентация миграционных процессов 107

Глава III Проблемные вопросы деятельности Федеральной миграционной службы России на современном этапе .

3.1. Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России 119

3.2. Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации 134

Заключение 164

Библиография

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Миграция населения для многих государств стала важным фактором их экономического и социального развития. На современном этапе глобализации практически не осталось стран, которые в той или иной степени не были вовлечены в миграционные отношения. Начало массовой миграции на территорию Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Государство в тот период было не готово к регулированию потоков миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленности к широкомасштабным миграционным потокам не только законодательной базы, но и всей системы исполнительной власти, кадрового потенциала, оснащения границ и прочего, привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли определенную роль и внутренняя социальная напряженность, берущая начало в Северо-Кавказском регионе, и изменение общей конъюнктуры на рынке труда. Таким образом, Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих соблюдать права беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий мигрантов.

В настоящее время миграция (трансграничная и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер - уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Кроме того, неконтролируемая миграция не позволяет обеспечить защиту прав самих мигрантов, что необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз.

На современном этапе политика нашей страны в сфере управления миграционными процессами не обрела четких границ общегосударственной политики, например, в области административного содействия потенциальным мигрантам, чей переезд в Российскую Федерацию необходим и для нашего государства с экономической точки зрения. В России сегодня проживают более 10 миллионов иммигрантов, и по этому показателю она занимает второе место в мире после Соединенных Штатов Америки, и это только по официальным данным.

Неопределенность формулирования в Конституции Российской Федерации предмета ведения в сфере миграционной деятельности дает основание законодателю переносить финансовое и организационное бремя

содействия переселению соотечественников из-за рубежа, оказания помощи вынужденным переселенцам на субъекты Российской Федерации. Существующая система реализации государственной политики, государственных услуг, контроля (надзора) в миграционной сфере не получила должной научной разработки и, как следствие, не имеет альтернативы. Независимая научная экспертиза законопроектов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения и выбора места жительства, не стала еще правилом нормотворческой деятельности. Указанные недостатки дополняет не отвечающее общепризнанным международным рекомендациям российское законодательство в сфере обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов. Остаются за пределами правового поля судьбы экологических беженцев, жителей ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков, приграничных районов Сибири и Дальнего Востока, Севера страны и иных категорий вынужденных мигрантов, нуждающихся в государственной поддержке. Порядок предоставления статуса беженца в Российской Федерации, в отличие от аналогичной европейской процедуры, неоправданно сложен и продолжает оставаться двухступенчатым.

Основная проблема миграционного законодательства Российской Федерации - отсутствие систематизации в данной сфере. Современная нормативно-правовая база регулирования миграционных отношений насчитывает более двухсот нормативно-правовых актов, из которых 57 -федеральные законы, что неизбежно приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования, злоупотреблению использования норм отсылочного характера к актам подзаконного уровня и т.д. В связи с этим продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного систематизированного законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности страны, а также на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Дальнейшее развитие миграционного законодательства должно быть нацелено на формулирование основных понятий, четко отражающих правовую суть регулируемых правоотношений, поскольку в настоящее время нет даже нормативного определения базовых дефиниций.

Многочисленные беженцы и вынужденные переселенцы из государств «старого» и «нового» зарубежья представляют собой практически неконтролируемый поток мигрантов. В условиях существования «прозрачных» границ с республиками бывшего СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами резко возросло количество иностранных граждан, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. К этой категории принадлежат и лица, прибывающие в страну для организации торговли оружием, перевозки наркотиков, незаконного перемещения людей, в связи с чем проблема неконтролируемой миграции приобретает угрожающий характер, обостряя криминогенную обстановку, особенно в крупных городах.

Для государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации, осуществления контроля за миграционной ситуацией, своевременного принятия мер по ее нормализации необходима система иммиграционного контроля, с помощью которой контролируются въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывание на территории страны и соответствие цели въезда, порядок выезда с территории Российской Федерации данной категории лиц и другое. При этом особенно важны меры двустороннего и многостороннего сотрудничества государств, определение совместных стратегий в формировании контроля.

Сложившаяся ситуация в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации объективно требует разработки и применения современных подходов к государственному управлению в области миграционной политики, так как существующая система управления не справляется в полной мере с неконтролируемым потоком нелегальных мигрантов, точное количество которых невозможно отследить. К тому же процедуры по содержанию и дальнейшему административному выдворению нелегально пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства для Российской Федерации оказываются слишком затратными.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере реализации органами власти Российской Федерации миграционной политики.

Предметом диссертационного исследования выступает

организационно-правовая деятельность органов исполнительной власти, ведающих вопросами миграции, а также нормативно-правовые акты, связанные с регулированием миграции в Российской Федерации.

Научная задача диссертационного исследования обусловлена необходимостью определения сущности государственного управления по реализации миграционной политики в Российской Федерации на основе разработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, закрепляющего данную сферу общественных отношений, и функционирования соответствующих органов исполнительной власти.

Цель диссертационной работы: исследование административно-правовых основ миграционной политики через анализ современного миграционного законодательства Российской Федерации и системы органов государственной власти, реализующих миграционную политику в России.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

Провести сравнительный анализ базового понятийного аппарата
(«административно-правовой механизм миграции населения»,
«иммиграционный контроль», «незаконный мигрант») с учетом раскрытия
юридической составляющей дефиниции «миграция населения», с помощью
которой проводится описание объекта анализа;

Проследить историческое развитие миграционных отношений;

изучить миграционную функцию государства как самостоятельное и обязательное направление осуществления государственной деятельности;

проанализировать нормативно-правовое регулирование миграционных процессов через изучение структуры нормативно-правовых актов Российской Федерации;

определить основные направления регламентации в рамках реализации миграционных процессов;

выявить проблемные аспекты в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции населения, в частности через определение административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России;

рассмотреть порядок взаимодействия органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в сфере миграции, с общественными объединениями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства;

изучить основы иммиграционного контроля Российской Федерации и дать основные рекомендации по его совершенствованию.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использовались результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, уголовного права, а также обобщения и выводы философии, социологии, теории государственного управления. Особый интерес представляли работы А.П. Алехиной, Ю.С. Адушкина, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, В.В. Венгерова, О.Д. Воробьевой, Е.И. Габричидзе, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева, Е.С. Красинца, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, Э.Г. Липатова, В.М. Манохина, А.В. Мартынова, В.И. Мукомеля, Б.В. Российского, Л.Л. Рыбаковского, СВ. Рязанцева, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.Л. Тюркина, А.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, СЕ. Чаннова, Т.Н. Юдиной, В.А. Юсупова, Б.С. Эбзеева; Кэролайн Б. Бреттелл и Джеймса Ф. Холлифилда и других ученых.

Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая основа диссертационного исследования включает постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Проанализирована информация, содержащаяся на официальных сайтах органов исполнительной власти, в материалах Интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.

Методологической базой диссертационного исследования является совокупность общенаучных и специальных методов научного познания.

В частности, методы формальной логики, такие, как описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, позволили дать характеристику государственному управлению в сфере реализации миграционной политики с позиции ее конкретного нормативного содержания и сделать предложения по устранению пробелов в нормативном правовом регулировании. Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть государственное управление в сфере реализации миграционной политики с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению составляющих данную проблематику вопросов.

Наряду с общенаучными методами диалектического познания и формальной логики, в ходе исследования был применен сравнительно-правовой метод при изучении как национальных нормативных правовых актов, регулирующих сферу миграции, так и международных. Метод правового моделирования был использован для выработки концепции иммиграционного контроля. В свою очередь, в рамках статистического метода, проанализировано большое количество статистической информации. В ходе написания работы применялись и иные методы исследования. Например, метод исторического анализа применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды, с целью иллюстрации динамики государственного управления миграционными процессами в России.

Степень научной разработанности проблемы. В последние годы управлению миграционными отношениями посвящены научные труды ведущих юристов, политологов, демографов, экономистов и социологов, обращавшихся к различным проблемам, возникающим в процессе миграции населения.

Социально-экономический аспект развития миграционных отношений в России исследовался такими учеными, как А.А. Гребенюк, А.Р. Димаев, И.В. Ивахнюк, П.П. Лисицин, СЕ. Метелев, В.И. Мукомель, В.Н. Петров, Л.Л. Рыбаковский, О.Л. Рыбаковский, СВ. Рязанцев, И.П. Цапенко, Т.Н. Юдина и другие.

Реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере отдельных категорий мигрантов рассматривали в своих работах ученые-политологи О.А. Болбот, В.А. Волох, М.Ю. Ежова, Р.Х. Мирзоев, О.А. Одарик, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Шереметьева и другие.

Итоги изучения правового статуса мигрантов, особенностей борьбы с нелегальной миграцией подведены публикациями таких ученых-правоведов, как А.С Автономов, Г.Е. Алексеев, Л.В. Андриченко, Т.Н. Балашова, Ф.П. Васильев, Е.В. Галуза, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, А.С. Прудников, СА. Прудникова, А.Н. Сандугей, Т.Я. Хабриева и другие.

В последнее десятилетие пристальное внимание стало уделяться актуальным проблемам миграции. Анализ различных ее аспектов стал

предметом немалого числа диссертационных исследований. В ряду наиболее интересных из них, посвященных проблемам административно-правового регулирования миграции и ее субъектов, следует назвать работы М.М. Ардавова, Ю.Ю. Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. Горбань, В.В. Гошуляка, В.В. Радула, С.А. Прудниковой, Е.А. Никифоровой, И.Ю. Сизова; касающихся теоретических и исторических основ миграции, - М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; освещающих проблемы конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов, - диссертации К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. Плещеевой; конституционно-правового регулирования миграционных процессов - И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции - Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, Н.Н. Катковой, В. А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; регулирования внешней и трудовой миграции - Н.А. Азарова, О.Н. Веретенниковой, П.В. Коновалова, С. Д. Степанова; административно-правового регулирования режима пребывания и миграционного учета иностранных граждан - Л.В. Ивановой, М.Б. Илезова, Н.В. Трофимчук, О.Н. Шерстобоева.

Однако специального комплексного исследования проблем государственного управления в сфере реализации миграционной политики не проводилось.

Научная новизна диссертационной работы заключается в самостоятельном и практическом исследовании проблем административно-правового механизма реализации миграционной политики органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействия данных органов с общественными объединениями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях совершенствования миграционной политики государства. В диссертации предложены дефиниции следующих понятий: «миграция населения», «иммиграционный контроль», «контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции». Анализ дискуссионных проблем позволил раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые определены как перспективы совершенствования законодательства в данной сфере и деятельности органов исполнительной власти, реализующих миграционную политику Российской Федерации. В частности, комплексный подход, примененный к объекту исследования, позволил выявить недостатки правового регулирования и сформулировать рекомендации по их устранению. Кроме того, с учетом степени разработанности различных аспектов соответствующей проблематики автором приводится ряд предложений по вопросам внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В связи с отсутствием базовых дефиниций в действующем
законодательстве России, закрепляющем миграционные отношения,
представляется необходимым сформулировать понятийный аппарат в сфере
нормативно-правового механизма регулирования миграционных отношений
в Российской Федерации. В частности, дано авторское определение понятия
«миграция населения» - это совокупность массовых перемещений как
отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных
граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп,
обусловленных социально-экономическими и политическими проблемами,
возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и
неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их
соотношением с другими правовыми категориями, например социальное
обеспечение, медицинское обслуживание и т.д., а также видами
перемещений физических лиц и их основных групп. Административно-
правовая составляющая данного определения заключается в наделении
правовым статусом субъекта перемещения - «физическое лицо (гражданин
РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства)», в «ограниченном и
неограниченном» характере «продолжительности места пребывания и
жительства» указанных субъектов миграции (речь идет, в частности, о мерах
контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти,
наделенных полномочиями в сфере миграции), с учетом особенностей
государственного управления миграционных отношений в вопросах
социального обеспечения, медицинского обслуживания мигрантов и других.
Диссертант считает, что рассматриваемые понятия необходимо отразить в
преамбуле или общих положениях Федерального закона от 25 июля 2002 г.
№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации», так как, по мнению автора, данный правовой акт является
базовым законом, регулирующим исследуемые общественные отношения.

2. Дана авторская формулировка дефиниции «иммиграционный
контроль» - это осуществляемый уполномоченными органами
исполнительной власти комплекс мероприятий по соблюдению
иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного
законодательства Российской Федерации.

3. Доказана необходимость в разработке и принятии Стратегии развития
миграционного законодательства Российской Федерации, призванной
определять основные направления реформирования миграционного
законодательства, указывать первоочередные задачи и конечную цель в виде
формирования эффективного миграционного законодательства и
объективного повышения правоприменительной практики. Стратегия
является программным документом, поэтому формирование и реализация
государственного управления миграционными правоотношениями должно
осуществляться через деятельность органов исполнительной власти. Автором
обозначена последовательность реализации Стратегии путем закрепления
следующих этапов:

определение базовых понятий в сфере миграции;

уточнение характера предмета регулирования;

Конкретизация основных направлений и круга субъектов
государственной миграционной политики;

Формирование механизма реализации государственной политики в
целях создания правовых, социально-экономических, организационных
условий;

Обеспечение контрольно-надзорной деятельности за
иммиграционными процессами в Российской Федерации;

Разработка регламентации миграционных процессов;

Совершенствование регионализации миграции, специфика которой
должна заключаться в разработке локальных нормативно-правовых актов,
регулирующих общественные отношения в сфере миграции.

4. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-
правового регулирования в сфере миграции населения. В частности,
подтверждается необходимость принятия Миграционного кодекса
Российской Федерации как единого акта, регулирующего весь комплекс
миграционно-правовых отношений. Основная цель принятия Миграционного
кодекса Российской Федерации рассматривается автором с позиции
административно-правового регулирования и состоит в обобщении
нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом
формирования механизма эффективного управления миграционными
процессами, который имеет системный характер и заключается в
совершенствовании его основных форм (правовых, организационных,
режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без
гражданства), а также в необходимости создания механизма
территориального распределения мигрантов, в формировании
государственных мер, направленных на предотвращение и борьбу с
незаконной миграцией, что значительно упростит реализацию миграционной
политики Российской Федерации, ускорит решение проблемных вопросов,
позволит сократить бюджетные расходы. Следовательно, Миграционный
кодекс Российской Федерации должен включать не только (во-первых)
общие положения, закрепляющие законодательство о миграции; задачи;
принципы; действие законодательства во времени, в пространстве и по кругу
лиц, но и (во-вторых) ответственность за правонарушения в сфере миграции,
а также положения по формированию эффективного государственного
управления в сфере реализации миграционной политики Российской
Федерации.

5. Отмечается важность и значение контроля как одной из
составляющих базовой миграционной политики, при этом проводится анализ
дефиниций, непосредственно применяемых при реализации контрольно-
надзорных мероприятий органами исполнительной власти в сфере миграции.
В результате автор приходит к выводу, что законодателем не
сформулированы понятийные характеристики контрольно-надзорной
деятельности в сфере миграции, что негативно влияет на

правоприменительную практику и формирование научного подхода в данной сфере. В связи с изложенным предлагается следующее определение, которое необходимо закрепить в Стратегии развития миграционного законодательства Российской Федерации: контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции - это комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдения интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по выявлению и пресечению незаконной миграции на территорию Российского государства иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеривающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью или следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны.

6. Аргументируется создание в структуре Федеральной миграционной
службы России иммиграционной полиции - отдела, способствующего
эффективному выявлению нарушений миграционного законодательства со
стороны иностранных граждан и лиц без гражданства в ходе проведения
контрольно-надзорных мероприятий, что послужит базовым звеном в
строительстве эффективного государственного управления миграционной
политикой, путем укрепления миграционной безопасности страны. Кроме
того, в целях предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых
мигрантами, данный отдел должен осуществлять взаимодействие и
координацию деятельности с участием правоохранительных органов в
борьбе с преступностью в сфере миграции.

7. Доказана необходимость увеличения установленных
законодательством сроков составления протокола об административном
правонарушении до одного месяца, а следовательно, внесения изменений в
пункт 2 статьи 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях в части увеличения срока составления протоколов об
административных правонарушениях, совершенных иностранными
гражданами и лицами без гражданства. Отмечается, что в ходе
осуществления деятельности по контролю за соблюдением миграционного
законодательства возникает проблема по привлечению к ответственности
иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие
их личность. Незаконные мигранты осведомлены о существующей проблеме,
в результате сокрытие ими документов, удостоверяющих личность,
приобрело массовый характер; протокол об административном
правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно;
установить личность в определенные законом сроки административного
задержания, то есть за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ) не удается. На
практике нарушители миграционного законодательства подлежат
освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают
нарушать законодательство Российской Федерации.

8. Обосновывается предложение внести в Кодекс Российской Федерации

об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ в качестве самостоятельного вида наказания общественно полезный труд, применяемый как дополнительная мера наказания к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушившим миграционное законодательство России и не имеющим возможности оплатить административный штраф. При этом обязательна разработка правовых актов управления, содержащих требования к порядку реализации данного вида административного наказания, в частности устанавливающие условия содержания лиц, подвергнутых данному наказанию, способ базового расчета оплаты труда и порядок его зачисления в доход соответствующего бюджета.

Автором установлена необходимость разработки и введения в действие административного регламента взаимодействия Федеральной миграционной службы России и Министерства здравоохранения и социального развития России по регулированию вопросов определения медицинского учреждения в качестве принимающей стороны, поскольку согласно действующему законодательству медицинское учреждение, в котором может находиться на лечении лицо без документов, удостоверяющих личность (например, иностранный гражданин или лицо без гражданства), в полном объеме несет ответственность за данных лиц (проживание, питание, налоги и т.д.); кроме того, финансирование по данным вопросам не предусмотрено.

Доказана целесообразность разработки и издания административного регламента, закрепляющего процедуру создания электронной базы данных, содержащих адреса регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы России. Данный административный регламент значительно облегчит работу служащих Федеральной миграционной службы России в части контроля пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также позволит избежать необоснованного количества регистрирующихся мигрантов по одному и тому же адресу, что влечет нарушение санитарно-гигиенических, социальных и других норм общежития.

Представляется, что реализация внесенных предложений повысит эффективность работы органов Федеральной миграционной службы России по контролю за соблюдением миграционного законодательства на территории Российской Федерации, приведет к снижению количества правонарушений в сфере миграции.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки вопросов реализации миграционной политики, государственного управления в рассматриваемой сфере, полномочий органов исполнительной власти. Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения диссертации могут применяться при разработке курсов лекций по административному праву, таможенному праву, по специальным курсам: «Правовое регулирование

миграционных отношений», «Правовое регулирование национальной и региональной безопасности». Содержащиеся в диссертационной работе выводы и предложения могут быть учтены в научных исследованиях по проблемам конституционного, административного, таможенного права; в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, для слушателей системы переподготовки и повышения квалификации служащих Федеральной миграционной службы России, а также при осуществлении ими практической деятельности. Кроме того, полученные в результате исследования выводы и предложения могут применяться в законотворческой деятельности и при разработке правовых актов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты как Российской Федерации, так и субъектов Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, а также нашли отражение в научных публикациях и выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях по исследуемой проблеме, в их числе: «круглый стол» по проблемам коррупции и безопасности «Итоги и опыт реализации региональных законов по борьбе с коррупцией» (Саратов, 29 мая 2007 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, 2-3 июля 2009 г.); Международная научно-практическая конференция «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы и перспективы реализации» (Москва, 20 октября 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение» (III Саратовские правовые чтения) (Саратов, 3-4 июня 2010 г.).

Результаты научного исследования были апробированы при участии в международной школе-тренинге «Перспективы миграционной политики Евросоюза и России: различия, возможности для кооперации, стратегии будущего развития» (Москва, 17-25 апреля 2009 г.), а также в процессе разработки предложений и рекомендаций для заместителя Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе по совершенствованию нормативно-правовой базы и деятельности органов государственной власти в сфере реализации миграционной политики на основании письма, поступившего в адрес ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» (2011 г.).

управление миграционной политикой». Кроме того, проведены лекционные, семинарские и практические занятия на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (Россельхознадзор, УФМС по Саратовской области) на базе ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина», ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет», которые проводились в Саратове, Вольске, Балакове.

Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных шестью параграфами, заключения, библиографического списка.

Характеристика современной миграционной ситуации в России

Миграция (как трансграничная, так и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стран мира (218), численность внешних мигрантов оценивается приблизительно в 175 млн. человек (3 % общей численности населения планеты), а внутренняя миграция еще масштабнее - около 1 млрд. человек (16 % общей численности) \ За годы, прошедшие после распада СССР, природа и направления миграций в России и странах СНГ претерпели значительные трансформации. Страны бывшего советского пространства включились в систему общемировых миграционных процессов. Распад СССР, экономический кризис при переходе к рынку, построение новых независимых стран на национальной основе, падение железного занавеса привели к появлению новых миграционных потоков. Миграции на всем постсоветском пространстве приобрели вынужденный характер и этническую составляющую. К ним добавились ранее неизвестные виды миграции - международная (в т.ч. трудовая), незаконная, транзитная, трафик людей и т.д. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер, уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Особенно это необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз. России, необходимо раскрыть базовый понятийный аппарат, с помощью которого попытаемся описать рассматриваемый объект анализа, упорядочить факты и сделать выводы.

Выбор основных терминов в данной работе сделан на основе их тесной взаимосвязи. В первую очередь анализу подвергались, такие дефиниции как: миграция, эмиграция, иммиграция, миграционная политика, миграционный процесс, конфликт.

Миграция. Существует свыше четырех десятков определений миграции. Исследовательскую работу по разработке понятийно-категориального аппарата в сфере миграции проводили ведущие специалисты в области миграции - Л.Л. Рыбаковский, В.М. Баранов, Г. Витковская, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, Е.С. Красинец и другие. Сегодня многие ученые" выделяют такую отрасль российского права, как миграционное право, например, Н.Н. Тоцкий утверждает, что «до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждает ставить вопрос о разработке в системе з российского права специальной отрасли - миграционного права» . Миграционное право, согласно определению Н.Н. Тоцкого, представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционными потоками. В свою очередь Т.Н. Юдина понимает под миграционными потоками совокупное число мигрантов (или миграций), имеющих общие районы прибытия и выбытия в течение данного отрезка времени4.

Кроме того, автором был проведен анализ миграционного законодательства, в результате которого делается вывод, об отсутствии юридического определения термина «миграция» как в международном, так и в российском законодательстве. Парадоксальность данного обстоятельства, в определенной степени является косвенным признаком неупорядоченности миграционной деятельности в РФ, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области правового регулирования миграции. Российский законодатель свободно использует термин «миграция» без обоснования его дефиниции.

Изучение ряда основных семантических источников показало, что под «миграцией» обобщенно понимают: «переселение людей, связанное с изменением места жительства»; «перемещение, переселение»; «переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться» и др. Как определяет словарь русского языка, миграция - (лат. migratio, migro - перехожу, переселяюсь) - это переселение, перемещение населения внутри страны или из одной страны в другую. Анализ семантических характеристик термина «миграция» позволяет заключить, что вне зависимости от области его употребления общее значение не изменяется, является закономерным, что указывает на общенаучность его сущности как территориального перемещения людей.

В научной литературе наиболее распространенным является определение Л.Л. Рыбаковского, который отмечает, что «перемещение и переселение - отнюдь не синонимы» и, следовательно, понимает миграцию в

Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 322. узком и широком смысле слова. «В узком смысле - миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства», в широком смысле миграция - это «территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»7.

По мнению Т. Я. Хабриевой, понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация. В противном случае, «если мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение», использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно.

Анализирует факты тавтологии В.М. Баранов в трактовке некоторых понятий в миграционной сфере и обосновывает две точки зрения на миграцию: в общем виде, это «территориальное перемещение людей (потоков людей) в физическом пространстве с целью поиска лучших условий жизни» и применительно к сфере правового регулирования, как «совокупность правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и, в большинстве случаев, влекущего обретение нового правового статуса» .

Содержание миграционной функции органов исполнительной власти

Эволюция правового положения человека на передвижение и выбор места жительства имеет богатую историю и прослеживается через все этапы ее государственно-правового строительства. Правовое регулирование мифационных процессов также прошло определенные этапы своего развития, имея длительную историю.

Законодательное регулирование мифационных процессов стало формироваться с появлением первых в истории человеческой цивилизации государств. В различные исторические эпохи правовые нормы мифационных процессом имели свои особенности: от игнорирования прав мифантов до наделения их соответствующим правовым статусом.

Впервые право на свободу передвижения и выбор места жительства в юридической форме было провозглашено королем Англии Иоанном Безземельным 15 июня 1215 г. в Великой хартии вольностей. Документ, состоявший из 49 статей, регламентировал права и свободы: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и по воде, лишь сохраняя верность нам».

С тех пор формирование и развитие мифационного законодательства прошло долгий эволюционный путь. В истории отмечены мифационные процессы, связанные с эпохой Великих геофафических открытий (ГХ-XVTI вв.), а также религиозных и политических гонений в Европе. Значительные переселения европейцев особенно усилились с открытием Америки. С этим историческим событием связаны этапы бурного развития мифационного законодательства.

До начала XV в. передвижение русских поданных по стране не подвергалось вообще никаким офаничениям. Именно в это время власть начала наблюдать за

Петрушевский Д.М. Великая хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине ХШ века. М., 1918. С. 119. приезжающими в страну в связи с опасностью причинения вреда государству, что и явилось основной причиной введения в России в XV - XVI столетиях «проезжих грамот». Особенно строго применялись правила проезжих грамот по отношению к тем путешественникам, которые прибыли в Россию из соседних стран. Государство боялось негативного влияния на пришлого люда местных жителей, что случалось нередко.

В XVI - XVII вв. в российское законодательство характеризуется формированием миграционного контроля, в рамках которого постепенно складываются три основных направления: 1) за передвижением российских подданных в пределах страны; 2) за въездом и выездом российских подданных за пределы государства; 3) за въездом и выездом иностранцев в России.

Во второй половине XVI в. обостряется проблема удержания крестьян на постоянном месте жительства. Это закрепляется Соборным уложением 1649 г. и другими нормативными актами XVII столетия.72 Цель этого законодательства было в создании норм об отыскании самовольно ушедших крестьян и холопов, возвращении их к месту жительства, где они значились по переписным книгам, с целью беглых крестьян законным владельцам власть был введен институт ссылки.

В фискальных целях государство было заинтересовано в получении точных данных о численности, сословном составе населения и его миграциях. Эти факторы, а также прикрепление представителей привилегированных сословий к местам несения службы в первой четверти XVIII в. требуют создания более эффективного механизма контроля передвижения по стране российских подданных.

Основы миграционной политики: учеб. пособ. / Под общ. ред. Барцица И.Н. М., 2008. С. 47. Сформировавшаяся в российском законодательстве к тому времени система миграционного контроля состояла из трех элементов, сложившихся в институты:

1) определилось понятие «место жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место жительства российских и иностранных подданных;

2) институт паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;

3) институт «беглых» и дезертиров, которые определяли механизмы деятельности полицейских органов по преследованию населения и санкции к нарушителям паспортного законодательства.

В свою очередь правовая основа обеспечения паспортного режима осуществлялась с помощью двух тесно взаимосвязанных между собой правовых институтов: места жительства и паспортов.

В целях контроля передвижения населения и выявления лиц, самовольно оставивших место жительства или службы, во втором десятилетии XVIII в. были заложены правовые основы паспортной системы. Указ Петра I от 30 октября 1719 г. «О поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут» положил основу всему дальнейшему российскому паспортному законодательству. Указ должен был пресечь массовые побеги. Он устанавливал полицейский контроль за населением.

В этот период все документы, удостоверяющие личность, были рукописными, отсутствовала единая форма их составления, вследствие чего появилось множество поддельных документов. В связи с этим в XVIII в. издается целый ряд законодательных актов с целью искоренения фальшивых паспортов, прежде всего, для представителей податных сословий. За составление подложных отпускных писем вводились вырывание ноздрей и ссылка на вечные каторжные работы.

Отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться уже в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, стала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий.

Наиболее яркое выражение эта политика получила при Екатерине П. В декабре 1762 г. был издан манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Спустя полгода Екатерина П принимает второй манифест, в том же 1763 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Этот Указ быт впоследствии дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму манифесту прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. Когда иностранцы стати приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев»7 .

К числу наиболее существенных можно отнести следующие льготы: освобождение от уплаты налога, а также другие льготы по платежам и податям в казну, причем сроки освобождения устанавливались дифференцированно в зависимости от региона вселения, от численности населения в поселении (колонии) и от рода занятий переселенцев; отмена воинской повинности и освобождение от гражданской службы; свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий; выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет в течение трех последующих лет равными частями.

При этом миграционная (колонизационная) политика решала как политические, так и экономические задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом высочайших императорских указов, а также специальными правовыми актами.

Регламентация миграционных процессов

Так, Министерство внутренних дел Российской Федерации, в чьем ведении находится Федеральная миграционная служба, будучи федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции, координирует и контролирует деятельность Єлужбьі, рассматривает доклад о результатах ее деятельности, предложения о заключении международных договоров России и соглашений, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Помимо указанных полномочий, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, - МВД России, занимается вопросами реадмиссии и административным выдворением иностранного гражданина или лица без гражданства и направляет информацию об этом в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Федеральную миграционную службу. Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел.

Так, при ГУВД по Саратовской области создан Центр временного размещения иностранных граждан, подлежащих выдворению. Однако, организация деятельности данного структурного подразделения имеет ряд проблемных вопросов.

По мнению Уполномоченного по правам человека по Саратовской области Нины Лукашовой169, регулярное изменение миграционного законодательства, неурегулированность миграционных процессов, особенности жизненной ситуации мигрантов приводят к тому, что люди не могут легализовать свое пребывание (проживание) на территории Саратовской области. В итоге они подвергаются выдворению.

Управлением Федеральной миграционной службы по Саратовской области активизирована работа по обеспечению общественного порядка и безопасности, выявлению и наказанию иностранных граждан, незаконно находящихся на территории региона. За три месяца 2010 года сотрудниками УФМС на указанных лиц составлено более 2 тысяч административных протоколов, выявлено более 300 нелегальных работающих мигрантов, наказано 160 граждан России, незаконно использующих труд иммигрантов. В доход. областного бюджета перечислено свыше 10 миллионов рублей, взысканных с нарушителей. За пределы Российской Федерации выдворено 39 иностранцев. Были зафиксированы случаи, когда в Центре для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению (депортации) за пределы РФ, при ГУВД Саратовской области из - за трудностей с оформлением документов люди находились по 5 - 7 месяцев.

В целях разрешения сложившейся ситуации омбудсмен по Саратовской области направляла письма в УФМС по области, областное ГУВД; провела заседание Общественного совета; в компетентные органы были направлены соответствующие рекомендации.

Проблема с оформлением документов, дающих право на пересечение госграницы, для иностранных граждан, содержащихся в Центре, по-прежнему остается неразрешенной. Обращения, направляемые в консульские отделы стран гражданской принадлежности выдворяемых лиц для получения «свидетельства на возвращение», остаются неисполненными в течение длительного периода времени. Консульства Казахстана, Узбекистана и Молдовы за оформление документа на каждое лицо требуют оплату в размере $30. В бюджете МВД не предусмотрены средства на оплату таких услуг, поэтому иностранцы, подлежащие выдворению за пределы РФ; продолжают содержаться в Центре. Федеральный уполномоченный по правам человека В. Лукин отметил, что эта проблема характерна и для других регионов страны и обратился в МИД и МВД с просьбой о «проработке указанных вопросов». В связи с изложенным, считаем необходимым предложить внести в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок пребывания данных лиц в указанных учреждениях до трех месяцев. Считаем, что за указанный временной период возможно выяснить необходимую информацию о подданстве иностранного гражданина, принимающей стороне и другие данные.

Кроме того, в ходе осуществления деятельности по контролю соблюдения миграционного законодательства возникают проблемы при привлечении к ответственности иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие их личность. Протокол об административном правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно, а установить личность в определенные законом сроки административного задержания, т. е. за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ), в большинстве случаев не удается. В результате нарушители миграционного законодательства подлежат освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают нарушать законодательство Российской Федерации. Незаконные мигранты хорошо осведомлены о существующей проблеме, в связи с чем укрытие ими документов, удостоверяющих личность, приобрело массовый характер. В связи с процедурой установления личности на международном уровне целесообразно внести предложение в законодательные органы об увеличении срока административного задержания для установления личности иностранных граждан, допустивших нарушения миграционного законодательства.

Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации

Одной из сфер государственного управления, где реализуются многообразные интересы граждан, общества и российского государства, является миграционная сфера, при этом стабильность общественных отношений, возникающих в данной сфере, обеспечивается их закреплением в правовых нормах. Необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений приняли на себя это управление. Т.е. речь идет об искусстве управления государством или другими словами - о политике, представляющей собой сферу деятельности, связанную с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержание деятельности государства. В свою очередь, государственное управление в современном обществе носит ярко выраженный политический характер. Взаимосвязь политики и государственного управления происходит на двух уровнях: понятийном (постановка социально - экономической задачи, формулирование политической программы) и регулятивно - управленческом (определение функциональных задач государства и соответствующего аппарата государственного управления, «сведение воедино» усилий частных и публичных средств регулирования, контроль и проверка конечного результата).

Концепция миграционной политики государства базируется на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени. Поэтому периодически, в зависимости от изменений миграционной ситуации в стране и за рубежом она требует дифференциации в подходах к ее реализации. В этих условиях принятие стратегических административных решений при сохранении базовых целей определяет устоявшаяся в государстве система взглядов и идей по поводу управления миграционными, процессами. Целесообразно эту систему следует называть концепцией административной политики в миграционной сфере.

Административная политика в миграционной сфере отражает отношение государства к управлению миграционными процессами, для которой характерно стратегическое влияние на механизм административно-правового воздействия в миграционной сфере. Важность выработки и совершенствования административной политики в миграционной сфере обусловлена социальной значимостью ее предмета - реализации миграционного законодательства, включая правотворчество органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в данной сфере. Целью административной политики в миграционной сфере является повышение эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов реализации миграционной доктрины в соответствии с возложенными на них функциями, учитывающими взаимообусловленные интересы личности, общества и государства.

Государственное управление в сфере реализации миграционной политики, являясь основными направлениями формирования и функционирования субъектов ее реализации, опирается на общие, отраслевые, межотраслевые, а также международно-правовые принципы права. Поэтому основополагающие идеи государственного управления в миграционной сфере должны подчеркивать демократические, конструктивные сущность и содержание этого направления деятельности исполнительной власти, ориентировать ее на решение стратегических задач оптимизации миграционных процессов.

В связи с этим государственное управление в сфере реализации миграционной политики должно строится по следующим основным взаимозависимым направлениям: управление миграционной политикой представляет собой сложный многоуровневый механизм, разработанный, в первую очередь, на основе концептуальной ясности. Поэтому представляется необходимой поддержка государства на законодательном уровне дальнейшего развития миграционной науки, создание института обязательной научной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, научный мониторинг деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие полномочия в сфере миграции населения; выстроенное на основе достоверных научных выводов законодательство должно содержать основной категориально-понятийный аппарат, а именно: понятия миграции, миграционных процессов, мигрант, нелегальный мигрант. Представляется возможным предложить следующие наиболее оптимальные определения.

Миграция - это перемещение физических лиц через государственную и административные границы Российской Федерации с определенной целью (воссоединение семьи, работа, учеба и т.д.).

Миграционный процесс - это совокупность действий, изменяющих правовой статус физического лица при перемещении через государственные и (или) административные границы.

Незаконный мигрант - это физическое лицо, незаконно пребывающее на территории Российской Федерации, а также физическое лицо незаконно перемещающееся как через Государственные границы Российской Федерации, так и административные границы внутри страны. Под «незаконным пребыванием на территории Российской Федерации» следует понимать нарушение норм миграционного законодательства Российской Федерации. - совершенствование организационных основ управления миграционной сферой, которое достигается за счет целесообразного перераспределения между уполномоченными субъектами реализации миграционной политики правоприменительных функций, функций по надзору, контролю и оказанию государственных услуг в сфере миграции населения в зависимости от изменения миграционной ситуации в стране;

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Список принятых сокращений

Введение

Глава 1. Теоритические основы государственной миграционной политики

1.4 Зарубежный опыт миграционной политики

Глава 2. Государственное управление миграционными процессами в северных регионах Российской Федерации

2.1 Социально - экономическая и демографическая характеристика северных регионов Р.Ф. в контексте миграционных потоков

2.2 Основные проблемы реализации государственной миграционной политики в северных районах Российской Федерации

2.3 Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов и основные направления совершенствования миграционной политики

Заключение

Список использованных источников и литературы

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

РФ - Российская Федерация

СНГ - Содружество Независимых Государств

ФМС - Федеральная миграционная служба

УФМС - Управление Федеральной Миграционной службы

АО - Автономный округ

ХМАО - Ханты-Мансийский Автономный округ

ЯНАО - Ямало-Ненецкий автономный округ

МВД - Министерство внутренних дел

ООН - Организация Объединенных Наций

МИД - Министерство иностранных дел

ФЗ - Федеральный Закон

КНДР - Корейская Народная Демократическая Республика

США - Соединенные Штаты Америки

ФРГ - Федеративная Республика Германии

ЮАР - Южно-Африканская республика

КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ВВЕДЕНИЕ

В современном мире миграция населения приобрела небывалый размах, поставив перед человечеством комплекс сложных и многоплановых проблем. Миграция выступает универсальным средством приспособления к происходящим социально-экономическим, политическим и другим изменениям, а роль и значение миграционной политики в международной жизни и обеспечении национальной безопасности государств повышается.

Россия относится к числу стран, в которых процессы миграции населения традиционно играли важную роль, обеспечивая освоение территории страны, перераспределяя население и трудовые ресурсы. По словам В.О. Ключевского, многовековая история Российского государства - это история непрерывно колонизуемой страныСм.: Ключевский И.О. Курс русской истории Часть I.-M., 1987. C. 50. .

Современная миграционная ситуация в России сформирована в результате изменений в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 90-х годов XX века. Глобальные последствия распада СССР чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер, мотивацию миграционного поведения населения, направления, масштабы и структуру миграционных потоков. Становление новых межгосударственных отношений как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической почве, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля -- эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе незаконных, а также повлекли за собой рост миграции на территории государства.

В разработке государственных концепций социально-экономического развития, национальной безопасности, национальной политики миграции предстоит сыграть роль одного из основных государственных приоритетов в достижении позитивных целей общественного развитияСм.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета.11.05.2006. С.2. .

Рассмотрение проблем миграции и необходимость ее эффективного регулирования на государственном уровне приобретают особую значимость и актуальность, что определяется следующими условиями:

Феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем современности, оказывающих воздействие на направления и интенсивность всех наиболее значимых политических, экономических и социальных процессов в мире, напрямую связанных с проблемами устойчивого развития. Ключевой проблемой проведения миграционной политики в условиях глобализации является проблема повсеместного обеспечения свободы передвижения, выбора места жительства и проживания.

Процессы миграции имеют повсеместное распространение и оказывают огромное влияние на социально-экономические, политические и демографические характеристики общества и государства. Мигранты превратились в многозначный по своему воздействию фактор современной жизни. Интенсивный миграционный приток вызывает напряжение на рынках труда, усиливает нагрузку на социальную инфраструктуру. Изменения, привносимые миграцией в жизнь принимающих обществ, стали для них испытанием на демократичность, политическую и социально-экономическую стабильность.

Острая демографическая ситуация в России предопределяет миграционную политику в качестве стратегического направления государственной политики на длительную перспективу. Прогнозы роста численности населения позволяют сделать вывод, что Россия не может опираться только на внутренние демографические ресурсы. В среднем число жителей страны, несмотря на некоторое улучшение демографической ситуации, ежегодно уменьшается на 600-700 тысяч человекСм.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 11.11.2009. С. 3.. Уменьшение трудоспособного населения уже в ближайшем будущем может негативным образом сказаться как на росте экономики, так и на возможностях исполнения ряда социальных обязательств. Проблема России, как и многих развитых стран, не только в сокращении численности населения, но и в изменении возрастных пропорций, увеличении доли старших возрастных групп. Значительная территория страны при ограниченности населения на фоне растущего мирового населения делают реальной геополитическую угрозу государству.

Продолжает оставаться серьезной проблемой существование в России большого числа незаконных мигрантов. Приток различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства оказывает все большее воздействие на внутриполитическую ситуацию в России, сказывается на социальной сфере, влияет на национальный рынок труда, усугубляет криминогенную обстановку. При этом связь незаконной миграции и международного терроризма, организованной преступности создает угрозу национальной безопасности страны и становится опасной для всего мирового сообщества.

Вопросы миграционных процессов рассмотрены в трудах авторов: Е.М Андреева, С.К. Бондыревой, Д.В. Колесова, И. М. Кабузан, Е. С. Красинец и др.

Миграционная политика и ее реализация рассматривалась такими авторами как: О.Д. Воробьевой, М. Г. Арутюновым, М. А. Демидовым, О. А. Васильченко и др.

Несмотря на то, что труды некоторых авторов имеют большую теоретическую и практическую значимость, на данный момент миграционные исследования в целом представляют набор отдельно взятых в зависимости от субъективных интересов направлений. Кроме того, не уделяется должного внимания изучению роли и значения государства в решении проблем, связанных с перемещениями людей. Также в настоящее время недостаточно представлены исследовательские и аналитические работы в области изучения миграционных процессов в субъектах Федерации, а особенности их значительны.

Объектом исследования выступают миграционные процессы в России, а предметом исследования - государственное регулирование миграционных процессов в северных районах Российской Федерации.

Цель исследования - выявить особенности управления миграционными процессами в России и обосновать пути совершенствования государственной миграционной политики в северных регионах РФ.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

1.Уточнить специфику управления миграциями как особым объектом в системе управления социально-демографическими процессами.

2.Изучить эволюцию отечественного опыта управления миграционными процессами и выявить возможность использования его элементов в современной ситуации.

3. Обобщить опыт государственного регулирования миграционных
процессов в период социально-экономических реформ в России и обосновать
необходимость дальнейшего использования положительных результатов.

4. Определить наиболее проблемные компоненты современной
миграционной ситуации в России, требующие активных мер
государственного управления.

5. Выявить особенности трансформации миграционной политики в
период 1991-2009 гг. и определить основные направления по ее
совершенствованию.

Методологической основой исследования стал системный подход к исследованию проблем, связанных с миграцией населения. В качестве основных научных методов применялись:

- изучение и анализ научной литературы;

- изучение и обобщение отечественной и зарубежной практики;

-сравнительный (сравнительно-правовой, сравнительно-исторический). При поиске и обобщении эмпирического материала использованы специальные методы сбора информации (анализ документов, метод экспертной оценки, метод опроса).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы могут быть использованы для дальнейшей разработки и корректировки государственной миграционной политики Российской Федерации на региональном уровне.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

1.1 Миграция как социальное явление

Население и миграция -- два неразрывных понятия. С тех пор, как появились люди, они перемещаются по планете. Люди всегда направлялись туда, где по их представлению будет лучше жить, где можно получить средства существования. На переломных этапах истории, наблюдая, куда и почему едут люди, -- можно получить более ясное представление о сути общественных процессов.

Миграция (от лат. migratio) -- этимологически означает переселение, перемещение. Понятие «миграция» многозначно. Под миграцией населения в широком смысле имеется в виду любое территориальное перемещение населения за границы определенной территории (обычно - населенного пункта), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности. Однако в научной литературе гораздо чаще используется узкая трактовка этого понятия - как перемещения, связанного с пересечением территориально-административных границ и изменением места (населенного пункта) постоянного проживанияСм.: Моисеенко В. М. Внутренняя миграция населения. - M., 2004. С.40.

Согласно наиболее широкой трактовке, к миграциям относятся все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Сюда включают не только все пространственные перемещения, но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия, социальные перемещения. Отраслевое, профессиональное и иное движение, не будучи собственно миграцией, связано с ней, но лишь в том случае, если оно сопровождается территориальным перемещением.

Под миграцией понимается все многообразие пространственного движения населения, независимо от его характера и целей. Сюда относят переезды из одних населенных пунктов в другие, ежедневные поездки на работу или учебу за пределы населенных мест, прибытие в тот или иной район на временные, в том числе сезонные, работы, поездки в командировки, отпуск и другие перемещения.

В миграции включают такие пространственные перемещения, совершающиеся между населенными пунктами, которые ведут к постоянной и временной смене места жительства, а также представляют собой регулярное двустороннее движение между местами жительства и местами труда и учебы. В этом определении нет возвратных, эпизодических поездок из одних населенных пунктов в другие.

К миграции относят такой процесс пространственного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению. В этом случае отнесение пространственного перемещения к миграции определяется фактически переселением из одной местности в другую. В результате переселения происходит соединение места жительства с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте.

С учетом целей и задач нашего исследования мы будем исходить из первого понимания миграции в широком смысле. Необходимо отметить, что нормативные правовые акты, направленные на регулирование различных аспектов процесса миграции населения, не дают формулировки понятия «миграция».

В соответствии с первым подходом к определению миграции можно выделить четыре основных вида пространственного движения населения:

эпизодические миграции - деловые, рекреационные и иные поездки, совершающиеся нерегулярно по времени и необязательно по одним и тем же направлениям. По своим масштабам этот вид миграции, видимо, превосходит все остальные, но изучается он весьма слабо;

маятниковые (челночные) миграции -- ежедневные или еженедельные поездки населения от мест жительства до мест работы (учебы) и обратно, расположенных в разных населенных пунктах. В наибольших масштабах эти миграции совершается в тех агломерациях, центрами которых являются крупные города;

сезонные миграции - перемещения главным образом экономически активного населения к местам временной работы и жительства на срок несколько месяцев, с сохранением возможности возвращения в места постоянного жительства. Подобные миграции возникают вследствие того, что в экономике ряда районов доминирующее положение принадлежит отраслям, в которых потребность в рабочей силе неравномерна во времени;

безвозвратная миграция -- это понимание миграции в узком смысле, как переселение, в отличие от представления миграции как любого пространственного перемещения населения. Ряд исследователей безвозвратную миграцию называют полной, полноценной, т. е. совершающейся насовсем. Безвозвратная миграция одновременно отвечает двум условиям: во-первых, население перемещается из одних населенных пунктов в другие, и, во-вторых, перемещения сопровождаются сменой постоянного места жительства. Этот вид миграции в статистической практике называют механическим движением населения. См.: Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов // Демоскоп. 2010. № 2. С.17.

В зависимости от того, происходит миграционное движение внутри одной страны или между государствами, выделяют два типа миграции населения: международную (межгосударственную, внешнюю) и внутреннюю (внутригосударственную). Международная миграция связана с такими понятиями, как иммиграция (въезд в другую страну) и эмиграция (выезд из страны). Также она подразделяется на межконтинентальную (например, миграция из Европы в США и Австралию) и внутриконтинентальную (например, в рамках Европы). Внутренние миграционные потоки подразделяют по направлениям: из города в город; из села в село; из села в город; из города в село. Такие направления в определенной мере могут выделяться и в международной миграции.

Также, рассматривая внешнюю миграцию, выделяют еще один вид -- незаконную (нелегальную) миграцию. При этом незаконные мигранты -- это лица, которые в поисках работы въезжают в другую страну как нелегально, так и на законных основаниях с последующим переходом на незаконное положение и нелегальное трудоустройство. В настоящее время наблюдается небывалый рост числа нелегалов во всем мире, при этом определить истинные масштабы данной миграции практически невозможно. Проблема незаконной миграции признается в современном мире одной из самых серьезных.

По формам миграции можно разделить на общественно-организованные, осуществляемые с помощью государства или различных общественных структур (например, организованный набор рабочих, миграция по общественным призывам), и неорганизованные, которые осуществляются без помощи государства.

Для классификации миграционного движения необходимо рассматривать причины, влияющие на принятие решений о миграции: экономические, социальные, культурные, политические, этнические (национальные), религиозные, расовые, военные и др. Но какие бы причины не определяли современную миграцию населения, главная роль среди них принадлежит социально-экономическим.

Кроме того, принято различать вынужденную и добровольную миграции. Хотя четко разграничить их трудно, а подчас и невозможно, но различны общие причины миграции: вынужденные перемещения происходят под воздействием выталкивающих факторов, тогда как прочие формы миграции вызваны притяжением тех или иных обстоятельств. Неодинакова и обстановка, в которой принимается решение о переезде: для вынужденной миграции, как правило, характерны стрессовость ситуации, неподготовленность к отъезду, неопределенность нового места жительства, отсутствие информации о возможностях трудоустройства. См.: Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов // Демоскоп. 2010. № 2. С.18.

Некоторые исследователи рассматривают миграционные процессы, используя формационный подход: форма миграции определяется на основе анализа процессов, происходящих в обществе, с учетом исторической, философской, социально-экономической точек зрения.См.: Иноземцев В.Л. Иммиграция: Новые проблемы нового столетия. Методологические аспекты // СОЦИС. 2003. №6. С.29. К традиционным формам миграции относятся: расселение (эта форма свойственна первобытному обществу); колонизация (сопровождается захватническими войнами или мирным переселением людей, в результате происходит образование новой культуры и установление политики мигрантов, либо влияние отдельных элементов культуры переселенцев); переселение (сопровождается изменением места жительства, часто носит вынужденный характер); перемещение (осуществляется на определенный срок с учетом цели миграции - например, выполнение деловых функций).

Государства могут создавать препятствия для движения миграционных потоков по причинам сохранения чистоты нации или угрозы национальной безопасности. Однако данные препятствия будут носить либо формальный, либо временный характер -- из-за исключительно миграционного способа эффективного решения отдельных государственных проблем (например, демографических или связанных с заполнением рабочих мест), а также из-за того что мигранты, как наиболее активная часть населения, найдут пути проникновения через государственные границы, доказательством чему являются данные о незаконной миграции.

Совокупность переселений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы, составляет миграционный поток. Структура миграционного потока может быть расчленена по полу и возрасту переселенцев, их семейному состоянию, национальности, времени проживания, в районах выхода, образованию, профессиям и т.д., а также в зависимости от географии районов выхода и мест вселения мигрантов, а также от типов поселений (городская, сельская и сельско-городская миграция). См.: Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов // Демоскоп. 2010. № 2. С.21.

Миграция - естественное проявление мобильности человека, мотивированное его стремлением к улучшению условий своего существования, к более полному и надежному удовлетворению своих потребностей.

Миграции могут быть «вертикальными», связанными с повышением или понижением статуса места жительства, и «горизонтальными», когда переезд осуществляется между населенными пунктами одного и того же ранга. С вертикальными миграциями ассоциируются, прежде всего, процессы урбанизации, необходимым элементом которых является миграция населения из сел в города. Миграция сельского населения в город может служить средством и горизонтальной, и вертикальной социальной мобильности в зависимости от изменения характера, сложности и квалификации выполняемого мигрантом труда.

Историю человечества можно рассматривать с точки зрения непрерывной миграции племен и народов. С одной стороны, миграция оказывалась следствием внешней экспансии зрелых социальных систем с устойчивой структурой и сложившимся комплексом социальных связей и отношений. С другой стороны, нередко миграцию порождала и хаотическая эволюция кочевых племен и народностей, социальные структуры и политическая система которых находились в стадии зарождения.

В течение XIX и XX вв. формы миграционных процессов претерпевали масштабную модификацию. Становление новых типов совпало с периодом формирования в Европе гражданского общества и национального государства. Определились границы отдельных стран, утвердились принципы гражданства и личной свободы; вслед за этим и появились понятия эмиграции и иммиграции.

На рубеже XX-XXI вв. миграционная политика стала важным фактором международной жизни и обеспечения национальной безопасности государств. Миграция ускоряет процессы глобализации, способствует складыванию системы общего труда, общей культуры, общей системы ценностей. Связность политики, экономики, территорий мирового пространства не позволяет ускользать какой-либо локальности от решения общих проблем, что означает развитие международного права. Глобализация и развитие интеграции в современном мире резко усилили межгосударственные миграционные процессы, имеющие специфические особенности в каждой стране. России предстоит определиться с приоритетами и целями миграционной политики в условиях глобализации.

1.2 Понятие и сущность миграционной политики

Глобальные политические, экономические и социальные изменения, произошедшие в связи с распадом СССР, чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер и структуру. Миграционный прирост населения России за прошедший между переписями населения период (с 1989г. по 2002г.) составил 5,4 млн. человек, тогда как за два предыдущих межпереписных периода (1970-1979гг. и 1979-1989гг.) -200 тыс. человек и 350 тыс. человек соответственно. Одновременно объемы внутренних миграций сократились с 6,8 млн. человек в 1989 году до 4,1 млн. человек в 2008 году.

Возникло и стало масштабным такое принципиально новое для Российской Федерации явление, как вынужденная миграция, причем как внешняя, так и внутренняя. Ее объемы (включая внутриперемещенных лиц из районов вооруженных действий на Северном Кавказе) в совокупности составили около 3 млн. человек.

В широких масштабах началось использование на внутреннем рынке труда иностранной рабочей силы. По официальным данным в 2008 году работодатели получили разрешение на использование 702,5 тыс. иностранных работников, и от 4 млн. до 10 млн. человек (по экспертным оценкам) работали без соответствующих разрешений. См.: Воробьева О.Д. Миграционная политика и ее реализация //Народонаселе-ние. Журнал. 2009. №4. С.20-21. Российские граждане все активнее трудоустраиваются на работу за рубежом.

Изменение масштабов и направлений миграционных процессов повлияли на размещение населения и трудовых ресурсов, на состояние рынка труда, и в конечном итоге - на экономическое развитие страны в целом. Если миграционный прирост в первой половине 90-х годов позволил на три четверти сократить уменьшение численности населения Российской Федерации, то в последнее время миграционный прирост постепенно снижается и сейчас компенсирует естественную убыль населения менее чем на четвертьСм.: Демографический ежегодник России 2007. Госкомстат России. М., 2008. .

В недалекой перспективе депопуляционные процессы осложнятся
уменьшением доли и абсолютной численности трудоспособного населения
при увеличении доли населения старше трудоспособного возраста.

В разработанную и одобренную Правительством Российской Федерации Концепцию демографического развития России на период до 2015 года включен самостоятельный раздел, касающийся воздействия на миграционные процессы в целях улучшения демографической ситуации. В этом документе определены приоритеты демографического развития в области миграции и расселения:

- привлечение иммигрантов в Российскую Федерацию, в первую очередь из государств - участников СНГ, а также Латвии, Литвы, Эстонии;

- создание экономических условий для сокращения эмиграционного оттока и сохранения научно-технического потенциала, интеллектуального и творческого потенциала Российской Федерации;

- проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов в Российской Федерации;

-совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирования миграционных процессов.

Миграционные процессы, как особый объект управления, имеют ряд специфических особенностей.

1. Прежде всего, миграция населения - очень чуткий социально-
демографический процесс, мгновенно реагирующий на изменение различных факторов, например, экономических. Поэтому при управлении миграцией, в
отличие от управления иными социальными процессами, эффект
управленческих воздействий, равно как и эффект действия факторов,
затрудняющих их осуществление, достигается за очень короткий промежуток времени.

2. Государственное управление миграцией не может и не должно охватывать все виды миграционных перемещений населения по территории страны, а только наиболее «проблемные» миграционные процессы. Критерий проблемности должен стать краеугольным камнем миграционной политики в силу объективных ограничений возможностей к ее осуществлению.

3. Управление миграцией не может осуществляться только в рамках социально-экономической, или расселенческой, или демографической политики. Оно синтезирует в себе их элементы, равно как и само является важным компонентом в комплексе проводимых ими мер.

4. Отличие управления миграцией, прежде всего, внутренней,
заключается в сущности миграции как межтерриториального явления. Исходя из такой сущности миграции, ею можно управлять в двух местах - районах исхода и районах вселения мигрантов. В этой связи можно использовать два основных пути воздействия на миграцию: изменением факторов, обусловливающих желание жителей одних мест переселиться в другие районы страны; б) изменением возможностей вселения.

Управление миграционными процессами в районах исхода мигрантов по сути своей принципиально иное, чем в районах их вселения. Кроме того, -вследствие распада ранее единого государства - Союза ССР Россия в настоящее время очень ограничена в средствах и мерах воздействия на условия формирования миграционных потоков в новых независимых государствах.

5 Миграционные процессы тесно связаны с потоками информации, прежде всего о местах вселения и средствах их достижения, не случайно одна из моделей миграции увязывает направления миграционных потоков с путями распространения информации. Поэтому важна информационная поддержка принятия управленческих решений, направленная на объект управления.

Можно выделить следующие цели миграционной политики:

1. привлечение мигрантов на временное место жительства,

2. создание постоянного состава населения,

3. обеспечение рабочей силой промышленных объектов, создаваемых в районах нового освоения, стабилизация населения в тех или иных местностях,

4. повышение миграционной активности коренных жителей ряда территорий, сдерживание притока мигрантов в некоторые населенные пункты и т.д.

Реализация этих целей призвана обеспечить достижение общей генеральной цели - оптимизации миграционных процессов, что находит выражение в сочетании общественных и личных интересов, при котором в наибольшей мере удовлетворяются интересы государства и потребности мигрантов. Это характеризуется их высоким уровнем приживаемости.

В настоящее время одно из принципиальных направлений в решении проблемы приживаемости состоит в сближении сроков формирование

производственных комплексов с созданием необходимого уровня социально-бытовой инфраструктуры. Он должен быть выше, чем в районах выхода мигрантов. Во-первых, потому что привлечение в районы нового освоения, а это главным образом северные районы Сибири - населения предполагает его отрыв от привычной среды: природно-географической и социальной (родственные, имущественные и другие связи), компенсация этого отрыва - в лучшем комплексе жизненных условий в районах вселения. Во-вторых, рассматриваемый тип территорий характеризуется сложными природно-географическими условиями (удаленность, суровость климата) и своеобразной структурой населения и его расселением. То и другое требует для формирования социально-бытовой инфраструктуры применения повышенных нормативов. В ином случае отрыв мигрантов от привычной им социальной и природной среды не может быть прочным и длительным.

Результаты осуществления миграционной политики в том или ином районе, в тот или иной период выражаются с помощью такого показателя как миграционное сальдо, или миграционный прирост населения (этот показатель тем объективнее выражает результативность миграции, чем за более длительный период он исчисляется). Другим показателем результативности миграционной политики являются абсолютные и относительные величины территориального перераспределения населения (либо как изменение доли населения того или иного района во всем населении страны, либо как превышение темпов роста населения конкретного района над темпами роста населения страны или региона).

Экономико-демографическая эффективность миграционной политики может быть исчислена соотнесением сальдо миграции или числа прижившихся из совокупности переселенцев и суммы экономических затрат или какой-либо их части. При этом должны учитываться затраты со стороны государства и его социальных институтов.

При оценке затрат государства можно учитывать различные расходы и потери, такие, например, как снижение производительности труда в местах выхода и в районах вселения во время подготовки к выезду и адаптации на новом местеСм.: Бондырева С.К. Миграция (сущность и явление). - М., 2004. С. 32-35..

Государственная миграционная политика находится во взаимодействии с: Экономической политикой, прежде всего - ее региональной составляющей. Экономическая политика, проводимая в стране, позволяет определить необходимые стране или региону трудовые ресурсы, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях. В свою очередь, миграционные процессы могут влиять на экономическую политику как с позитивной, так и с негативной сторон.

Социальной политикой, т.к. миграционные процессы являются не только следствием «позитивных» притягивающих факторов, но и следствием социального неблагополучия. В результате миграции люди нередко оказываются в тяжелом материальном положении, утрачивают имущество, и необходима помощь государства в их адаптации и обустройстве на новом месте жительства.

Демографической политикой. Миграционные процессы влияют на демографическую ситуацию как в стране в целом, так и в отдельных регионах: в одних способствуют снижению «демографического давления», в других позволяют компенсировать естественные потери населения. Миграционная политика выступает как важный компонент демографической политики.

Геополитикой, т.к. выступает мощным рычагом к перераспределению населения по территории страны. Численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии.

Национальной политикой, в силу того, что миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами. В результате межэтнических конфликтов, возникших в результате существенных просчетов в национальной политике, в нашей стране появились вынужденные мигранты. Миграция способствует как расселению отдельных народов, появлению многочисленных диаспор, так и национально-территориальному размежеванию.

Таким образом, управление миграционными процессами - сложный процесс, имеющий свое место в системе управления социальными процессами, но, в силу специфики объекта управления, ею не ограничивающийся, имеет собственную теоретико-методологическую базу, базирующуюся на историческом опыте, на практике реализации миграционной политики.

В настоящее время в Российской Федерации процесс территориального перераспределения населения идет в разрез с геополитическими интересами. Глобальное изменение миграционных потоков с севера на юг и с востока на запад приводят (а в некоторых случаях уже привели) к обезлюживанию обширных территорий, наиболее благоприятных с точки зрения хозяйственного освоения и политически важных с точки зрения географического, зачастую приграничного положения.

Следует подчеркнуть, что для разработки целей, задач и направлений миграционной политики не столь важны точные количественные прогнозы миграционных процессов, а точное прогнозирование тенденций, их оценка, с точки зрения влияния на социально-экономическую ситуацию.

1.3 Исторический опыт миграционных процессов в России

Процессы миграции населения всегда играли важную роль в жизни России и ее отдельных регионов, обеспечивая освоение территории страны, перераспределяя население и трудовые ресурсы. Особенно велико было значение миграций в XIX-XX веках. На протяжении длительного исторического периода государственная миграционная политика занимала одно из центральных мест во внешней и внутренней политике России и была направлена на решение проблем, связанных с заселением новых земель, освоением природных ресурсов новых территорий.

Для истории России характерны массовое расширение осваиваемой территории, массовая колонизация во всех направлениях, где этому не было достаточно мощных природных и общественных препятствий. Постепенно роль государства в расширении территории России возрастала. Однако миграционная политика отличалась противоречивостью: власть то поддерживала миграцию на новые земли, то ей препятствовала, а часто смотрела сквозь пальцы на серьезные нарушения собственных запретов на переселение.

Население Московского государства сложилось в результате упадка Киевской Руси, что вызвало передвижение от центра Киевской Руси к ее окраинам. В период своего максимального расширения страна почти в 50 раз превышала существовавшие некогда собственные минимальные размеры. С конца XVI века за век с небольшим территория Сибири, присоединенная к России, в 11 раз превысила Европу. В целом миграционные процессы проходили в условиях низкой плотности населения. В XVI веке Европейская Россия в 10 раз уступала по данному показателю Германии и в 20 раз - Франции.См.: Ахисзер А.С. Диалектика урбанизации и миграции в России //Общественные науки и современность. Журнал. 2000. №7. С. 24-25.

За 300 лет существования династии Романовых на юг Европейской России переселилось 11 млн. человек. До XIX в. Россия имела незаселенные территории - свободные земли Центрально-земледельческого района, Южного Приуралья и Новороссии. Первые меры по заселению Сибири относятся еще к 1590 г. В XVI в. казаки основали Тобольск, Березов, Обдорск; в XVII в. - Петропавловск-Камчатский. Эти меры вызывались сознанием необходимости создать осязаемые признаки русского владычества во вновь приобретенных краях. С того же времени правительство начало пользоваться Сибирью для выдворения преступников, имели место миграция беглых крестьян, казачьих переселений и иммиграция. Отчетливая миграционная (в большей степени иммиграционная) политика начала проводиться уже в конце XVII века, когда Россия начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий. См.: Кабузан И. М. Естественный прирост, миграция и рост населения Европы и Российской империи в XVIII - начале XX века // Отечественная история. 2001. №2. С.155.

Во времена царствования Екатерины II (1762-1796 гг.) иммиграция в Россию приобретает массовый характер. В 12-13 главах «Наказа» (своеобразной программы нового царствования) говорится о необходимости максимального роста населения и колонизации пустынных пространств. В 1762-1764 гг. издаются специальные манифесты и указы, направленные на привлечение иностранцев на пустующие земли между Доном и Волгой (в декабре 1762 г. - манифест «О свободном поселении иностранцев в России», в 1763 г. - второй манифест и императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают»). Когда иностранцы стали приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев». Наиболее существенными льготами были: освобождение от уплаты налога и другие льготы по платежам и в казну, причем сроки устанавливались дифференцированно, в зависимости от региона вселения, от численности населения в поселении и от рода занятий пере-

Манифестом 1763 г. в Санкт-Петербурге была создана специальная Канцелярия (по сути -- одна из первых в мире государственных служб по миграции), которой ежегодно выделялось до 200 тыс. рублей на оказание помощи иностранцам при переселении в Россию. Впоследствии этот Указ был дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Эти манифесты были обнародованы в Германии, где вызвали сильное движение среди бедной части ее населения. За 1791-1830 гг. число переселенцев из Европы составило 260 тыс. человек. Затем объемы миграции возрастают. По данным десятой ревизии (1857г.), в 12 губерниях, где селились иммигранты, их насчитывалось уже более 450 тыс. человек.

В 1803г. началось переселение немецких колонистов в степи южной Новороссии. Правила «О приеме и водворении иностранных колонистов» от 20 февраля 1804 г. облегчали положение колонистов и способствовали их притоку в Россию. Иностранных колонистов рекомендовалось направлять в Новороссию, расселяя ближе к портовым городам. Колонисты получили льготу от уплаты податей и отправления повинностей на 10 лет, им выдавалось на хозяйственное обзаведение до 300 руб. в год с возвратом этих денег по прошествии льготного срока в течение 10 лет, выделялся надел в 60 десятин на семейство (в отличие от них отечественные переселенцы не получали от казны никаких пособий и льгот). До 60-х годов XIX в. в Новороссию переселилось более 70 тыс. немецких колонистов.

В 1806 г. было принято положение для населения Сибири, которое определило обязанности губернаторов и дало переселенцам значительные льготы. Таким образом, в дореформенные годы начинают формироваться основные направления миграционных путей, по которым Сибирь заселяется в пореформенный период. Почти 520 тыс. свободных и подневольных крестьян, переселившихся в Сибирь в 1796-1858 гг., сыграли важную роль в деле хозяйственного освоения этого района.

С 1825 г. наступает очередной этап в истории освоения Северного Кавказа. Указом 22 марта 1824 г. было вновь дозволено переселение государственных крестьян в окраинные многоземельные районы России. Право на переселение получили государственные крестьяне малоземельных губерний, в которых на ревизскую душу приходилось менее 5 десятин земли. Миграция разрешалась в губернии, где новоселы могли получить на каждую ревизскую душу от 8 до 15 десятин земли. Прибывшие освобождались от повинностей, включая и рекрутскую, и уплаты податей на три года. Это оживило темпы заселения Ставрополья.

В XIX - начале XX в. из Европы, включая Российскую империю, выехало 57635 тыс. человек. Основную массу эмигрантов дали Англия (почти 30%), Россия (17,6%), Италия (15,3%), Германия (10,2%), Австро-Венгрия (8,1%), Испания (7,6%), остальные европейские страны - чуть более 11 % общей численности эмигрантов. Миграционные потоки за пределы России и извне практически никогда не прекращались. По данным паспортного контроля, в 1898 г. из России выбыли за границу 175796 русских подданных и 225996 иностранцев, а въехали или вернулись из-за рубежа 136354 русских подданных и 279691 иностранец. Эта тенденция была долговременной. По некоторым сведениям, за период с 1828 по 1915 гг. Российскую империю покинуло от 2,5 до 3 млн. ее подданных. См.: Кабузан И. М. Естественный прирост, миграция и рост населения Европы и Российской империи в XVIII - начале XX века // Отечественная история. 2001. №2. С.156.

После реформ 1861 г. потребность в переселениях была велика в силу объективных причин: снижение урожайности на выделенных крестьянам землях, высокая арендная плата, высокая плотность населения на черноземных губерниях. С

На рубеже XIX и XX веков вплоть до Первой мировой войны вытекавшая из архаичной формы земледелия ограниченность земли, пригодной для земледелия, служила фактором миграции крестьянства в Сибирь. Начавшееся в этот же период развитие фабрик и заводов уничтожило многие кустарные промыслы, которые поддерживали малоземельных крестьян, усовершенствование технической базы промышленного производства создало избыток рабочей силы среди групп населения, которые уже перешли от кустарных промыслов к фабричному труду. В связи с недостаточностью сельскохозяйственных земель в центральных районах страны конца XIX - начала XX вв. правительство России активно стимулировало данное направление миграции. В Сибири имелись богатые лесные угодья, которые могли прокормить большое количество людей из Центральной России.

Главным условием успеха стал ориентир на долгосрочное закрепление переселенцев в новых территориях. К переселению на Дальний Восток стимулировались социальные группы, способные благополучно адаптироваться в новых условиях и создать социальные основы для закрепления господства России в новых землях. С 1862 г. переселение проводилось за счет самих мигрантов. До 1905 г. разрешение на переселение в Амурскую и Приморскую области предоставлялось крестьянам, способным привезти с собой на новое место не менее 600 рублей -- для приобретения хозяйственного инвентаря и на обустройство. См.: Романов И.А. Особенности государственного регулирования миграции на Дальнем Востоке // СОЦИС. 2004. №11. С.52

В переселенческом процессе применялись методы: экономические -- переселения за счет государства (казеннокоштные) и за счет колонистов (своекоштные); социального регулирования - семейные, индивидуальные переселения и переселения обществом (не менее 15 семей); политические - организация ускоренного процесса переселений в соответствии с политическими целями. Органы государственного управления отдавали предпочтение своекоштным переселениям. Однако для большинства крестьян затраты на длительный и трудный путь на восток оказались непосильными, поэтому в законодательстве предусматривалось осуществление перевозки основной части переселенцев за казенный счет

В начале XX в. усиливается эмиграция из России за рубеж, в основном из западных губерний России. Одновременно с этим отмечается приток иностранцев в Россию, главным образом из Персии, Германии, Турции, Австро-Венгрии. Абсолютное большинство мигрантов (около 87%) общего числа выбыло в США. В это же время получает распространение незаконная эмиграция, которая по своим масштабам была более значительной, нежели официальная, и была вызвана в частности, сложностями, зачастую не разрешимыми, при получении документов на выезд за рубеж (паспорта, а для сезонных рабочих легитимационных карточек).

В 1904-1916 гг. иммиграция в Россию значительно сокращается в связи с ухудшением политической и экономической ситуаций, поражением в русско-японской войне и началом Первой мировой войны. В эти годы принимаются наиболее одиозные указы в отношении иностранцев. Так, в 1916 г. издается закон против «немецкого засилья», в развитие которого было подготовлено намеченное на апрель 1917 г. изгнание из Поволжья немцев, осуществлению чего помешало свержение монархии. Но это реализовал в 1941 г. И.Сталин, правда, с тем изменением, что выслал всех немцев не за пределы страны, а в казахстанские степи.

Первая мировая война и последовавшие за ней революционные потрясения практически разрушили упорядоченный процесс организованного переселения. В соответствии с законом о социализации земли, принятым в октябре 1917 г., миграционная политика изменилась коренным образом - если раньше значительная часть расходов по переселению оплачивалась самим переселенцем, то теперь все бремя расходов брало на себя государство.

С 1917г. политические и идеологические мотивы занимают главное место в миграционной политике, хотя в некоторые периоды, например нэпа, учитывался и экономический фактор. С введением нэпа открылись новые возможности освоения слабозаселенных земель. Уже тогда стало очевидно, что стихийно начавшимся миграциям необходимо придать организованный характер.

1929 год стал переломным в динамике сельского населения, с этого года оно начало сокращаться. Голод в начале 30-х годов усугубил положение. Тяготы деревенской жизни в период становления коллективизации сформировали устойчивое стремление покинуть село. Ритм оттока был задан вплоть до распада СССР.

Центральной проблемой 20-х годов стала организация переселения из малоземельных регионов в многоземельные. Особый интерес в этом отношении представлял Дальний Восток, где экономическая потребность в населении как рабочей силе для освоения природных ресурсов края усиливалась военно-стратегическим и политическим значением этих огромных слабозаселенных территорий и необходимостью укрепления восточных границ. Только с конца 1924 г. до начала 1930 г. на Дальний Восток проследовало 147,3 тыс. переселенцев, что свидетельствует о значительных масштабах переселений.

В 20-х годах начала формироваться система переселенческих льгот для отдельных местностей страны. В 1923 г. принят декрет «О льготах для командируемых на работы в. отдаленные местности РСФСР», под который подпадали не только временные служебные командировки, но и направления на постоянную работу. В соответствии с декретом и последующими правовыми актами 20-30-х годов были выделены отдаленные местности, в которых рабочим и служащим предоставлялись специфические льготы. К началу Великой Отечественной войны сформировалась сложная система льгот для работающих в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР.

В 30-х годах возникла государственная система организованного набора рабочих как форма перераспределения трудовых ресурсов между селом и городом. Индустриализация требовала большого притока рабочих в промышленность. В то же время деревня располагала огромным количеством свободных рук. Рабочую силу для городов европейской части страны в больших масштабах стали набирать в сельской местности, при этом село отдавало неквалифицированную рабочую силу. Все мероприятия по переселению носили характер жесткой плановости. Районы вербовки рабочих на стройки, а также на вводимые промышленные предприятия и транспорт определял Народный комиссариат труда СССР, а хозяйственные органы предприятий этих районов несли ответственность за подбор рабочей силы. За 10 предвоенных лет путем оргнабора было перераспределено 28,7 млн. чел. (в основном - сельских жителей).

Приток рабочей силы из сельского хозяйства превышал потребности промышленности и вел к чрезмерно быстрому росту ряда городов. В июне 1931 г. был поставлен вопрос об ограничении роста Москвы и Ленинграда, впоследствии эти меры распространились и на другие крупнейшие города. В 1932 г. в стране были введены единая паспортная система и обязательная прописка по месту жительства. Эти меры фактически установили разрешительный характер миграции и государственный контроль за перемещением трудовых ресурсов по стране. Нельзя обойти вниманием такое явление в национальной миграционной политике, как депортация целых народов и групп населения. Она рассматривалась в качестве одной из мер по ослаблению конфликтов между властью и народами, в первую очередь, между разными народами - во вторую. Депортации и предвоенные зачистки приграничных районов явились крайней формой организованной миграции, опиравшейся на весь арсенал силовых средств государства, носившей репрессивный характер.

Репрессивные депортации приводили к массовым людским потерям. Так, из 79 тыс. депортированных карачаевцев погибло 27 тыс. человек. Депортации сопровождались упразднением национальных образований, изменением административно-территориального деления. Принудительные переселения продолжались и в послевоенный период. По некоторым расчетам, репрессивным, принудительным миграциям внутри страны в 30-50 годы подверглись около 6 млн. человек.См.: Поляков Ю.А. Население России в XX веке. Исторические очерки. 1900-1939.- М., 2000. С.214.

В послевоенные годы начался новый этап в проведении переселенческой политики. С одной стороны, потребовалась концентрация усилий масс трудящихся на восстановлении народного хозяйства, с другой - происходило освоение новых территорий, что диктовало усиление организационных мер. Однако мероприятия по мобилизации рабочей силы проводились отдельными ведомствами или отдельными предприятиями, что придавало им элемент неорганизованности.

К 60-м годам демографические ресурсы староосвоенных районов России истощались, и Северо-Западный и Центральный районы сами стали ощущать дефицит трудовых ресурсов. С этого времени главный вектор миграционных движений приобретает центростремительную ориентацию, которая утвердилась со второй половины 70-х гг., чему способствовали аграрное перенаселение, жесткая конкуренция на рынках труда, быстро увеличивающийся слой квалифицированных кадров коренных национальностей в Закавказье, Средней Азии, Казахстане.

С 1967 г. оргнабор рабочих осуществлялся государственными комитетами по использованию трудовых ресурсов, созданными в республиках. Только за 1951-1970 гг. было направлено по оргнабору 5,6 млн. рабочих, а всего с начала 30-х годов - 28 млн. рабочих.

Новое направление в миграционной политике было связано с решением проблемы стабилизации населения в сельской местности Нечерноземной зоны РСФСР. Значительно увеличивались размеры единовременных пособий семьям с детьми, переселяющимся в колхозы и совхозы. При этом ограничительные меры системы управления миграцией продолжали действовать и развиваться. Регулирование роста крупных городов осуществлялось не только системой прописки, но и экономическими мерами, в частности, путем ограничения капитальных вложений в промышленность и другие сферы народного хозяйства. Постановлением 1981 г. было запрещено промышленное строительство и расширение действующих предприятий в 91 крупном городе и ограничено в 57 городах. Были установлены ограничения при приеме на работу тех людей, которые не проживают в данном городе или его пригородной зоне. В итоге фактически «закрытыми» для мигрантов оказались 200 из 300 городов с населением 100 тыс. человек и более.

В 1951-1990 гг. миграция обусловила существенные изменения численности, демографической структуры, территориального размещения населения. О масштабах миграционных процессов можно судить по данным переписи населения 1979 г.: 47% всего населения страны проживало не там, где они родились; 16,3% всех проживающих вне мест своего рождения жили в месте переписи менее двух лет. Это более 20 млн. человек, или 7,7% всего населения страны.

...

Подобные документы

Современная международная миграция. Федеральная миграционная служба Российской Федерации и её роль в реализации миграционной политики. Социальные и психологические проблемы вынужденных мигрантов. Состояние миграционных процессов в Орловской области.

дипломная работа , добавлен 19.02.2011


Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов. Правовое регулирование как составная часть механизма реализации миграционной политики в современной России. Состояние и тенденции правового регулирования переселенческого процесса в России.

реферат , добавлен 15.09.2008


Понятие и классификация миграционных процессов. Модели государственного регулирования иммиграции. Правовой анализ миграционной политики Российской Федерации в контексте зарубежного опыта. Содействие добровольному переселению соотечественников в РФ.

дипломная работа , добавлен 06.05.2018


Концептуальная основа государственной миграционной политики в России. Управление миграцией на федеральном уровне: основные проблемы. Закрепощенность населения неразвитостью институтов жилищного рынка. Восстановление экономической активности предприятий.

реферат , добавлен 24.10.2009


Отечественное законодательство, современная практика административно-процессуального регулирования миграционных отношений ОВД в РФ. Организационно-правовые особенности деятельности федеральной миграционной службы России, ее взаимодействия с ОВД.

курсовая работа , добавлен 26.05.2014


Мигранты как объект миграционной политики. Приоритетные направления государственной миграционной политики. Позитивная и негативная стороны привлечения иностранных граждан на территорию РФ. Специфика социально-демографической ситуации в Курганской области.

дипломная работа , добавлен 18.02.2011


Понятие про миграционную информациологию. Структурно-функциональный анализ правоотношений в подсистеме информатизации. Генезис паспортно-визовой системы. Автоматизированные системы управления в интересах правового регулирования миграционных процессов.

курсовая работа , добавлен 18.01.2012


Становление информационной политики в освещении миграционных процессов. Функционирование российского государства и его роль в формировании государственной информационной политики. Оптимизация государственной информационной политики в области миграции.

дипломная работа , добавлен 06.02.2018


Вынужденная миграция как предмет правового регулирования: признаки, понятие, виды. Порядок депортации вынужденных мигрантов. Федеральная миграционная служба Министерства внутренних дел Российской Федерации как субъект управления миграционными процессами.

дипломная работа , добавлен 01.08.2016


Изучение нормативно-правовой базы организации миграционной политики, деятельности Федеральной миграционной службы как необходимого условия для экономического развития. Обзор обеспечения условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду.

Выбранная мною тема является весьма актуальной, так как до сих пор не выработано ясного определения о том, какова роль государства в управлении миграционными процессами и что должно включать в себя государственное управление этими процессами.

Однако, прежде всего, необходимо определиться, что следует рассмотреть: государственное регулирование миграционных процессов, как это заявлено в теме, или управление миграционными процессами?

Мы полагаем, что это не идентичные понятия. В результате разное их восприятие ограничивает сферу практической деятельности в области государственной миграционной политики. Регулирование миграционных процессов подразумевает главным образом направление миграционных потоков, государственный контроль за их содержанием и прохождением в соответствии с правовыми нормами, установленными национальным законодательством. Управление же миграционными процессами имеет отношение ко всем аспектам сложного социально-экономического процесса, каким является миграция населения. Оно включает, наряду с иммиграцией, эмиграцию и внутреннюю миграцию, которые также требуют государственного управления. Причем, что особо отметим, требуют на всех трех стадиях миграционного процесса: на первой стадии, подготовленной, когда происходит формирование миграционной подвижности населения (потенциальной миграции); на второй стадии, основной, - когда осуществляется непосредственное переселение населения; на третий стадии, заключительной, - когда происходит адаптация мигрантов, их социально-экономическая и этнокультурная интеграция, "вживание" в новый социум - правовое, этническое, конфессиональное и др. на новом месте жительства. Причем третья стадия наиболее сложная, требует особого участия государства, в том числе немалых финансовых затрат, и вряд ли может рассматриваться только в контексте регулирования.

Поэтому нам представляется более целесообразным рассматривать историю управления миграционными процессами, а не только их регулирования.

Управление миграцией населения со стороны государства началось в России еще в ее княжеский период: в эпоху колонизации Северо-Восточной Руси, когда большие массы восточных славян под натиском неблагоприятных обстоятельств мигрировали с днепровского Юго-Запада и новгородского Северо-Запада на земли Окско-Волжского междуречья.

В результате в Северо-Восточной Руси образовалось сильное государство - Великое московское княжество.

Миграционная политика того периода не была отражена в каких-либо специальных актах по миграции, однако движение населения в Северо-Восточную Русь не было случайным и хаотичным - оно выражало стремление как простых людей, так и княжеской власти переселяться в эти земли для того, чтобы спасти свой народ, свою веру и создать свою новую государственность. Это было внутреннее осознание всеми потоками колонистов цели миграционной политики, а точнее, миграционной стратегии как жизненной необходимости для русского народа и его государства, что и стало основным мотивом колонизационного движения в Северо-Восточную Русь.

В междуречье Верхней Волги и Оки образовался новый очаг народной жизни, сформировалось ядро великорусского народа.

С венчанием на царство Ивана IV на смену княжеского правления русскими землями - княжеской Руси пришло царское правление царской Руси - России.

Произошла трансформация и государственной миграционной политики: по сути, от внутренней колонизации, способствовавшей заселению Северо-Восточной Руси, к внешней колонизации - расширению территории за счет присоединения соседних земель. Если княжеская Русь направляла свою энергию на решения, по сути, внутренних проблем - собирание в Северо-Восточной Руси и заселение их славянами, то перед царской Россией остро встали внешние проблемы.

Для молодого государства было жизненно важно не допустить дальнейшего натиска на Россию католического Запада, а также обезопасить ее от постоянных разорительных набегов наследников Золотой Орды с востока и юга.

Одновременно требовалось решать и другую историческую задачу - продолжить расширение территории, которую царская Россия унаследовала от княжеской Руси.

При Иване IV, Грозном, Российское государство вектор миграционной политики решительно повернуло на восток - в сторону Сибири. С завоевания Казанского ханства "ворота" в Сибирь были распахнуты, и она была колонизирована всего за одно XVII столетие. Для того чтобы в такой относительно короткий срок перебросить от Урала до Камчатки большие массы русского населения, потребовалась огромная энергия как государственной власти, так и российского народа - непосредственных колонистов Сибири. Это был результат проявления народом не просто энергии, а пассионарной энергии, востребованной необходимостью, как для самого народа, так и для его государства в целом - России.

Российское государство осуществляло колонизацию Сибири, в отличие от государств - колонизаторов Запада, в основном мирным путем, не уничтожало ее коренные народы, а социально и экономически интегрировало их в общее Российское государство. Об этом убедительно свидетельствует тот факт, что подавляющее число народностей Сибири не только сохранились до наших дней, но наиболее многочисленные из них имеют даже свою территориальную автономию, чего лишены были завоеванные западными странами аборигены Америки и Австралии, которые с лица колонизированных земель просто "стирались".

Наряду с колонизацией, в царской России осуществлялось государственное управление иммиграцией - притоком иностранцев в страну.

Прибытие ратных слуг из-за границы имело место издавна, особенно из Литвы и татарских улусов.

Отношение к приглашению иностранцев в Россию коренным образом изменилось при Петре I, когда он стал приглашать иностранцев на службу, европейских специалистов.

В Манифесте от 16 апреля 1702 г. им были обещаны равные права, привилегии и свобода вероисповедания.

При Елизавете Петровне усиливается стремление Правительства к заселению иностранными "переселенцами" южных пустынных окраин России. Но здесь акцент делается уже на крестьянские массы.

Более массовый же характер иммиграции в Россию приобретает во времена царствования Екатерины II, стремление которой к дальнейшему расширению империи неизбежно требовало роста населения. В своем "Наказе" (своеобразная программа нового царствования) она указывает на необходимость "максимального размножения населения и колонизации пустынных пространств".

Плотность населения России была небольшой по сравнению с развитыми европейскими государствами. Огромные территории на востоке и юге России оставались малозаселенными или пустующими. Поэтому иммиграционная политика Екатерины II была направлена на то, чтобы с помощью иностранных переселенцев освоить эти земли. По этой причине принятые ею Манифесты в 1762 - 1764 гг. были направлены на привлечение иностранцев на пустующие земли, в частности между Доном и Волгой.

В Манифесте от 22 июля 1763 г. сказано, что "...население иностранных делать многими фамилиями и целыми колониями...". Для этих целей в Санкт-Петербурге в 1763 г. было учреждено специальное ведомство - "Канцелярия опекунства иностранных граждан". При переселении в Россию иностранным колонистам предоставлялись определенные льготы. Им гарантировались религиозные права, свобода от платежей и податей на несколько лет, свобода от военной службы, невмешательство чиновников во внутренние дела колоний иммигрантов.

За время царствования Екатерины II в Россию переселилось более 300 тыс. немцев. В целом же, по данным десятой ревизии (1857 г.), к этому времени всех колонистов было более 450 тыс. человек. Исходя из всего вышесказанного, необходимо отметить, что именно во время правления Екатерины II были заложены правовые основы деятельности колонистов. И если первоначальной целью миграционной политики было увеличение населения путем переселения иностранцев в Россию, то в дальнейшем основная задача состояла в том, чтобы коренное население заимствовало у переселенцев "улучшенные способы обработки земли, разведения скота и вообще лучшие правила ведения хозяйства". В 1804 г. было принято решение допускать к иммиграции хороших специалистов: земледельцев, скотоводов - и была установлена квота - 200 семей в год. Тем самым мы видим один из ярких примеров действия избирательной миграционной политики. Государство применяло эффективные рычаги формирования миграционных потоков.

Таким образом, это была, как мы сейчас говорим, селективная государственная иммиграционная политика с введением квот ежегодного приема иностранцев.

За период с 1764 по 1866 г., т.е. за 100 лет, в России было основано иностранными переселенцами разных национальностей 549 колоний, в которых было свыше 200 тыс. колонистов только мужского пола, в том числе 58 колоний в Саратовской губернии. Большая часть колонистов поселилась на Украине и в Молдавии.

Эффективно осуществлялось в царский период государственное управление и внутренней миграцией. После отмены крепостного права в 1861 г., а также с изменением прав и свобод жителей России в стране обострялись социально-экономические проблемы, особенно в аграрном секторе. В конце XIX в. в стране насчитывалось 2 млн. крестьянских хозяйств, без земельных наделов, а около 10 млн. хозяйств имели земельные наделы, не позволявшие прокормить семью. По данным статистики поземельной собственности, в 1877 - 1878 гг. у 73% бывших помещичьих крестьян приходилось на мужскую душу не более 4 десятин, в том числе у 18% - не более 2 десятин земли.

В начальный период после (до 1880 г.) крестьянской реформы 1861 г. царское Правительство в интересах помещиков сдерживало переселение крестьян из малоземельных районов европейской России.

Однако бедственное положение крестьян после реформы 1861 г. и продолжавшееся их обезземеливание вследствие роста численности сельского населения порождало в обществе нарастающее недовольство политикой Правительства в крестьянском вопросе и вело к открытому протесту и социальному взрыву.

Понимая это, Правительство стало искать меры хотя бы ограниченного решения этой острейшей проблемы. В этих целях в 1880 г. была назначена сенаторская ревизия для изучения всех сторон крестьянского быта, по результатам которой был определен план модернизации реформы 1861 г. с учетом новых обстоятельств. В числе мер, предусмотренных этим планом, было решение приступить к переселению крестьян из европейской России в малозаселенные регионы Южного Урала, Сибири и Дальнего Востока, возложив управление этим миграционным процессом на специально созданные для этого государственные органы и выделяя на это значительные средства из бюджета. Таким образом, царское Правительство приступило к государственному управлению переселенческого движения.

В июне 1889 г. был утвержден Общий закон о переселении, который предусматривал следующие льготы: переселенцы, не платившие подушной платы на родине, не облагались ею и на новом месте; освобождались на ряд лет, с учетом района вселения, от арендной платы; лицам мужского пола, достигшим в год переселения призывного возраста, исполнение воинской повинности отсрочивалось на 2 - 3 года; переселенцы освобождались от выплаты недоимок прошлых лет; им выдавались ссуды на путевые расходы и на хозяйственное обзаведение: на строительство дома в Сибири - 250, а на Дальнем Востоке - 400 золотых рублей и бесплатно рубить в казенном лесу бревна, сколько их требуется на постройку дома. Главное же - переселенцам предоставлялось не менее 20 десятин земли.

Начавшееся с 1892 г. строительство Сибирской железной дороги явилось мощным фактором, способствующим усилению и упорядочению переселенческого движения. Правительство окончательно признало, что переселение является мероприятием большой государственной важности, о чем свидетельствует учреждение в 1887 г. в составе ведомства, занимающегося земельными вопросами, особого Переселенческого управления с правами департамента, на которое возлагалось заведование всем переселенческим делом. Принятые государством меры, стимулирующие переселение крестьян на свободные земли за Уралом, способствовали резкой интенсификации процесса переселения, и оно возросло за год на 65 тыс., до 200 тыс. человек.

Однако социальное положение крестьян Центральной России в связи с продолжавшимся обезземеливанием продолжало обостряться. В связи с этим Указом от 9 ноября 1905 г. была проведена вторая аграрная реформа - "столыпинская", как ее стали называть. Она была попыткой перевести сельское хозяйство на капиталистический путь развития. Одновременно она явилась мощным толчком в развитии переселенческого движения.

Расходы Правительства на переселенческое дело возросли. Начавшиеся в 1894 г. с одного миллиона рублей в год, они стали быстро увеличиваться и уже в 1911 г. составили 26 млн. руб.

В результате за период 1896 - 1914 гг. было переселено всего 639,4 тыс. семей и 205,8 тыс. одиноких с общей численностью переселенцев 4 млн. 162 тыс. человек, или свыше 270 тыс. человек в среднем за год.

Эффективная государственная переселенческая политика царского Правительства позволила включить в сельскохозяйственное производство в Сибири 20 млн. десятин степи и тайги, никем ранее почти не использовавшихся и находившихся вблизи государственной границы, что также в немалой степени способствовало безопасности государства.

В целом же рассмотрение миграционной политики царской России свидетельствует о ее определяющем вкладе в превращении России в великую державу.

Государственное управление миграцией в советский период, в условиях отмены частной собственности и ее национализации, а также жестокого централизованного планирования, еще более усилилось.

Оно не было, как и в царский период, гладкой и ровной "столбовой" дорогой, сочетало в себе как экономические стимулы для добровольного переселения больших масс перемещения населения, так и жесткие принудительные меры.

Однако часть положительного в государственном управлении миграционными процессами в советский период заслуживает серьезного рассмотрения и в определенной мере использования и сегодня.

Основной целью государственной миграционной политики того периода было перераспределение трудовых ресурсов с учетом размещения производительных сил.

Основными формами государственного управления миграционными процессами были следующие:

• экономические формы, суть которых состояла в том, что государство вводило дополнительные льготы и стимулы для добровольного привлечения трудовых ресурсов в экономически значимые для страны районы и возведение крупных промышленных объектов, в том числе: освоение Западно-Сибирского нефтегазового комплекса, строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (БАМа), комплектование квалифицированными рабочими кадрами вводимых в страну ВАЗа и КамАЗа и других объектов;
• административно-организационные формы - продолжение государством добровольного сельскохозяйственного переселения в районы Дальнего Востока с полным хозяйственным обустройством переселенцев в местах нового жительства; проведение организованного набора рабочих на основе государственного финансирования для работы в строительстве, лесной промышленности и на рыбной путине;
• административно-общественные формы, в основе которых был общественный призыв молодежи поехать по комсомольским путевкам поднимать и осваивать целинные земли на Алтае и в Казахстане, а также на ударные комсомольские стройки для возведения Братской, Красноярской и Саяно-Шушенской ГЭС, Западно-Сибирского металлургического завода и других, особо значимых для экономики страны предприятий.

Миграционная политика советского периода, включая ее негативные формы, в целом способствовала тому, чтобы Советский Союз стал второй в мире экономической сверхдержавой.

Таким образом, рассмотрение практики управления миграционными процессами в царский и советский периоды России показывает, что управление этими процессами на всех прошлых этапах российской истории осуществлялось государством, причем целенаправленно, вкладывая значительные средства, которые впоследствии с лихвой окупались.

Эффективно осуществляемая миграционная политика в большой мере способствовала формированию Российского государства и превращению его в мощную мировую державу, практически содействовала экономическому развитию страны и укреплению ее безопасности.

Какова же роль государственного управления миграционными процессами в постсоветский, современный период истории России, причем не менее сложный, чем предыдущие периоды?

В стране снова изменился общественно-политический строй, что кардинально повлияло на характер миграционных процессов. В 90-е годы интенсивность внутренней миграции снизилась в 2 раза, и поменялись векторы ее направления на противоположные, что создает проблемы для обеспечения трудовыми ресурсами многих экономически и стратегически важных для страны районов.

В то же время возникли массовые потоки внешней миграции, имевшей главным образом остро вынужденный характер.

В этот период государству потребовалось в соответствии с новыми условиями создавать практически с нуля миграционную систему и законодательную базу для решения острых проблем, возникших в области миграции и в первую очередь по оказанию помощи и поддержки вынужденным переселенцам, численность которых, только зарегистрированных созданной Федеральной миграционной службой России, составила свыше 1,4 млн. человек.

С начала XX столетия характер внешней миграции изменился - она стала главным образом добровольно-экономической, прежде всего трудовой. В результате потребовалась и корректировка государственной миграционной политики, адекватной возникшим проблемам в области миграции, в том числе проблема нелегальной миграции.

ФМС России проводит значительную работу для решения этих проблем. Приняты Федеральные законы: в 2002 г. - Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; в 2006 г. - Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и другие нормативно-правовые акты, направленные главным образом на регулирование иммиграционных потоков.

Разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Вместе с тем отвечает ли проводимая в настоящее время государственная миграционная политика полному кругу проблем, возникших в этой области в последнее время, и тем вызовам, с которыми Россия столкнулась в новом столетии?

Одним из мировых вызовов стала глобализация, оказывающая мощное воздействие на сферы жизни мирового сообщества. Главным следствием глобализации становится предельное ужесточение конкуренции между государствами вплоть до уничтожения конкурентов и овладения их природными ресурсами, так как они уже сегодня становятся дефицитом для поддержания высокого уровня потребления населения развитых стран и обеспечения растущего потребления остальных стран мира.

Для России вызов глобализации состоит в том, чтобы обеспечить свою независимость, защитить свой суверенитет, свою территорию и целостность своего народа, самостоятельно распоряжаться своими природными богатствами, по запасам которых ей в мире нет равных.

Однако для того, чтобы в условиях глобализации сохранить свою независимость, России необходимо выступить на равных в конкурентной борьбе с развитыми странами, для чего требуется в кратчайшие сроки ликвидировать отставание в научно-техническом прогрессе.

Для решения этой стратегической задачи необходимы не только природные, но и трудовые ресурсы в нужном количестве и соответствующего профессионального качества.

Обеспечение же трудовыми ресурсами развития экономики в условиях острого демографического кризиса в стране - другой серьезнейший вызов, с которым столкнулась Россия в новом столетии.

За период после переписи 2002 г. численность населения России сократилась еще на 2 млн. 200 тыс. человек, и сокращение продолжится.

Одним из направлений в преодолении демографического вызова должна стать иммиграция - привлечение в страну населения соответствующего количества и качества.

Имеется ряд и других проблем в области миграции, которые требуют государственного управления.

В стране крайне неблагополучно обстоят дела с внутренней миграцией. Сокращение численности населения в стратегических районах Севера и Дальнего Востока дополняется значительным оттоком жителей из этих регионов, что непосредственно отрицательно скажется на их экономическом развитии, а также угрожает безопасности страны.

Имеются сложные и жизненно важные для страны проблемы в области трудовой миграции.

Однако полного осознания остроты и опасности для страны этой проблемы нет. Отсюда нет и всесторонне продуманной оптимальной программы управления внутренней миграцией.

Следующая острая миграционная проблема - интеграция мигрантов в российское общество. Об этой сложной проблеме повседневно только говорят, но действенных практических мер не принимается. Полностью отсутствует обеспечивающая интеграцию инфраструктура.

Усиливается эмиграция, причем не только "утечка умов" - сформировавшихся научных кадров, но и "утечка мозгов" - молодежи в период или сразу же после получения высшего образования.

Что собой представляет сегодня миграционная политика? Она ситуационная и осуществляется только по отдельным направлениям в основном по контролю за иммиграционными потоками.

Необходима же перспективная миграционная политика, адекватная вызовам и проблемам, с которыми столкнулась Россия: она должна охватывать все направления в области миграции.

Для этого необходима всесторонне взвешенная Концепция государственной миграционной политики, включающей как миграционную стратегию, так и организационно-практическую деятельность по ее осуществлению.

Концепция должна определить задачи государственной миграционной политики, приоритетными в числе которых, по нашему мнению, следует рассматривать: иммиграцию - привлечение в страну населения в целях компенсации естественной убыли населения и пополнение трудовых ресурсов; оптимизацию внутренней миграции, включая повышение ее интенсификации и направление векторов передвижения населения внутри страны, без чего экономическое развитие ряда стратегически важных регионов будет невозможным; конструктивную интеграцию мигрантов, обеспечивающую их социальное, экономическое и политическое "вживание" в российское общество, вплоть до полной их натурализации - стать полноправными гражданами России.

Для решения этих первоочередных задач, как и других, необходим соответствующий механизм реализации государственной миграционной политики, который должен включить:

• совершенствование миграционной системы: кто в нее входит и какие функции выполняет;
• нормативно-правовое обеспечение;
• соответствующее финансовое обеспечение;
• информационное обеспечение;
• научное обеспечение;
• кадровое обеспечение.

Роль государства в управлении миграционными процессами должна стать определяющей, как это было и в прошлой России.

Осуществляя государственную деятельность в области миграции населения, следует исходить из того главного, что эффективная государственная политика - один из важнейших ресурсов для социально-экономического развития и модернизации страны, в конечном итоге - для обеспечения ее безопасности.

КУРСОВАЯ РАБОТА

«Миграционная политика в Российской Федерации на современном этапе»

План

Введение

Общие особенности миграционных процессов в Российской Федерации

1.1 Состояние миграционной ситуации в Российской Федерации

1.2 Оценки миграционной ситуации и перспективы миграционной политики Российской Федерации

Национальная безопасность и миграционная политика

2.1 Проблемы выработки эффективной государственной миграционной политики

2.2 Механизмы регулирования миграционных процессов

3. Государственное управление миграционными процессами в Российской Федерации

3.1 Цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов в России

3.2 Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Введение

На рубеже XX и XXI веков Россия как и большинство развитых стран столкнулась со значительным сокращением численности населения в результате роста смертности и снижения рождаемости. В сравнении с другими странами сокращение численности населения России обостряется геополитическим противоречием между огромной государственной территорией, обладанием несметными природными богатствами и необходимостью сохранить эту уникальную территорию, население, другие материальные и духовные ресурсы.

Современная миграционная ситуация в России сформировалась в результате изменений в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 90-х годов XX века.

Трансформация рынка труда, условий жизнедеятельности людей, общественных, семейных и иных отношений отчетливо проявилось в миграции населения, привело к резкому снижению его миграционной активности, формированию качественно новых миграционных потоков.

Правовое регулирование динамичной миграционной политики государства в основном адекватно отражает количественно-качественные изменения в складывающейся миграционной ситуации.

В настоящее время миграция населения представляет собой социально-экономическое, нормативно-правовое явление, неоднозначное по своей сущностной, содержательной и процессуальной основе. Упорядочение миграционного процесса, как правило, затрагивает поток выбытия населения из одной местности и прибытия мигрантов из других местностей. Особенность миграционного процесса заключается в разнообразии его видов (иммиграционный, эмиграционный, переселенческий, реадмиссионный, внешней трудовой миграции и др.)

Конечным результатом миграционного процесса является приживаемость перемещенного населения в новой местности, подтвержденная нормативно-правовыми государственными документами.

Миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагает достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества.

Общие особенности миграционных процессов в Российской Федерации

1.1 Состояние миграционной ситуации в Российской Федерации

Миграционные процессы в России в минувшее десятилетие определялись влиянием отрицательных и положительных факторов. К отрицательным факторам относят распад бывшего СССР, проявления национализма, терроризм, незащищенность отдельных участков государственной границы страны, ухудшение качества жизни людей и состояния окружающей среды, экономическая нестабильность и социальные конфликты. В то же время к положительным факторам относятся демократизация общественно-политической жизни, реализация конституционного принципа свободы передвижения, развитие рыночных отношений и вхождение в международный рынок труда.

Иммиграция в Россию, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно–эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер. В приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины. Отсутствует эффективный государственный контроль над миграционными процессами.

Медленно решаются долгосрочные проблемы многих вынужденных мигрантов, которые решили остаться в Российской Федерации. Часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане социальной защиты. Не уделяется должного внимания решению задач организованного расселения вынужденных мигрантов, перехода от оказания им первой чрезвычайной помощи к созданию условий для нормальной жизни, обеспечению занятости и соблюдению прав человека. Сохраняются проблемы социально-экономической адаптации мигрантов, не имеющих статуса вынужденных переселенцев или беженцев.

Продолжает сокращаться позитивная, необходимая для развития экономики социально-экономическая миграция населения внутри страны. Развиваются процессы внешней трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. При этом среди иностранных работников, используемых в России, и российских граждан, работающих за рубежом, велика доля лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность, что приводит к нарушению их трудовых и социальных прав. В России это создает угрозу национальному рынку труда и благоприятствует развитию теневой экономики.

Сокращается прирост постоянного населения России. За счет миграции все меньше восполняется естественная убыль населения. Во многих регионах Российской Федерации уменьшение миграционного прироста населения происходит на фоне значительного сокращения численности населения в результате роста смертности и снижения рождаемости.

По прогнозу, начиная с 2006 года, ожидаются значительные изменения в структуре населения, будет сокращаться численность населения трудоспособного возраста – основного источника формирования трудовых ресурсов.

Потребность экономики страны в дополнительных трудовых ресурсах вызовет необходимость регулируемого притока иммигрантов, в первую очередь из государств-участников СНГ. В этой ситуации актуальной проблемой для российского общества является формирование установок толерантного сознания.

В последние годы миграция населения не обеспечивает перераспределение населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда. Оживление национальной экономики, неизбежные при этом территориальные и отраслевые диспропорции потребуют более активного перераспределения населения и трудовых ресурсов в пределах страны, что вызовет необходимость разработки механизмов стимулирования трудовой миграции граждан, в том числе за счет развития рынка жилья. Следует всемерно способствовать стремлению мигрантов к самообустройству и осуществлению трудовой деятельности.

Рыночный механизм предопределяет необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами на основе обеспечения прав граждан на свободу передвижения и создания с этой целью системы экономических стимулов.

1.2 Оценки миграционной ситуации и перспективы миграционной политики Российской Федерации

Во многом обусловленные рядом объективных и субъективных внешних и внутренних факторов, тесным образом взаимосвязанных с динамично развивающимися политическими и социально-экономическими процессами, причины оказали воздействие на миграционную ситуацию в стране.

Наиболее значимыми факторами, оказывающими влияние на развитие как позитивных, так и негативных миграционных тенденций, являются:

процессы глобализации в мире, активно вовлекающие в мировой хозяйственный и соответственно миграционный оборот колоссальные трудовые ресурсы;

увеличивающиеся темпы роста народонаселения стран Азии и Африки, являющихся основными поставщиками незаконной миграции в страны ЕС и Россию;

высокий уровень бедности в большинстве государств СНГ, Африканского и Азиатско-Тихоокеанского регионов, способствующий активному оттоку населения в страны с более благоприятным социально-экономическим и политическим климатом;

экономическая привлекательность Российской Федерации, складывающаяся на фоне деградации Европы и улучшающейся экономической ситуации внутри страны, а также возрастающей зависимости мирового сообщества от колоссальных российских природных ресурсов;

самая протяженная в мире Государственная граница Российской Федерации, 13 тысяч километров которой на ключевом азиатском направлении полностью не устроены и даже не проведены на земле, а это, в свою очередь, во многом способствуют беспрепятственному перемещению нелегальных иммигрантов.

Важными и достаточно опасными особенностями миграционного процесса, сложившимися в последние годы, являются:

1. Активное проникновение и закрепление иммигрантов в приграничные регионы, обладающие стратегическими запасами лесных и биологических ресурсов, и создание на территории Российской Федерации достаточно организованных этнических «землячеств», социальные и экономические плацдармы которых создаются и в российских мегаполисах. Именно землячество как форма существования иностранцев на территории Российской Федерации является достаточно опасной для поддержания этнического баланса в стране. И эта особенность заключается в том, что данный вид этнического образования ориентирован как на сохранение своей национальной идентичности, так и на всемерное расширение и захват все новых позиций в принимающем обществе.

2. Неуклонно снижающийся уровень коренного населения Российской Федерации, являющийся основным стимулом привлечения в экономику страны иностранной рабочей силы. Поэтому тенденция к старению населения будет постоянно увеличивать нагрузку на пенсионную систему Российской Федерации, и в полной мере это уже ощущают на себе практически все страны Европейского сообщества.

3. Возрастающая внутренняя и внешняя миграционная активность коренного населения Российской Федерации, существенным образом влияющая на диспропорцию населения в российских регионах и повышающая уровень «миграционного давления» на экономически привлекательные регионы и мегаполисы, особенно на Москву и Московскую область. Причем многие стратегически важные для страны регионы становятся практически беззащитными перед напором иммигрантов.

В этой связи не может не вызывать беспокойство нарастающий отток российских граждан из Дальневосточного региона, неадекватно замещаемого иностранными (в основном китайскими и корейскими) мигрантами по этническому признаку, что чревато угрозами национальной безопасности страны. Со времени образования Российской Федерации население Дальнего Востока сократилось на 12%, а миграционный компонент в три раза превышает естественную убыль населения. По прогнозу Росстата, к 2010 г. численность выехавших может превысить число прибывших на 16,5 тыс. чел., а край - потерять еще около 250 тыс. чел.

Кроме того, в ближайшей перспективе будет возрастать угроза «миграционного давления» и на Сибирский регион с его убывающим 30-миллионным населением, из которого 76% сосредоточено в Красноярском и Алтайском краях, Тюменской, Кемеровской, Иркутской и Новосибирской областях. Необходимо учитывать, что Тюменская, Иркутская, Кемеровская области и Красноярский край дают более 70% общей прибыли России.

Необходимо также отметить, что на негативные миграционные и социально-политические тенденции влияют и будут в перспективе влиять ряд субъективных факторов, наиболее важными из которых являются:

рост преступности иностранных граждан, значительную долю которых составляют незаконные иммигранты, социально дезадаптированные в новых для себя условиях проживания и работы;

формирование в России связанного с чиновничьим лобби нелегального «миграционного бизнеса», который, с одной стороны, затрудняет формирование у потенциальных мигрантов объективных миграционных намерений, а с другой – резко усложняет процесс приживаемости мигрантов в местах их расселения, в т.ч. регистрацию, оформление на работу и т.д.

Кроме того, несмотря на активное декларирование борьбы с незаконной миграцией, незначительно выявлено преступлений, предусмотренных ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции», что свидетельствует о низкой эффективности работы правоохранительных органов Российской Федерации по пресечению деятельности организованных преступных групп, занимающихся незаконным ввозом и легализацией иммигрантов. Это притом, что в стране действует множество структур, оказывающих незаконные, зачастую мошеннические посреднические услуги по легализации незаконно въехавших или пребывающих на российской территории иностранцев.

Кроме того, требует особого изучения деятельность Международной организации по миграции (МОМ), насчитывающей в своих рядах 116 государств-участников и которая активно пытается вовлечь Россию и Китай в их число. Несмотря на декларируемые задачи по регулированию международных миграционных процессов, основной деятельностью данной да и других международных организаций является перенастраивание миграционных потоков от перенасыщенных иммигрантами развитых западных стран на необъятные российские просторы. И при этом высказывается желание активно финансировать и развивать именно региональные российские проекты в области расселения и трудоустройства переселяемых иностранцев из стран Африканского и Азиатско-Тихоокеанского регионов.

В то же время очевидно, что бить тревогу по поводу нехватки трудовых ресурсов для российской экономики представляется несколько преждевременным по ряду причин:

во-первых, значительная часть территорий Крайнего Севера, Сибири, а также степные природно-климатические зоны мало пригодны для массового проживания населения в силу высокой затратности на содержание промышленной, социальной и жилищно-коммунальной инфраструктуры;

во-вторых, более чем 144-миллионное население России, включая 90,4 миллиона россиян трудоспособного возраста (больше, чем когда-либо в нашей истории), является не катастрофой для страны, а активным двигателем экономического прогресса.

В качестве примера можно привести тот факт, что экономика Японии с ее 127-миллионным населением втрое превышает экономику России, по крайней мере «белую». При этом возрастная структура населения Японии ощутимо отличается от российской в худшую сторону с более низким коэффициентом рождаемости, что не мешает этому государству проводить жесткую политику ограничения въезда трудовых иммигрантов.

В этой связи интересен исторический факт, что в 1926 г. население РСФСР составляло 93,2 млн. чел., в т.ч. в трудоспособном возрасте 48,5 млн. чел., однако это не помешало мобилизовать силы на проведение индустриализации, а в первое десятилетие после окончания Великой Отечественной войны 67,3 млн. чел. населения РСФСР в трудоспособном возрасте активно возводили «великие стройки коммунизма», создавали военно-промышленный комплекс и фундаментальную науку.

Отсюда вытекает мысль о том, что количество жителей не является определяющим фактором развития экономики, наоборот, во многих случаях создает дополнительную нагрузку на экономику страны. Эта мысль подтверждается множеством примеров из истории развития густонаселенных стран Африки и Азии, население которых, спасаясь от нищеты и голода, вынуждено эмигрировать в менее населенные, но экономически развитые страны Европы и Северной Америки.

Поэтому, выстраивая экономическую политику развития регионов, полагаем целесообразным системно развивать требующие меньших ресурсных затрат стратегически важные и благоприятные в природно-климатическом плане регионы юга и востока Российской Федерации на основе строительства городов-миллионников, связывающих пространство огромной территории. Кроме того, важно развивать средние и малые города, в которых концентрировать предприятия малого и среднего бизнеса, внедряющие в свою деятельность инновационные ресурсосберегающие технологии в сферах добычи и производства сырья, строительства, транспорта и транспортной инфраструктуры, энергетики, жилищно-коммунального сектора.

Необходимо разобраться, так ли привлекательна либеральная миграционная политика.

В этой связи необходимо обратить особое внимание на две основные проблемы:

1. Такой подход не решает полностью задачу предотвращения нелегальной миграции, так как, с одной стороны, не все иммигранты пожелают выйти из «тени» по налоговым и иным причинам, а с другой – существенно усилится миграционное давление иностранцев на стратегически важные регионы Российской Федерации, что, в свою очередь, может создать взрывоопасные социальные конфликты.

2. Возникнет стихийное движение иммигрантов из менее «привлекательных» в экономическом и климатическом плане регионов в регионы с благоприятными природно-климатическими, социально-экономическими и политическими условиями. Тем самым создаются угрозы перенаселения иммигрантами стратегически важных для страны регионов, а также создания в них мощных и хорошо организованных этнических землячеств.

Вышеизложенные проблемы предполагают реализацию следующих возможных направлений миграционной политики, среди которых:

определение приоритетных отраслей хозяйства, особо нуждающихся в рабочей силе, и соответствующих профессий и вакантных должностей, на которые можно пригласить квалифицированных иностранных специалистов;

выстраивание единой системы миграционного контроля от прибытия и размещения иностранцев до их выезда на родину;

широкомасштабная и системная работа по социально-экономической и культурной адаптации как переселяющихся в Россию соотечественников, так и иностранцев;

провести мониторинг законности получения российского гражданства иностранными гражданами, в т.ч. из бывших союзных республик, попавших в поле зрения правоохранительных органов за противоправную деятельность;

привлечение широкой научной общественности и специалистов к обсуждению концептуальных основ миграционной политики, предлагаемых для первоочередной реализации.

Национальная безопасность и миграционная политика

2.1 Проблемы выработки эффективной государственной миграционной политики

Национальная и экономическая безопасность напрямую связаны с миграционными процессами. Нелегальная миграция, как и не контролируемая государством легальная миграция, является одним из факторов формирования новых вызовов и угроз национальной экономической безопасности.

Геополитическое и геостратегическое положение России в современном мире обусловливает особую остроту миграционных проблем для российского общества. В силу своего географического положения Россия является трансъевразийским мостом между Западом и Востоком, Севером и Югом, средоточием самых разнообразных трансграничных миграционных потоков. Они оказывают глубоко противоречивое воздействие на национальные экономические интересы, состояние экономики и рынков, демографическую ситуацию. Нелегальная миграция напрямую связана с криминологической обстановкой в стране, укоренением таких новых видов преступности, как экономическая, организованная, транснациональная, консолидацией внутри них этнопреступности на основе отдельных этнических сообществ. Нерегулируемая массовая миграция вносит свой вклад в разрастание коррупции в обществе.

Конечно, в условиях демографического кризиса, серьезных деформаций в профессионально-квалификационной структуре, напряженности на рынке труда миграция способна ослабить нехватку рабочих рук. Но, как показывает опыт, она не способна возместить «утечку мозгов», падение трудового потенциала национальной экономики, решить проблему человеческого капитала для модернизации российской экономики. Даже самый беглый анализ воздействия массовой миграции на ключевые национальные экономические интересы, формирование угроз и рисков в области экономики, остроту этих угроз, динамику показателей экономической безопасности, связанную с понижением качества рабочей силы, увеличением доли неквалифицированного и малопроизводительного труда, его конкурентного давления на уровень доходов работников, криминализацией рынков труда и увеличением коррупционной нагрузки на экономику, показывает, что проблему миграции нельзя рассматривать ни узкопрагматически (с позиций дефицита рабочей силы), ни с точки зрения отвлеченно понимаемых категорий общечеловеческих ценностей и прав человека.

Сегодня требуется четко увязать понимание миграции, миграционную политику и миграционное регулирование с экономической безопасностью страны, увидеть все стороны миграции через призму правильно понятых национальных интересов, объективно складывающихся угроз и опасностей в экономике и обществе, реальных социально-экономических последствий, которые возможно количественно оценить и сравнить с пороговыми значениями экономической безопасности применительно к данной сфере. Необходимо также ясно и беспристрастно видеть, анализировать, прогнозировать и управлять теми тенденциями, которые возникают на стыке экономической, демографической, социальной и культурной безопасности.

Пока существуют различия, часто полярные, в социально-экономическом развитии территорий и стран, в оплате и условиях труда, миграционные потоки будут оставаться объективной и неизбежной необходимостью. Полностью закрыть национальные границы от потока мигрантов невозможно, да и не нужно. Но вопросы о наиболее целесообразных институтах миграционного регулирования, эффективных механизмах миграционной политики продолжают оставаться более чем актуальными. Остановить либо жестко ограничивать миграционные потоки исключительно административно-правовыми механизмами (включая запретительные) практически невозможно.

Для выработки эффективных решений, которые способны обеспечить тактическую и стратегическую национальную экономическую безопасность, наряду с непосредственным регулированием миграционных процессов необходимо воздействовать на весь комплекс факторов развития экономики и социальной сферы, которые являются основной причиной, порождающей массовую миграцию и ее социально, культурно и политически неприемлемые формы. Также важно выявление причинно-следственных связей между миграционными процессами и социально-экономическими явлениями.

Регулирование миграционных процессов должно основываться на серьезной научной основе, объективных экспертно-аналитических разработках; иметь достаточную нормативно-правовую базу. Концептуальные и законодательные основы создают предпосылки для формирования миграционной стратегии, проведения соответствующей миграционной политики. Начинать надо с Концепции государственной миграционной политики, которая должна быть увязана со всем комплексом базовых документов по национальной и экономической безопасности. Регулирование миграционных процессов должно исходить из целевой функции, которая должна быть принята за базу программно-целевого планирования. При отсутствии сформулированной цели (группы целей) неизбежен хаотичный и внутренне противоречивый набор механизмов регулирования. Постановка целей упорядочивает набор средств и механизмов. В этой связи необходимо четко определить и утвердить в тексте Концепции государственной миграционной политики цели, которые ориентированы на регулирование миграции. Цели и приоритеты, направленные на обеспечение стратегической экономической безопасности страны, могут быть следующими: привлечение в Россию дополнительных трудовых ресурсов по необходимым специальностям для трудоустройства в конкретных регионах; радикальное сокращение хаотичных миграционных потоков (в первую очередь нелегальных), создающих социально-экономические проблемы; регулирование и обеспечение социальных условий жизнедеятельности мигрантов, прибывших в Россию, как в плане социально-трудовых отношений, так и в плане соблюдения ими законов страны, уважения традиционных ценностей и традиций коренного населения; пресечение вовлечения мигрантов в криминальный бизнес и использования миграции для пополнения контингентов организованной преступности, политического экстремизма и международного терроризма, поддержания нелегальных каналов контрабанды, торговли живым товаром, наркотиками, оружием, контрафактом. В числе приоритетных целей - привлечение русского и цивилизационно идентичного (или близкого) русскоязычного населения из стран бывшего СССР; сокращение оттока высокообразованных и квалифицированных кадров из страны.

Существуют три основные группы интересов в отношении миграции, зачастую не совпадающие и противоречащие друг другу: а) национально-государственные; б) региональные и муниципальные; в) производственно-корпоративные. На сегодняшний день основные миграционные потоки являются во многом следствием частных экономических интересов отдельных бизнес-структур, мотивированных дешевизной, социальной незащищенностью и политической инертностью привлекаемой рабочей силы из числа мигрантов. Миграционная политика не может идти на поводу этих интересов. Интересы экономической безопасности требуют при формировании миграционной политики согласовывать весь спектр интересов: общенациональных интересов; интересов регионов и муниципальных образований; большинства социальных групп (традиционных этносов и конфессиональных сообществ).

Эти интересы должны быть учтены в действующих законах, правоприменительной практике, облечены в регламентированные экономические, политические и культурные формы. Комплекс механизмов эффективного решения данной проблемы заключается в согласовании интересов страны, регионов и предприятий, который должен быть переведен в рамки оговоренных законом договорных процедур и облечен в регламентированные экономические, политические и правовые формы. Пока же количество и состав принимаемых и выпускаемых мигрантов формируется стихийно, во многом хаотически, без учета интересов страны, субъектов Федерации, основных групп граждан, населяющих нашу страну. Наличие хозяйственных интересов одновременно формирует систему лоббирования и коррупции, которая в настоящее время действует эффективнее, чем государственные механизмы регулирования. При этом понятно, что без лоббирования и коррупции нелегальная миграция невозможна в принципе.

2.2 Механизмы регулирования миграционных процессов

Комплекс мер регулирования миграции в целом должен включать: общегосударственную и региональную структурную политику с определением спроса на рабочую силу на рынках труда; систему федеральных целевых программ в области социально-трудовых отношений демографического регулирования; региональные целевые программы.

Только на основе комплексного государственного анализа динамики трудовых ресурсов, кадровых проблем отраслей, предприятий и регионов в целом, исследования рынка труда можно говорить о выявлении мотивации миграции, формировании механизмов устранения причин миграции, а не миграционных потоков как следствия. Механизмы макроэкономического регулирования легальной миграции должны разумно сочетаться с комплексом ограничений и запретительных мер, диктуемых как стратегическими, так и тактическими ориентирами в области экономической безопасности. При этом возможны варианты выдачи лицензий для бизнеса на использование труда мигрантов с указанием в лицензии условий использования трудовых ресурсов; миграционных квот; порядка их согласования; обязательных процедур предварительного объявления вакансий среди коренного населения; введение специальных налогов на предприятия и регионы, привлекающие мигрантов. Надо стимулировать бизнес, вводить системы страхования мигрантов, которые должны не только обеспечивать права последних, но и выравнивать условия конкуренции на рынках труда между коренным населением и мигрантами.

Комплекс специальных механизмов противодействия нелегальной миграции, кроме осуществляемой ФМС России системы мер, должен включать в себя также комплекс профилактических мер, включающий:

анализ социально-экономического состояния регионов страны на предмет выявления свободных экономических сегментов, в которых может быть использован труд нелегальных мигрантов;

разработку программ заполнения этих экономических сегментов за счет внутренней и легальной миграции;

исследование тенденций экономического развития регионов и динамики трудовых ресурсов с целью прогнозирования появления таких сегментов;

изучение динамики теневой экономики и различных форм криминального бизнеса в связи с динамикой миграции.

Резко уменьшить приток неквалифицированных мигрантов можно не только правовыми механизмами, но и с использованием косвенных методов, таких как нормативное закрепление сертификации мигрантов на соответствие российским квалификационным стандартам, для чего необходимо пройти соответствующее профессиональное, правовое и культурно-историческое обучение в лицензированных образовательных учреждениях. Это позволит управлять качеством миграции.

Необходимо официально узаконить и ввести в правовое поле этнические территориальные диаспоры, превратив их в официальные и легальные структуры, подотчетные органам власти, ответственные за представителей диаспор в регионе, а также за легальную и нелегальную миграцию.

3. Государственное управление миграционными процессами в Российской Федерации

3.1 Цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов в России

Целями регулирования миграционных процессов в России являются обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.

Регулирование миграционных процессов в России основывается на следующих принципах:

защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права;

защита национальных интересов и обеспечение безопасности Российской Федерации;

сочетание интересов личности, общества и государства;

дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов;

взаимодействие федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов.

В области науки и информации предполагается решение следующих задач:

дальнейшее развитие фундаментальных научных исследований основ регулирования миграционных процессов в России и мире;

организация проведения мониторинга и научного прогнозирования миграционной обстановки в Российской Федерации;

исследование и использование зарубежного опыта по предотвращению и пресечению незаконной миграции, представляющей угрозу национальной безопасности страны;

внедрение новых технологий паспортно-визового, налогового, таможенного, пограничного и иммиграционного контроля;

создание федеральной системы учета иностранных граждан и федерального автоматизированного банка данных дактилоскопической регистрации иммигрантов;

формирование общественного мнения и содействие средствам массовой информации в объективном информировании населения России о проблемах мигрантов.

3.2 Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации

Основными направлениями деятельности по регулированию миграционных процессов являются:

В области обеспечения контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации:

разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории России;

совершенствование деятельности государственных органов власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории России, координация их взаимодействия с органами пограничного и таможенного контроля;

активизация договорного процесса с государствами-участниками СНГ и заключение в рамках Содружества двусторонних и многосторонних соглашений;

введение уголовной ответственности руководителей организаций независимо от их организационно-правовой формы предпринимателей за незаконное использование иностранных работников;

расширение договорной базы и обмен с иммиграционными органами иностранных государств информацией по вопросам в области регулирования миграционных процессов;

обеспечение прав иммигрантов и контроль за соблюдением ими своих обязанностей, содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания;

реализация мер по административному выдворению и депортации незаконных иммигрантов.

В области создания условий для адаптации и интеграции мигрантов:

разработка эффективного механизма использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных мигрантов;

создание условий для социально-бытового обустройства вынужденных мигрантов, их интеграции на рынке труда, вступления на профессиональные союзы, реализации их конституционных прав и свобод человека и гражданина;

развитие взаимопонимания между местным населением и переселенцами, обеспечение гармоничного сочетания прав и интересов граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, разработка и реализация специальных программ по их культурной и языковой адаптации;

создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях обустройства вынужденных мигрантов;

государственная поддержка в приоритетном порядке социально незащищенных категорий вынужденных мигрантов, а также лиц, прибывших в Россию в условиях чрезвычайных обстоятельств, обеспечение сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации;

создание условий для легальной трудовой деятельности иммигрантов, разработка механизма управления расселением иммигрантов по территории страны, исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учетом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;

привлечение иммигрантов на временной и постоянной основе в соответствии с обоснованной потребностью регионов страны;

реализация мер по содействию адаптации иммигрантов и интеграции их в российское общество;

сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с переселенческими и общественными объединениями.

В области вхождения Российской федерации в международный рынок труда и регулирования экономической миграции обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении проблем трудовой миграции путем усиления контроля за привлечением и использованием иностранных работников в целях защиты российского рынка труда, а также обеспечения права российских граждан на занятие в приоритетном порядке вакантных рабочих мест в Российской Федерации:

соблюдение работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников, а также в трудовых договорах (контрактах);

противодействие нелегальной трудовой иммиграции и контроль за уровнем оплаты труда иностранных работников;

проведение комплексных проверок законности пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, их трудовой деятельности, соблюдения ими налогового законодательства;

совершенствование нормативной правовой базы в области трудовой эмиграции российских граждан;

создание и обеспечение условий для упорядочения трудоустройства российских граждан за границей, обеспечения их социальной и правовой защиты;

стимулирование возвращения в Россию эмигрантов, выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь квалифицированных специалистов;

создание в Российской Федерации системы поддержки в приоритетном порядке квалифицированных специалистов, деятелей науки, культуры, искусства и спорта.

В области создания условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в Российской Федерации и временно находящихся на других территориях страны:

участие государства в процессе их возвращения, в том числе путем завершения существующих программ;

обеспечение в районах их прежнего проживания необходимых социально-экономических условий жизнедеятельности путем восстановления и развития экономики и социальной сферы;

обеспечение их безопасности при возвращении в места прежнего проживания и предоставление полной и объективной информации о ситуациях в местах их прежнего проживания.

В области поддержки и развития взаимоотношений с соотечественниками за рубежом:

содействие контактам и регулярным встречам на основе семейных связей;

развитие приграничного сотрудничества, в том числе осуществление совместных экономических и культурных проектов;

обеспечение соотечественникам приоритета при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности, учебы, а также при реализации инвестиционных проектов;

содействие улучшению социально-экономического положения соотечественников путем заключения Российской Федерацией с государствами их проживания соответствующих международных договоров.

В области оптимизации внутренних миграционных процессов и содействия эффективному использованию трудовых ресурсов:

решение проблем занятости населения и достижение баланса между использованием внутренних трудовых ресурсов и привлечением иностранных работников;

обеспечение пропорционального развития рынка жилья и рынка труда для стимулирования миграции рабочей силы;

разработка механизмов стимулирования территориального перераспределения экономически активного населения для обеспечения сбалансированности региональных рынков труда;

разработка мер по созданию новых и сохранению имеющихся рабочих мест, а также основных условий жизнеобеспечения населения в районах с высоким оттоком населения и критическим состоянием рынка труда;

государственная поддержка переселенцев из неперспективных населенных пунктов;

развитие межбюджетных отношений, формирование федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе учета состояния рынка труда в отдельных регионах страны;

использование ротационной системы формирования трудовых ресурсов, применение вахтового метода в регионах с тяжелыми природно-климатическими условиями;

оптимизация внутренней миграции на основе прогнозов социально-экономического развития России и Генеральной схемы расселения на территории страны.

В области создания условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах Российской Федерации:

восстановление экономической активности организаций, расположенных на территории Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, за счет привлечения рабочей силы из других районов страны;

стимулирование миграции населения страны, а также граждан государств-участников СНГ в северные и тихоокеанский регионы;

проведение активной экономической и градостроительной политики в указанных регионах, включая разработку и реализацию инвестиционных программ, развитие социальной, транспортной и рыночной инфраструктуры.

Заключение

Масштабы и условия, в которых происходит миграция, порождают целый комплекс проблем, возможность решения которых уменьшается вследствие сложной социально-экономической ситуации в стране.

Приток мигрантов способствовал росту цен на недвижимость, обострению конкуренции на рынке труда, снижению уровня жизни населения, обострению других социальных проблем, прежде всего в области образования и здравоохранения, криминализации обстановки в России. Усиление националистических и сепаратистских настроений в ряде случаев привели к столкновениям на межнациональной и межконфессиональной основе. Во всей совокупности миграционных проблем ключевыми являются проблемы интеграции мигрантов в принимающее общество и проблемы адаптации принимающего общества к новым условиям, прежде всего к изменению этнического состава населения и следствиям этого процесса.

Современная миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов.

Список литературы

Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // РГ. 2006. 28 июня.

2. Витковская Г.С. Незаконная миграция в России: ситуация и политика противодействия // Нелегальная иммиграция. М., 2002.

3. Дамаскин О.В. Национальная безопасность и миграционная политика // Миграционное право. 2007, № 3.

4. Кутьин А.Д. Миграция в России: проблемы, прогнозы и перспективные направления государственной политики // Миграционное право. 2006, № 3.

5. Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007, № 7.

6. Современная демографическая политика: Россия и зарубежный опыт// Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005, № 25 (277).

7. Тюркин М.Л. Миграционная система России. Монография. – М.: Издательский дом «Стратегия», 2005.

8. Хабибуллин А.Г. Миграция и миграционная политика: механизмы взаимодействия // Миграционное право. 2007, № 4.

Понятие и особенности внутренней и внешней миграции. Характерные черты миграции в современной России. История миграционных потоков на территории России и бывших стран СССР. Цели и задачи правительства России в области регуляции миграционных процессов.

Признание катастрофичности демографического положения России. Программа "материнского капитала", пособия и льготы по рождению ребенка как основные компоненты демографической политики страны. Характеристика национальных проблем Краснодарского края.

Изучение сущности миграции населения, под которым понимают территориальную подвижность населения, связанную с его перемещением по территории страны (или между государствами), обусловленную влиянием экономических и социальных и политических факторов.

Понятие, виды и функции миграции. Основные отличия миграционных процессов в советский период и в условиях современной социально-политической трансформации. Возникновение незаконной иммиграции и особенности динамики миграционного оттока из России.

Основные понятия и виды миграции населения, причины и предпосылки данных процессов, классификация, направления и методы государственного регулирования в Российской Федерации. Факторы и показатели интенсивности миграции населения и трудовой мобильности.

Несогласованность национальных иммиграционных законодательств стан СНГ как одна из причин развития нелегальной миграции на современном этапе. Национальная программа демографической безопасности Беларуси и ее значение в оптимизации миграционных процессов.

Изучение сущности миграции населения - переселения или перемещения, обусловленного сменой места проживания. Характеристика форм (внутренние и внешние) и причин (экономические, политические) миграции. Особенности влияния миграции на структуру населения.

Понятие миграции населения: эмиграция, иммиграция, внешняя, внутренняя, постоянная, безвозвратная. Этапы развития и типы миграции, приживаемость. Абсолютные и относительные показатели миграции. Анализ и прогнозирование миграции в Санкт-Петербурге.

Проблема измерения социального капитала регионального сообщества. Социальные аспекты трудовой миграции на примере Республики Марий Эл. Потенциал возвратной миграции русских в странах СНГ и Балтии. Социально-экономические эффекты трудовой миграции.

Причины привлечения иностранной рабочей силы в российскую экономику. Экономический прогресс различных государств становится все более зависимым от мировых тенденций и закономерностей общественного развития, активного взаимодействия отдельных национальных экономик друг с другом. Сегодня ни одна стр...

Характеристика миграции населения - перемещений, связанных с переменой мест жительства, в поисках лучшей жизни, по причине бегства от мест ведения боевых действий, бегства от правосудия. Анализ нелегальной миграции, ксенофобии связанной с этим явлением.

Влияние демографических процессов на безопасность государства. Политика российского государства в регулировании демографических процессов. Миграция как фактор стабилизации демографической ситуации в России. Демографические прогнозы для России до 2050 г.

Рост миграции, вызванной разными конфликтами и бедствиями в мире, причины и оценка возможных последствий данных процессов. Проблема вынужденных мигрантов как одна из наиболее важных демографических проблем на Ближнем и Среднем Востоке, ее разрешение.

После распада СССР Северный Кавказ стал приграничной территорией РФ. Динамика движения населения. Миграционная ситуация. Причины миграции. Вынужденная миграция и проблемы переселенцев. Адаптация мигрантов. Влияние миграции на межнациональные отношения.

Уральский Государственный Университет им. А.М. Горького Факультет политологии и социологии Кафедра теории и истории социологии Реферат по демографии

Миграционные процессы обрели со второй половины двадцатого столетия поистине глобальные масштабы, охватив все континенты планеты, социальные слои и группы общества, различные сферы общественной жизнедеятельности.

Миграции отдельных людей и целых обществ являются важнейшей характеристикой развития цивилизации. Анализ гражданского законодательства о раскрытии причин эмиграции из Средней Азии. Прогнозы на ближайшее десятилетие. Способы регулирование миграции.

Оценка тенденций в демографической ситуации России за последние годы. Анализ численности и возрастно-полового состава населения, естественного движения, миграции. Угрозы национальной и экономической безопасности, связанные с демографической ситуацией РФ.

Глобальные миграционные процессы в современных теориях миграции. Концепция транснациональной миграции. Миграционные потоки Китая и региональная безопасность Дальнего Востока. Отношение молодежи к проблеме трудовой миграции на примере города Якутска.

Cодержание Введение 2 Глава I. Проблема миграции и ее современное состояние 6 1.1 Теоретические основы проблемы миграции 6 1.2 Миграционные процессы в современной России 11

Миграционная политика России в современных условиях

Осознание демографических проблем Российской Федерации стало повсеместным. В возрастной структуре все меньше становится доля лиц трудоспособного возраста, возрастает количество пенсионеров, в том числе по состоянию здоровья. Миграционные потоки внутри страны не отвечают потребностям развития экономики, некоторым регионам угрожает отток и без того малочисленного населения.

После распада Советского Союза миграционная политика в России проводилась во многом бессистемно и несогласованно, поскольку была непосредственной реакцией на потоки беженцев, появившиеся в результате межнациональных и военных конфликтов. С тех пор характер миграции изменился - она перешла в более спокойную стадию, где миграция обусловлена не ситуационными вызовами, а тенденциями, имеющими долгосрочный характер – состоянием экономической, демографической и региональной политики.

Для реализации миграционной политики как части государственной системы управления в стране создана и на протяжении многих лет действует институциональная структура – Федеральная миграционная служба России, включающая в себя: центральное учреждение с региональными отделениями, персоналом и соответствующим бюджетом; распределение обязанностей между центральными, региональными и местными властями, общественными и неправительственными организациями, занимающимися проблемами мигрантов; информационную систему, включая научно-исследовательское обеспечение; нормативно-правовую базу по вопросам миграции населения, иммиграции и гражданства; механизм контроля над реализацией законодательства и расходованием средств бюджета; технические возможности для осуществления иммиграционного контроля; систему подготовки квалифицированных кадров.

Государство инициирует формирование нормативно-правовой базы и соответствующей стратегии регулирования миграционных процессов. Однако функционирование современной миграционной системы России противоречиво и это стимулирует поиск перспективных направлений и подходов по их разрешению. Сегодня ни в обществе, ни в правительстве нет единства в подходах к государственной миграционной политике. Министерство труда и экономического развития выдвигает повышение мобильности рабочей силы в число приоритетных задач ближайшей перспективы, в то время как силовые ведомства проводят ограничительную миграционную политику, способствуя распространению мигрантофобии.

Так, в «Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2025 года» закреплена комплексность решения демографических задач, к которым наряду с другими отнесена и миграция населения, однако этот документ носит лишь рекомендательный характер.

Отсутствие научно обоснованной государственной миграционной политики в РФ отрицательно сказывается на ситуации в этой сфере в целом. Так, принятые в конце 2006 г. новые законопроекты, либерализовавшие практику привлечения иностранной рабочей силы, серьезно трансформировали миграционную систему и привели к неоднозначным результатам. Введение системы квотирования привлечения иностранной рабочей силы не оправдало себя именно в столичном мегаполисе в связи с низким уровнем проработки системы контроля, вызвало необходимость корректировки количества квот в сторону уменьшения, что неминуемо вызвало увеличение нелегальной составляющей трудовой миграции. Введение в 2010 г. системы сертифицирования привлечения иностранной рабочей силы в частный сектор экономики повлечет немалые проблемы с учетом потока трудовых мигрантов. Однако эти меры были продиктованы потребностями рынка труда и необходимостью легализации большого количества трудовых мигрантов, нелегально трудящихся в частном секторе. Таким образом, рынок труда выступает в роли института косвенного регулирования миграционных процессов.

По мнению Чеснокова А. С. «Анализ проблем институционального оформления миграционной политики – ее сопровождения, разграничения полномочий и функций органов власти, их ведомственного взаимодействия, а также координации усилий на всех уровнях государственной, региональной власти и местного самоуправления – показывает сложность и противоречивость сложившихся подходов по их разрешению».

Социальное проектирование в регулировании миграции населения

Либерализация миграционной практики поставила органы власти и управления перед необходимостью поиска путей и методов превращения миграции населения в фактор развития общества при соблюдении баланса интересов человека и государства.

В этой связи был решен вопрос о применении социального проектирования в сфере миграции населения и использовании целевых комплексных программ как инструмента реализации государственной миграционной политики на основе методологии, разработанной российскими и зарубежными учеными

Именно в долговременной целевой программе «Миграция» были впервые в современной практике сформулированы приоритетные направления миграционной политики России, принципы отношения к вынужденным мигрантам, перечень требований к ее правовому, организационному и финансовому обеспечению. Впоследствии эта программа была модернизирована, создала базу разработки концепции миграционной политики, мер и механизмов ее реализации, однако неизбежно столкнулась с типичной в тот период проблемой недофинансирования и не была реализована в полном объеме. Однако конструктивный потенциал программно-целевого метода регулирования миграционных проблем получил развитие в последующих программных документах как федерального, так и регионального уровней.

Новым этапом стало принятие Федеральной миграционной программы на 1998-2000 гг., которая задала высокий стандарт не только разработке, но и идеологической проработке, инструментальному сопровождению миграционной политики, содержала графики принятия нормативных правовых актов и финансирования мероприятий для различных категорий мигрантов. Это позволило выполнить все основные задачи данного документа, предоставить жилье 17,2 тыс. чел., пособия – 345 тыс. вынужденных мигрантов, провести медико-психологическую реабилитацию почти 6 тыс. чел., оказать финансовую помощь 29 субъектам Федерации при создании инженерной и социальной инфраструктуры в местах компактного поселения вынужденных переселенцев, не было допущено по иммиграционным причинам более 50 тыс. чел. и депортировано около 40 тыс.

Очередная Федеральная миграционная программа на 2002-2005 гг., по мнению специалистов, была еще более тщательно проработана, т.к. учитывала многие новые тенденции, но наряду с другими аналогичными документами, была отклонена Правительством РФ. И по сей день, миграционные процессы регламентируются Концепцией демографического развития России до 2025 г. и Концепцией миграционной политики России – документом, имеющим лишь рекомендательный характер.

Социальное проектирование в настоящее время активно применяется в решении миграционных вопросов ряда регионов России в рамках реализации Государственной целевой программы содействия переселению соотечественников. Немаловажно, что в разработке и реализации региональных программ активно принимают участие переселенческие организации и общины, которые порой самостоятельно вырабатывали свои собственные программные документы с опорой на программно-целевой подход. Однако одним из основных недостатков этого метода является дефицит региональных бюджетов и неполное выполнение ими программных обязательств.

Эффективность регулирования миграционных процессов в Москве - одна из актуальных и наиболее сложных задач, решаемых Правительством Москвы, что актуализирует потребность в соответствующей нормативно-правовой базе. Важной вехой в становлении столичной модели регулирования миграционных процессов стали директивные документы, закрепившие программно-целевой подход в качестве основного инструмента управления.

Так, Московская городская целевая миграционная программа на 2008-2010 гг., отличаясь от трех предыдущих, заметно эволюционировала в формулировании задач и принципов регулирования миграции.

Вступление в действие (январь 2007 г.) обновленного миграционного законодательства, упростившего порядок привлечения и трудоустройства иностранных работников, показало, что уведомительный порядок миграционного учета и усиление санкций за нарушение правил, хотя и способствуют сокращению незаконной миграции, но при этом минимизирует права субъектов Федерации в регулировании миграционных процессов, проходящих на их территории, лишает их возможности контролировать численность трудовых мигрантов, получать своевременную информацию о сфере их занятости, условиях проживания и состояния здоровья.

В этой связи стратегической целью упомянутой миграционной программы стал последовательный отказ от привлечения иностранных работников низкой квалификации, задействование отечественных трудовых ресурсов, преодоление демпинга рабочей силы путем радикального повышения уровня оплаты на основе роста производительности труда.

Составной частью столичной модели является План мероприятий города Москвы по оказанию содействия добровольному переселению в регионы Российской Федерации соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2009 гг., особенность которого заключается в том, что столица, будучи крупнейшим транспортным узлом, активно задействована в этой сфере.

Характерной чертой московской модели регулирования миграционных процессов является традиционно пристальное внимание к санитарно-эпидемиологической ситуации в городе в условиях стихийного характера миграции населения. Новое законодательство оказалось не до конца отработанным и в этой сфере, так действующая схема предусматривает получение разрешения на работу до прохождения медицинского обследования, а 14,5% прибывших в Москву мигрантов оказались инфицированы опасными для окружающих заболеваниями.

Основой московской миграционной модели остается подтвердивший свою эффективность программно-целевой подход, позволяющий решать конкретные задачи в сфере экономики, демографического и социального развития; неуступчивая позиция в отстаивании законных интересов москвичей и всего города в вопросах регулирования миграционных процессов; последовательные шаги по замене трудовых мигрантов-иностранцев на граждан России, прибывающих из других регионов; приоритет в трудоустройстве тем из них, кто намерен остаться в столице на постоянное жительство; гибкое и в целом эффективное взаимодействие с ФМС России и его структурным подразделением в Москве в части совместной подготовки проектов законов и директивных документов.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Для реализации миграционной политики как части государственной системы управления в стране создана и на протяжении многих лет действует институциональная структура – Федеральная миграционная служба России.

Государство инициирует формирование нормативно-правовой базы и соответствующей стратегии регулирования миграционных процессов. Однако функционирование современной миграционной системы России противоречиво и это стимулирует поиск перспективных направлений и подходов по их разрешению. Сегодня ни в обществе, ни в правительстве нет единства в подходах к государственной миграционной политике.

Очевидной является слабая координация основных институтов регулирования миграционных процессов – государства, рынка труда и системы контрактных отношений, обусловленная в большей степени неотработанностью технологии их взаимодействия, недостаточностью нормативно-правовой базы и отсутствием четко прописанных и признанных целей и задач государственной миграционной политики.

Социальное проектирование в настоящее время активно применяется в решении миграционных вопросов ряда регионов России в рамках реализации Государственной целевой программы содействия переселению соотечественников.

Основой московской миграционной модели остается подтвердивший свою эффективность программно-целевой подход, позволяющий решать конкретные задачи в сфере экономики, демографического и социального развития.

Можно констатировать, что социальное проектирование, как один из методов в системе государственного управления миграционным поведением населения полностью себя оправдывает, т.к. на основе модернизированной правовой базы регулирования миграционных процессов в России, позволяет достаточно оперативно реагировать на изменения миграционной ситуации. Методологическая и методическая основа применения социального проектирования в этой сфере разработана и может быть применена при восстановлении практики разработки федеральных и региональных среднесрочных миграционных программ.