Доклад: Организация работы с обращениями граждан в администрацию. Формы и методы работы с обращениями граждан Итог по организации работы с обращениями граждан

право гражданин государственный власть

Методика - это алгоритм или же проще «готовый рецепт», процедура для проведения нацеленных действий.

Для определения результатов управления и оценки полученного эффекта, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы.

Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой эффективность управляющего воздействия оценивается по шести базовым индексам: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствия насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона.

Право голоса и подотчетность государственных органов - критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность политических прав и гражданских свобод, возможность участия граждан в выборах и контроле государственных органов, степень независимости прессы. Политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти - критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия.

Эффективность правительства - критерий, который характеризует качество бюрократии и компетенцию государственных служащих, уровень их политической лояльности действующей власти, качество исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг.

Верховенство закона - критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующих законодательной и правоприменительной систем.

Согласно данным опросов аналитического центра «Левада-Центр» за 2007 - 2014 гг., абсолютное большинство граждан не только придерживаются установки на ожидание опеки и заботы со стороны государства, но и признают существование такой установки . И лишь небольшая часть граждан проявляет активный интерес и активную позицию к серьезным общественным проблемам. При этом уровень доверия граждан к представителям власти вроде бы нельзя назвать высоким, учитывая, что наибольший процент опрошенных не до конца определились в своих ощущениях.

Опрос общественного мнения не всегда позволяет определить глубинные установки граждан по отношению к власти, с которой представители общества непосредственно или опосредованно взаимодействуют. Повсеместно проводимые социологические опросы не всегда объективно отражают реальные потребности и мнения граждан по причине того, что в некоторых случаях присутствует фактор искусственности и неестественности проблемы, заявленной при опросе, а также искусственности самой ситуации опроса. Это связано с тем, что респонденты иногда не имеют четкого мнения по интересующему исследователей вопросу или не имеют к проблеме никакого отношения, а сама проблема порой пристрастно структурируется в ходе составления вопросов анкеты и вариантов ответов на них .

В целях реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления создана трехуровневая система обеспечения права граждан на обращения, обеспечивающая функционирования государственных органов федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления в едином информационном пространстве и по единым существующим методикам. Существует трехуровневая система приемных Президента Российской Федерации.

Обеспечение объективного и своевременного рассмотрения обращений позволит оперативно выявлять и пресекать проявления различных проблем на органах государственной власти, а также принимать меры по устранению ее последствий.

Первый уровень - Приемная Президента Российской Федерации по приему граждан в Москве и приемные Президента Российской Федерации в центрах федеральных округов.

Второй уровень - приемные Президента Российской Федерации в административных центрах субъектов Российской Федерации

Третий уровень - терминалы «электронной приемной Президента Российской Федерации», главной целью которой является реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления с населением свыше 70 тысяч жителей.

Стоить отметить, что систему приемных Президента Российской Федерации дополняет мобильная приемная, которая осуществляет выезды в субъекты Российской Федерации и муниципальные образования для рассмотрения обращений заявителей с их прямым участием в местах их пребывания или проживания с использованием переносных и передвижных комплексов, обеспечивающих полную связь и передачу данных в любой точке страны. В настоящих методических рекомендациях рассматривается последовательность процедур при работе с Обращениями в федеральном органе исполнительной власти, учитывающий специальный порядок при рассмотрении обращений. Методические рекомендации определяют дальнейшее совершенствование работы с обращениями граждан в государственные органы власти в целях:

совершенствования деятельности по обеспечению достижения показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации: в отдельных сферах государственной политики, в субъектах РФ и муниципальных образованиях

оценка эффективности деятельности: федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах государственного управления и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствующих субъектах и муниципальных образованиях

В данной работе проводится мониторинг обращений граждан в государственные органы власти. Это систематическое наблюдение, сбор, накопление, обработка и анализ информации о состоянии объектов, явлений, реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов жизнеобеспечения населения и отдельных переданных государственных полномочий с целью их оценки, прогноза, выявления и системного анализа происходящих изменений, предупреждения нежелательных тенденций развития, а также очагов социальной напряженности.

Качественные методы (этнографические, исторические исследования как методы качественного анализа локальных микросоциумов, метод исследования случая, биографический метод, метод нарратива (повествования)). При использовании качественных методов между этапом получения первичных данных и этапом содержательного анализа отсутствует звено формализованных математических операций. Это широко известные и применяемые методы статистической обработки данных.

Хорошо зарекомендовало себя как форма работы с населением проведение ежегодных отчетов органов государственной власти проделанных работ перед гражданами и жителями. Рабочие группы доводят информацию о проделанной работе до населения. Осуществляется постоянный контроль решений по реализации предложений, высказанных населением РФ в ходе обсуждения отчета органов исполнительной власти о работе. С учетом обобщенного мнения населения принимаются управленческие решения и программы социально-экономического развития в целом. Критерии систематизации основываются на положениях нормативно-правовых актов.

На сегодняшний день основная работа по анализу обращений и подготовке ответов проводится опытными сотрудниками профильных отделов, обрабатывающих обращения граждан.

Для своевременного и качественного рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органы государственной власти используются различные формы и методы работы с населением. Ежемесячно на заседаниях, аппаратных совещаниях заслушивается анализ работы с обращениями граждан за истекший месяц.

Проверенная информация по обращениям граждан предоставляется в виде гистограммы и сводной таблицы с указанием количества обращений в процентах каждой из рубрик. Информационное обеспечение играет немаловажную роль в регистрации обращений любого вида.

Для выполнения аналитической обработки обращений граждан существует единое информационное хранилище, как vip.net, АдмСЭД, электронное правительство. С технологической точки зрения эта процедура не представляет особых сложностей. Для каждого вида обращений существуют решения, которые позволяют решить любую задачу.

Все становится проще с инновацией в сфере информационных технологий, существует множество программ, которые не только упрощают работу, но и повышают качество и оперативность проверки обращений.

Для органов власти обращения граждан – это один из важнейших источников информации, необходимой для решения вопросов государственного управления. В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, существенным образом изменившие ряд его важных положений. Чем были вызваны эти изменения и каких вопросов они касаются?

Обращения граждан - это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов власти с населением, это одна из форм участия граждан в управлении делами государства и общества. Для органов власти обращения граждан - это один из важнейших ис­точников информации, необходимой для решения вопросов государствен­ного управления .

В.Ф. Янковая,

зам. директора ВНИИДАД,

канд. ист. наук, доц.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулирует­ся Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О по­рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации »* (далее - Закон). Закон развивает положения ст. 33 Конституции Российской Федерации, предоставляющей гражданам право обращаться лично, а также направлять пись­менные индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Также Закон определяет порядок рассмотрения обращений граждан в органах власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления уже давно применяют по­ложения Закона на практике, и многие органы власти имеют локальные нормативные правовые акты, определяющие по­рядок рассмотрения обращений с учетом своей ведомственной специфики и порядок ведения делопроизводства по обраще­ниям граждан.

В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обра­щений граждан Российской Федерации» были внесены измене­ния, существенным образом изменившие ряд важных положе­ний Закона. Изменения 2010 г. были вызваны принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг», а изменения 2013 г. были вызваны решением Конституционно­го Суда Российской Федерации. Эти изменения носят прин­ципиальный характер, меняя некоторые сложившиеся пред ставления о том, какие документы относятся к категории документов «Обращения граждан», что, в свою очередь, меня­ет некоторые сложившиеся приемы работы с этой категорией документов.

* Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2010, 27.06.2010, 07.05.2013, © В.Ф. Янковая, 2013 02.07.2013).

Основные положения Закона

Закон устанавливает виды письменных обращений граждан, это: предложение, заявление, жалоба. Закон «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации» опре­деляет виды обращений следующим образом (ст. 4):

«предложение - рекомендация гражданина по совер­шенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улуч­шению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реали­зации его конституционных прав и свобод или конститу­ционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о на­рушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных инте­ресов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».

Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного само­управления и должностными лицами, ряд положений Закона имеет непосредственное отношение к ведению делопроизвод­ства по обращениям граждан.

Во-первых, Законом установлены требования к письмен­ному обращению. Обращение должно содержать (ст. 7, п. 1):

наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо долж­ность соответствующего лица;

фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии);

почтовый адрес, по которому должны быть направ­лены ответ, уведомление о переадресации обраще­ния;

суть предложения, заявления или жалобы;

личную подпись;

дату.

Во-вторых, Закон дает право гражданам направлять об­ращения в государственный орган власти, орган местного само­управления, должностному лицу в форме электронного доку­мента (ст. 7, п. 3), который подлежит рассмотрению в том же порядке, что и письменное обращение. Гражданин в своем электронном обращении должен указать фамилию, имя, отче­ство (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного докумен­та, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

В-третьих, Закон устанавливает ряд норм в отношении сроков рассмотрения обращений граждан, в частности:

письменное обращение подлежит обязательной ре­гистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправ­ления или должностному лицу (ст. 8, п. 2);

письменное обращение, содержащее вопросы, реше­ние которых не входит в компетенцию данных госу­дарственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компе­тенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ст. 8, п. 3);

если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких госу­дарственных органов, органов местного самоуправ­ления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (ст. 8, п. 4);

письменное обращение, поступившее в государствен­ный орган, орган местного самоуправления или долж­ностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения; в исключительных случаях, а также в случае направления запроса <...> руково­дитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномо­ченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о прод­лении срока его рассмотрения гражданина, направив­шего обращение (ст. 12).

Законом установлено также, в каких случаях ответ на об­ращение не дается, а в каких случаях руководитель государ­ственного органа или органа местного самоуправления, долж­ностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с граждани­ном по данному вопросу.

В частности, если в обращении гражданина не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почто­вый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ст. 11, п. 1).

Изменения в Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Итак, рассмотрим те изменения, которые были внесены в Закон. Начнем с тех, которые были внесены в связи с принятием Фе­дерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг ».

В связи с принятием данного Закона изменения коснулись тех статей, в которых речь идет об обращениях граждан, сделанных в электронной форме: это ст. 4 и 7.

В статье 4 изменения внесены в определение понятия «об­ращение гражданина», которое теперь может быть не только в письменной или устной форме, но и в форме электронного документа:

«обращение гражданина... - направленные в государ­ственный орган, орган местного самоуправления или долж­ностному лицу в письменной форме или в форме электрон­ного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

Конечно, обращение в форме электронного документа остается по форме воспроизведения письменным обращени­ем, но главное здесь - форма представления документа и способ передачи (по информационно-коммуникационным каналам).

Пункт 3 статьи 7, которая и устанавливает право граж­данина обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу в электрон­ной форме, в связи с принятием Федерального закона «Об ор­ганизации предоставления государственных и муниципальных услуг» также изложен в новой редакции. Сравним первона­чальную и ныне действующую редакции данного пункта За­кона:

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.05.2006

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.07.2013

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информа­ционным системам общего поль­зования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоя­щим Федеральным законом»

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного обращения, подлежит рассмотрению в порядке, установленном на­стоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обяза­тельном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материа­лы или их копии в письменной форме»

При этом положение Закона не содержит никаких указаний относительно придания юридической значимости обращению в электронной форме. Напомним в связи с этим положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», п. 4 ст. 11 которого говорит:

«В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участву­ют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых под­писано электронной подписью или иным аналогом собствен­норучной подписи отправителя такого сообщения, в поряд­ке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами»*.

Таким образом, обмен электронными сообщениями, кото­рые не подписаны электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи (кстати, законодательство Рос­сийской Федерации не объясняет, что такое «аналог собствен­норучной подписи»), нельзя рассматривать как обмен доку­ментами. Вместе с тем Закон обязывает орган власти или должностное лицо, рассмотревшее обращение в электронной форме, дать на него ответ и направить ответ в форме электрон­ного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении (ст. 10, п. 4 Закона «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Из этого можно сделать только один вывод: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает органы власти, органы местного само­управления, должностных лиц (а в соответствии со ст. 2 Закон распространяется и на государственные и муниципальные учреждения, и на иные организации, на которые возложено осу­ществление публично значимых функций) работать с обраще­ниями граждан, не имеющими юридической значимости, ведь гражданин, направляя обращение в электронной форме, не имеет возможности подписать его электронной подписью.

* Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 06.04.2011 № 65-ФЗ, от 21.07.2011 № 252-ФЗ, от 28.07.2012 № 139-ФЗ, от 05.04.2013 № 50-ФЗ, от 07.06.2013 № 112-ФЗ, от 02.07.2013 № 187-ФЗ).

Понимая это, органы власти при рассмотрении электрон­ных обращений вынуждены прибегать к различным приемам, позволяющим выйти из этой весьма непростой ситуации: они либо сообщают гражданину по электронной почте (если граж­данин не указал почтовый адрес, по которому должен быть дан ответ) о том, что обращение рассмотрено, подготовлен ответ на обращение и гражданин может получить его лично, пред­ставив документ, удостоверяющий личность, или направляют гражданину электронный образ ответа на обращение, т. е. фак­тически его копию. Получается, что в первом случае орган власти вынужден вступать с гражданином в дополнительную переписку, не предусмотренную Законом, что создает допол­нительную нагрузку на работников органов власти. Во втором случае орган власти на юридически не значимый документ дает юридически не значимый ответ. Если же гражданин в своем электронном обращении указал свой почтовый адрес, по кото­рому орган власти направляет ответ на обращение, то и в этом случае мы имеем более чем странную ситуацию, когда на не значимый в юридическом отношении документ (поскольку от­сутствует возможность идентификации лица, направившего обращение в электронной форме) орган власти направляет юридически значимый ответ (официальный документ).

Не случайно в ряде регионов органы власти, работая с электронными обращениями граждан, пытаются осущест­влять проверку лица (идентификацию лица), направившего обращение в электронной форме, через обращение к базам данных региональных управлений ФМС, МВД и др., с кото­рыми заключаются соответствующие соглашения.

Общий вывод в связи с данным положением Закона: норма Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», дающая право гражданам обращать­ся в орган власти с обращениями в электронной форме, про­тиворечит норме Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», заставляет органы власти или выходить за рамки правового поля, или вынуждает их создавать различные варианты вы­хода из этой ситуации, что приводит к дополнительной ра­боте и соответственно дополнительным временным и трудо­вым затратам.

Серьезные изменения в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П*.

Поводом для рассмотрения положений Закона в Консти­туционном Суде стало обращение Законодательного Собрания Ростовской области, которое оспорило ряд положений Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно то, что Закон не распространяет на юридические лица право направлять индивидуальные и кол­лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и не предусматривает гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципаль­ным предприятиям и учреждениям. При рассмотрении данно­го вопроса Конституционным Судом ряд положений Закона были признаны неконституционными, в связи с чем и были внесены изменения в Закон.

Рассмотрим эти изменения.

Статья 1 Закона, определяющая сферу его действия, в свя­зи с решением Конституционного Суда дополнена пунктом 4, уточняющим и расширяющим сферу его действия. Приведем эту статью Закона в действующей редакции полностью:

«Статья 1. Сфера применения настоящего Федерально­го закона

1. Настоящим Федеральным законом регулируются пра­воотношения, связанные с реализацией гражданином Рос­сийской Федерации (далее также - гражданин) закрепленно­го за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмот­рения обращений граждан государственными органами, ор­ганами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяет­ся на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными феде­ральными законами.

3. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяет­ся на правоотношения, связанные с рассмотрением обраще­ний иностранных граждан и лиц без гражданства, за исклю­чением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

* Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собра­ния Ростовской области».

4. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственны­ми органами, органами местного самоуправления и долж­ностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, долж­ностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, свя­занные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муници­пальными учреждениями, иными организациями и их долж­ностными лицами».

То, что в сферу действия Закона наряду с органами госу­дарственной власти, органами местного самоуправления, долж­ностными лицами попали также осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреж­дения, иные организации и их должностные лица, комментария не требует. Это дополнение сняло вопросы, возникавшие ранее в связи с ограничением сферы действия Закона только органа­ми власти и должностными лицами*.

Но положение действующей редакции Закона, согласно которому Законом устанавливается порядок рассмотрения не только обращений граждан, но и обращений объединений граж­дан, в т. ч. юридических лиц, вызывает на практике множество вопросов, главный из которых связан с тем, какие обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, а какие - нет. Вопрос вовсе не праздный, учитывая, что для обращений граждан установлены особые сроки на регистрацию обращения, его рассмотрение, переадресацию и др.

Если относиться к вновь введенной норме формально, то все обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, но в этом случае у нас вся переписка ор­гана власти превращается в переписку с гражданами и юриди­ческими лицами как объединениями граждан. Естественные вопросы, которые возникают в связи с этим: зачем тогда нужен Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»? Почему тогда не работать с этой категорией до­кументов по общим правилам делопроизводства? В чем в этом случае смысл установления особых сроков рассмотрения этой категории документов?

* Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полно­мочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее ор­ганизационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос­сийской Федерации» в ред. от 29.06.2010, 27.07.2010, 07.05.2013, 02.07.2013, ст. 4).

Если подходить к этой ситуации неформально, то следует вспомнить, что Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит к обращениям граж­дан три вида документов - заявление, предложение, жалоба. Следовательно, можно попытаться использовать содержатель­ный критерий и относить к обращениям граждан только те письма юридических лиц, которые являются по своей сути:

• предложениями (содержат рекомендации по совер­шенствованию законов и иных нормативных право­вых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и т. п.);
• заявлениями (содержат просьбы о содействии в реа­лизации конституционных прав и свобод либо со­общение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов и др.);
• жалобами (содержат просьбы о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных ин­тересов).

Но если в отношении предложений и жалоб этот критерий в принципе применим, то в отношении заявлений все не так просто. Дело в том, что к документам, имеющим название «за­явление», относится огромное множество документов, состав­ляемых в самых разных ситуациях.

Например, при реализации государственных и муници­пальных услуг, предоставляемых как физическим, так и юри­дическим лицам, инициирующим документом очень часто выступает именно заявление.

На практике применяется множество разновидностей за­явлений, и не существует критерия, который позволил бы от­делить заявления, которые должны рассматриваться по Закону «О порядке обращений граждан Российской Федерации», от многих других разновидностей заявлений, в частности, от тех, которые во многих случаях инициируют предоставление госу­дарственных и муниципальных услуг и соответственно должны рассматриваться в соответствии с другими нормативными до­кументами.

Очевидно, что найти легкое решение в этой ситуации не просто, хотя для тех, кто занимается ведением делопроизвод­ства, крайне важно иметь четкие критерии отнесения докумен­тов к категории обращений граждан, и это в первую очередь касается заявлений граждан, причем не только физических, но и юридических лиц.

Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи, что мешает реагировать на обращение граждан.

Политический анализ Подъячева К.В. в работе «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти», выделяет следующие проблемы современной работы власти с обращениями граждан:

Во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.81..

При этом обращением граждан обладает «тройственной природой»: «юридического», «бюрократического», «гражданского» института.

В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не достатка.

Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.85..

Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа. Хрестоматия / Сост. Д. Шафритц, А. Хайд. Пер. с англ. М., 2003. С.112..

Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.

Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения, причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.87..

Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.95..

Шаги по модернизации института:

Необходимо четко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;

Чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;

Следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;

В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жесткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, четкая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;

Следует детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

Необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;

Следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;

Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;

Следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчеты по работе с обращениями граждан Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.68..

Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения функционирования системы государственного управления.

Политическая воля лидеров государства имеется. Так, Президент РФ Д. Медведев сказал: «считаю своей важнейшей задачей дальнейшее развитие гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан» Медведев Д.А. Выступление на церемонии вступления в должность Президента России 7 мая 2008 года. [Электронный ресурс] //Официальный сайт Президента Российской Федерации //http://www.president.kremlin.ru/text/appears/2008/ 05/200262.shtml..

Но воплотить эти пожелания в реальность можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой», затем и «второй ступени» Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.75..

Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.

Кропотливая и неустанная работа с обращениями граждан на уровне федерального центра, округов и регионов, органов местного самоуправления со временем позволит положительно ответить на такой вопрос как: «Является ли политическая система в ее нынешнем виде инструментом реального народовластия? И насколько продуктивен диалог власти и общества»1. С этими словами Президента России невозможно не согласиться. При этом необходимо отметить, что работа с обращениями граждан, если ее рассматривать как процесс, нуждается в постоянном совершенствовании.

Если говорить о федеральном уровне то здесь необходимо констатировать, что имеющееся в стране советское законодательство сильно устарело. В этом случае государство должно обратить внимание на отсутствие правового регулирования работы с обращениями граждан путем разработки и принятия отдельного Федерального закона об обращениях граждан. Также необходимо принимать меры по созданию аналитической базы, методологии, использование которой существенно облегчило бы работу в данном направлении, создавать условия для подготовки соответствующих специалистов.

Далее следует отметить необходимость постоянного совершенствования информационно-аналитической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления России, активнее использовать уже имеющиеся аналитические материалы, принимая то или иное управленческое решение. Кроме этого, нужно активизировать информационную работу по разъяснению населению тех вопросов, которые их наиболее волнуют, информировать население о принимаемых федеральных законах и о степени их реализации, о разработке общественно-значимых социальных программ и не только. При этом, проводя информационную работу в этом направлении, постоянно освещать мнение властей различного уровня по тем или иным актуальным вопросам.

Значительное количество обращений граждан в органы власти всех уровней требует организации четкой работы с ними. При этом как на уровне субъекта РФ, так и на уровне муниципалитетов используются традиционные, хорошо зарекомендовавшие себя на практике методы. Следует отметить, что использование традиционных технологий в работе с обращениями граждан не может способствовать созданию эффективной информационно-поисковой системы, а также качественному информационно-аналитическому и методологическому обеспечению деятельности органов власти и управления. Для сбора и обобщения информации необходимо осуществлять автоматизированную обработку данных об обращениях граждан с использованием технологий, которые в настоящее время все активнее внедряются в практику работы органов государственной власти и местного самоуправления. На сегодняшний день широко используются специально разработанные программы, позволяющие регистрировать, классифицировать обращения по различным категориям и получать нужную информацию: об общем числе поступивших обращений на конкретную дату, о количестве повторных обращений, об адресатах, о тематике содержания обращений, о сроках и результатах рассмотрения обращений и их исполнения. Использование таких программ повсеместно даст возможность получать оперативные данные о ходе исполнения документов до истечения срока исполнения, что будет свидетельствовать о совершенствовании работы с обращениями граждан в органах власти всех уровней.

Что же касается организации работы с обращениями граждан в администрации Первомайского городского поселения, то ее совершенствование должно носить приоритетных характер.

Во-первых, это повышение профессионального уровня и компетентности сотрудников, осуществляющих эту деятельность. В настоящее время из числа штатных сотрудников администрации городского поселения, специальное образование имеется лишь у двух человек. Однако одного образования в этой работе мало. Необходимо периодически проводить семинары, главной целью которых и стало повышение профессионального уровня сотрудников администрации.

Во-вторых, с целью оптимизации работы с обращениями граждан считаю целесообразным использование мер материального и морального стимулирования результативной работы с обращениями граждан, улучшать материально-техническое оснащение соответствующих специалистов. До настоящего момента в администрации городского поселения нет соответствующей специальной программы по учету обращений граждан, что существенно затрудняет работу соответствующего специалиста.

Кроме этого, специалист администрации городского поселения должен активнее сотрудничать с соответствующими структурными подразделениями органов государственной власти субъекта РФ, ответственных за соответствующие направление деятельности, по оказанию ими методической и консультативной помощи в области работы с жалобами и заявлениями граждан.

Особое внимание следует уделить вопросу создания информационно-аналитического отдела администрации городского поселения.

В целом, решение проблем, направленных на совершенствование работы с обращениями граждан, требует комплексного подхода.

Настроение общества, отношение к власти определяются теми личными проблемами, которые изложены в обращениях, а они, как правило, касаются вопросов оказания материальной помощи, предоставления льгот различным категориям граждан, решения социальных и жилищных проблем и так далее. Все это можно отнести к частностям, но данная проблематика формирует общий социальный фон не только в Первомайском городском поселении, но и в Челябинской области, и в России в целом.

Власть, в этом случае, должна ответственней относиться к каждой проблеме. Ведь работа с обращениями граждан предполагает индивидуальный подход к каждому заявителю. И самое важное в этой работе - не остаться равнодушными к вопросам, поднимаемым гражданами в своих обращениях. Необходимо найти взаимопонимание с каждым человеком, обратившимся за помощью. А по-другому нельзя, ведь обращения граждан это политический институт, который является элементом исторически сложившейся структуры принятия решений и определяющий, наряду с референдумом и выборами, формы контроля за реализацией принятых решений1.

^ Лихтин А. А., Зверева Е. И.

§ Совершенствование организации работы I с обращениями граждан в органах

о государственной власти Санкт-Петербурга

Лихтин Анатолий Алексеевич

ш Северо-Западный институт управления - филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) О Декан факультета государственного и муниципального управления Кандидат экономических наук, профессор

Действительный государственный советник Санкт-Петербурга 1-го класса [email protected]

Зверева Елизавета Игоревна

Архивный комитет Правительства Санкт-Петербурга

Старший инспектор отдела использования документов, проектной и организационной работы Магистр по направлению «Государственное и муниципальное управление» (СЗИУ РАНХиГС, выпуск 2016 г) [email protected]

Целью статьи является изучение современного опыта организации работы с обращениями граждан в государственных органах власти и по его результатам разработка предложений по совершенствованию данной работы. В соответствии с вышеуказанной целью обозначены следующие задачи: изучение современной нормативно-правовой базы по работе с обращениями граждан в Российской Федерации, идентификация основных направлений совершенствования работы с обращениями граждан в органах государственной власти, рассмотрение и анализ современного состояния работы с обращениями граждан в Архивном комитете Санкт-Петербурга в условиях внедрения информационных технологий. Результаты исследования имеют практическое значение при подготовке ведомственных инструкций по делопроизводству, методических рекомендаций и пособий по организации работы с обращениями граждан, разработке административных регламентов по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством срок».

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

органы государственной власти, управление, обращение, граждане, совершенствование, информационные технологии

Likhtin A. A., Zvereva E. I.

Interacting of the Organization Work with Citizen Appeals in Government Bodies of St. Petersburg

Likhtin Anatoly Alekseevich

north-West institute of Management - branch of the russian Presidential academy of national Economy and Public Administration (Saint-Peterburg, Russian federation) dean of the faculty of State and Municipal Management PhD in Economics, Professor

State Counselor of the Saint-Petersburg of the 1st Class [email protected]

Zvereva Elizaveta Igorevna

Archival Committee of the Government of St. Petersburg (Russian Federation) Senior inspector of department of use of documents, project and organizational work The master in the «State and Municipal Managemen» (NWiM of the Ranepa, 2016) [email protected]

The aim of the article is to study the modern experience of the organization of work with J

citizen appeals in the government bodies and its results to develop proposals for improving 0

the work. In accordance with the above purpose designated the following tasks: studying uj

modern regulatory framework for the work with citizen appeals in the Russian Federation, the CL identification of the main directions of improving the work with citizen appeals in government

bodies, to review and analyze the current state of the work with citizens appeals in the Archive m

Committee of St. Petersburg in terms of information technologies. The research results have o

the practical importance in the preparation of departmental instructions on office work, guide- ^

lines and manuals on the organization of work with citizen appeals, the development of ad- m

ministrative regulations for the provision of public services «Organization of reception of citizens, 0 the timely and full consideration of their appeals filed orally or in writing, acceptance decisions on them and sending replies to the legally established deadline».

government bodies, governance, appeal, citizens, improving, information technologies

Отечественный и зарубежный опыт государственного управления на протяжении долгих лет показывает, что эффективный диалог гражданского общества и власти возможен при наличии отлаженного механизма «обратной связи», то есть института обращений граждан в органы власти.

В современном российском обществе, несмотря на радикальность произошедших в 1990-е гг. социально-экономических преобразований и изменений сложившейся в предшествующий период модели «власть - общество», институт обращений граждан по-прежнему остается важнейшим фактором политического процесса . Право граждан на обращения в органы государственной власти закреплено в Конституции Российской Федерации, норма ст. 33 которой гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»1.

За последние десятилетия в России сформировалось новое правовое государство, и в данных условиях работа с обращениями граждан в органах государственной власти должна быть направлена на достижение информационной открытости деятельности государственных структур, а также повышение эффективности взаимодействия гражданина и государства. Целый ряд документов нормативного характера - как на федеральном, так и на местном уровнях, ставят задачу по расширению информационной открытости органов государственной власти, в том числе за счет совершенствования организации работы с обращениями граждан.

Институт обращений граждан, складывавшийся в России на протяжении 500 лет, уже сформирован. С формальной, технической точки зрения работа с обращениями граждан поставлена достаточно четко . В Российской Федерации накоплен значительный исторический опыт, создан богатый нормативный материал в виде государственных и внутренних ведомственных актов по регулированию делопроизводства в сфере обращений в органы власти .

По мнению авторов статьи, на сегодняшний день основными направлениями совершенствования работы с обращениями граждан в органах государственной власти являются следующие: реализация современных принципов работы с обращениями, направленных на повышение качества взаимодействия общества и власти; совершенствование законодательно-правовой и нормативно-методической основ работы с обращениями граждан в органах государственной власти всех

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

з уровней; материально-техническое оснащение структурных подразделений, функцией которых является работа с обращениями граждан; оптимизация структуры 0 управления и повышение квалификации специалистов, работающих с обращения-£ ми граждан.

^ Работа с обращениями граждан должна прежде всего основываться на принци-° пах информационной открытости, а также идти по пути снижения бюрократическо-о го подхода к институту обращений.

Принцип информационной открытости выражается в прозрачности всех стадий ш реализации прав граждан на обращения, а также в обеспечении возможности получения и ознакомления с документами, которые напрямую касаются соблюдения прав и интересов гражданина. Принцип информационный открытости пронизывает все сферы работы с обращениями граждан, в том числе в вопросах, непосредственно не связанных с реализацией прав граждан на обращения. Данный принцип может быть реализован путем опубликования отдельных принятых решений по обращениям граждан, что, несомненно, будет способствовать повышению уровня информированности и удовлетворенности деятельностью власти у населения.

Другой формой проявления принципа информационной открытости в организации работы с обращениями может стать доведение до сведения граждан графика приема руководителями органов государственной власти путем размещения соответствующих объявлений на информационных стендах административных органов, а также в СМИ и в сети интернет.

Кроме того, соблюдение государственными служащими процедуры подготовки ответа по существу должно сократить количество коллективных и повторных обращений граждан. Это означает, что у чиновника появится больше времени для объективного и подробного рассмотрения первичных обращений. Органам государственной власти необходимо проводить анализ и тематически обобщать вопросы, содержащиеся в обращениях граждан, всесторонне учитывать их при принятии управленческих решений.

Следует отметить, что в настоящее время работа с обращениями граждан регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. С принятием Федерального закона № 59-ФЗ перед органами государственной власти была поставлена задача совершенствования принципов работы с обращениями граждан. Реализация требований закона 59-ФЗ по работе с обращениями осуществлялась в трех основных направлениях: совершенствование нормативно-правового регулирования, организационных и информационных принципов.

Нужно признать, что по каждому обозначенному направлению за время действия данного закона проведена большая работа. Так, например, законы о работе с обращениями граждан, действующие в субъектах Российской Федерации, были приведены в соответствие с Федеральным законом, либо отменены вовсе; был определен круг обращений граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами, а также иными федеральными законами; в нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность органов государственной власти, внесены задачи и функции по рассмотрению обращений граждан. В настоящее время на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти ведется работа по разработке и утверждению административных регламентов по работе с обращениями граждан .

1 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 3 ноября 2015 г.) // Российская газета. № 95, 5 мая 2006 г.

В направлении совершенствования организационных принципов в органах госу- з дарственной власти сформированы подразделения, отвечающие за работу с обра- ^ щениями граждан, разрабатываются единые квалификационные требования к долж- § ностям, формулируются функциональные обязанности работников, осуществляющих £ рассмотрение обращений граждан, утверждаются порядки работы с обращениями ^ граждан. °

В целях совершенствования информационных принципов реализации Федераль- о ного закона № 59-ФЗ к нему в оперативном режиме были подготовлены и опубли- ^ кованы подробные комментарии с разъяснением основных положений закона. Не- ш однократно организовывались всероссийские совещания-семинары по вопросам О организации рассмотрения обращений граждан, по результатам которых формулировались рекомендации по совершенствованию форм и методов организации работы с обращениями в соответствии с принятым законом. В частности, на одном из подобных совещаний сделан вывод о том, что Федеральный закон востребован обществом. Основываясь на его положениях, россияне активнее используют право на обращение в органы власти не только для защиты своих конституционных прав во внесудебном порядке, но и поднимают вопросы, имеющие широкое общественное звучание. Тем самым последовательнее решается важная политическая задача - привлечение граждан к управлению делами государства1.

Федеральный закон № 59-ФЗ содержит в себе необходимые нормы для регулирования взаимодействия гражданского общества и власти, защищает конституционное право граждан на обращения в органы государственной власти. Однако следует отметить, что эффективная работа с обращениями, прежде всего, достигается при условии обеспечения неукоснительного соблюдения установленных законом № 59-ФЗ порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, наличия четкой нормативно-методической базы, которая на уровне региона дополнительно должна учитывать специфику состава и традиции населения.

Повышению эффективности работы с обращениями на уровне исполнителей способствуют повсеместное распространение накопленного опыта, а также анализ и привлечение внимания к существующим проблемам. Данная информация должна находить отражение в методических рекомендациях, пособиях, рабочих инструкциях, памятках и других материалах.

На основе анализа практической работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти для исполнителей этой работы на региональном уровне были разработаны предложения, многие из которых, как представляется, актуальны и сегодня: определить меры материального и морального стимулирования результативной работы с обращениями граждан, преодоления бюрократизма и волокиты; усилить работу по контролю за результатами рассмотрения и обоснованностью направления обращений граждан в органы, в чьей компетенции находится решение данных вопросов; направлять информационно-аналитические материалы, подготовленные на основе обращений граждан, в нижестоящие и вышестоящие органы управления для использования в их работе .

Вместе с тем необходимо констатировать, что наличие целого ряда федеральных отраслевых нормативных правовых актов до настоящего времени так и не образовали стройной системы правовых норм, которые бы всесторонне, комплексно и полно содержали политические, административно-материальные и административно-процедурные аспекты института обращений . По мнению ряда авторов, Федеральный закон № 59-ФЗ недостаточно полно характеризует понятие

1 Механизм работы с обращениями граждан ждет модернизация [Электронный ресурс] / Сайт «Открытое правительство». Ш_: http://open.gov.ru/events/5510880/7sphrase_icM32392 (дата обращения: 12.03.2016).

з обращения граждан как общепризнанного института конституционного права и не □l раскрывает его сущность .

0 Эти и ряд других причин, таких как необходимость уточнения понятийного ап-£ парата Федерального закона № 59-ФЗ, сокращение времени рассмотрения ряда ^ обращений, обязательства ответственных лиц в предоставлении мотивированного ° ответа и другие, явились веским аргументом для разработки в 2015 г. Рабочей о группой Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданско-g го общества и правам человека проекта Федерального закона «О порядке рас-ш смотрения обращений граждан в Российской Федерации»1. Принципиально важным моментом в документе является то, что он ориентирован на решение проблемы обратившегося гражданина, а не просто на то, чтобы своевременно предоставить ответ на обращение. Одной из главных особенностей законопроекта является то, что он построен на современных информационно-коммуникационных технологиях. Таким образом, в деле совершенствования нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан на сегодняшний день сделан еще один значительный шаг.

В настоящее время результативность деятельности органа государственной власти в работе с обращениями граждан во многом зависит от уровня его технического оснащения и степени автоматизации процессов управления. Компьютерная техника помогает решить обширный круг задач при подготовке документов, а также по организации оперативной и рациональной работы с ними. Здесь прежде всего имеется в виду оснащение подразделений, отвечающих за данное направление работы, необходимой современной оргтехникой; использование технологий автоматизированной обработки данных по обращениям граждан, разработка отраслевых прикладных программ, создание информационно-поисковых систем, тематических баз данных; внедрение современных телекоммуникационных технологий (интернет, сотовая связь, электронная почта и т. п.).

Автоматизация и информатизация системы документационного обеспечения управления являются механизмами, позволяющими повысить эффективность работы с обращениями граждан в современных условиях. На сегодняшний день диалог органов государственной власти и граждан с использованием информационных технологий осуществляется в соответствии с программой «Электронная Россия» (завершена в 2010 г.) и долгосрочной целевой программой «Информационное общество 2011-2018», которые провозгласили автоматизацию обязательным условием деятельности государственных органов.

Автоматизация работы в органах власти, связанной с обращениями граждан, преследует следующие цели: повышение уровня оперативности и качества ведения делопроизводства по обращениям; уменьшение документооборота в организациях посредством перехода от бумажного документооборота к электронным технологиям; повышение производительности труда и сокращение трудозатрат на выполнение отдельных операций исполнителями; мониторинг контроля исполнения обращений; автоматизированного контроля за перемещением обращений в структурных подразделениях с момента их поступления до завершения исполнения; оперативное получение информации о местонахождении обращения и состоянии его исполнения; сокращение сроков исполнения обращения; обеспечение оперативного доступа к информации посредством создания централизованного архива обращений, исполненных в электронной форме, а также к документации по их рассмотре-

1 Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Сайт Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/ news/ read/2686; Механизм работы с обращениями граждан ждет модернизация [Электронный ресурс] / Сайт «Открытое правительство». URL: http://open.gov.ru/events/5510880/7sphrase_ id=132392 (дата обращения: 12.03.2016).

нию; увеличение скорости поиска (подборки) документов по реквизитам обращений; автоматическое формирование статистики (отчетов) по обращениям граждан.

На сегодняшний день практически каждый сайт органа государственной власти предоставляет гражданину возможность через «интернет-приемную» направить свое обращение в электронном виде и получить ответ в установленные законодательством сроки.

Как правило, данный процесс содержит следующие этапы:

Формирование электронного обращения гражданином на сайте органа государственной власти;

Поступление обращения в соответствующее структурное подразделение и его регистрация в Системе электронного документооборота (СЭД) или в другой подобной системе;

Направление обращения исполнителям и подготовка ответа на него;

Регистрация ответа и его отправка гражданину, в том числе в электронном виде. Помимо прохождения вышеуказанных этапов, такой процесс электронного взаимодействия должен обеспечивать гражданам полную прозрачность работы с их обращениями, а также предоставлять возможность отслеживать текущее состояние исполнения. По этой причине необходимо реализовывать функцию информирования пользователя об основных этапах рассмотрения его обращения (поступление обращения, регистрация - присвоение делопроизводственного номера, наложение резолюции и направление его на исполнение, регистрация подготовленного ответа).

Помимо возможности отправки электронных обращений гражданами, сайты органов государственной власти в обязательном порядке должны предоставлять справочную информацию, которая позволит пользователям правильно сформулировать свое обращение и направить его «по адресу». К такой информации относятся: тексты нормативно-правовых документов; порядок организации работы в органе власти (наименование подразделений, ответственных за работу с обращениями граждан, фамилии, имена и отчества, а также контактные телефоны руководителей, графики личного приема граждан руководством), ответы на наиболее часто встречающиеся вопросы, образцы оформления письменных обращений и т. п.

Внедрение новых информационных технологий позволило во многом усовершенствовать организацию работы с обращениями граждан в Архивном комитете Санкт-Петербурга (далее - Комитет), где с 2008 г. совместно с Комитетом по информатизации и связи реализуется проект, направленный на информатизацию основных направлений деятельности архивной отрасли Санкт-Петербурга. Проект получил название Государственная информационная система «Государственные архивы Санкт-Петербурга» (далее - ГИС) и призван повысить качество информационного обеспечения органов государственной власти, граждан и организаций, в том числе, по их обращениям1.

В рамках ГИС для сотрудников Комитета созданы автоматизированные рабочие места (АРМ). Для организации работы с обращениями граждан в АРМ реализованы модули «Запросы» и «Рекомендательная картотека», с помощью которых можно оперативно получать необходимую для исполнения обращения информацию. Модуль «Запросы» предназначен для автоматизированной обработки обращений граждан. При выполнении регистрации на каждое поступившее обращение заполняется в электронном виде регистрационно-контрольная карточка с определенным набором реквизитов. Обращения, поступающие в Комитет, имеют отраслевую спе-

1 Сведения о государственной информационной системе «Государственные архивы Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] / Сайт «Реестр государственных информационных систем Санкт-Петербурга». URL: http://reestr-gis.spb.ru/ regis:is2053 (дата обращения: 19.03.2016).

з цифику и подразделяются на три основных вида: социально-правовые, тематические (биографические) и генеалогические запросы1, что учитывается при регистрации. 0 Для повышения эффективности при работе с обращениями граждан социально-£ правового характера, связанными с поиском мест хранения документов по лично-^ му составу, разработан модуль «Рекомендательная картотека», который представ° ляет собой базу данных, содержащую сведения о местах хранения документов по о личному составу предприятий, учреждений и организаций на территории Санкт-д Петербурга. Главным условием эффективного использования модуля «Рекоменда-ш тельная картотека» является поддержание его в актуальном состоянии, то есть О постоянное обновление и дополнение содержащейся в нем информации. Использование данного модуля также позволило сократить время оказания консультаций гражданам по их устным обращениям в Комитет по телефону и на личном приеме. В целом внедрение системы решает следующие задачи:

Унификация в организации работы с обращениями граждан в Комитете, а также в подведомственных ему архивных учреждениях на основе единого подхода;

Возможность подготовки ответов и отчетов по единым формам, в т. ч. в соответствии с требованиями Пенсионного фонда Российской Федерации, органов государственной власти;

Использование единой справочной информации;

Электронный обмен обращениями между Комитетом и подведомственными ему архивными учреждениями.

Еще одним шагом в направлении совершенствования работы с обращениями граждан стала возможность пользователям сети интернет посредством информа-ционно-услугового портала «Архивы Санкт-Петербурга» (далее - Портал), направлять обращения в Комитет в электронном виде2. Обращения с Портала проходят автоматическую регистрацию в модуле «Запросы», о чем граждане получают уведомление. В итоге, из процесса работы с обращениями исключается этап ручной регистрации, а также направление ответа в бумажном виде.

Статистика количества обращений граждан в Комитет за период с 2013 по 2015 гг.3 приведена в табл. 1:

Увеличение в три раза количества обращений граждан через Портал за период с 2013 по 2015 гг. свидетельствует о востребованности у населения такой формы организации диалога с органами власти. В перспективе это может привести к значительному уменьшению количества традиционных письменных обращений в Комитет. Вместе с тем, автоматизация данного процесса позволила в условиях значительного увеличения количества обращений не привлекать к этой работе дополнительные кадры, что позволяет говорить об эффективности внедряемых в деятельность Комитета информационных технологий.

Таким образом, применение технологий, позволяющих автоматизировать работу с обращениями граждан, дает возможность повысить производительность труда, в большей части исключить из процесса ручной труд, сократить время рассмотрения обращений граждан, оптимизировать выполнение отдельных операций, кон-

1 Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» С. 104. [Электронный ресурс] / Сайт Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/ news/ read/2686 (дата обращения: 12.03.2016).

2 Автоматизированная информационная система «Государственные архивы Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] / Сайт Санкт-Петербургского информационно-аналитического центра. URL: http://www.iac.spb.ru/projects/is2/13 (дата обращения: 19.03.2016).

3 Архивный комитет Санкт-Петербрга. Обзоры обращений [Электронный ресурс] / Сайт Администрации Санкт-Петербурга. URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/obrasheniya-grazhdan/obzory-obrashenij (дата обращения: 15.03.2016).

Таблица 1 _о

Статистика количества обращений граждан в Архивный комитет Санкт-Петербурга аза период с 2013 по 2015 гг. ^

Годы Поступило с портала «Архивы Санкт-Петербурга» Всего поступило

тролировать сроки исполнения обращений как в Комитете, так и в подведомственных ему архивных учреждениях. Функция формирования отчетов о количестве, тематике, сроках исполнения обращений позволяет на постоянной основе проводить аналитическую работу по изучению характера и результатов рассмотрения обращений граждан.

Во все времена повышение квалификации специалистов является одной из важнейших задач органов государственной власти. Для этого необходимо: в обязательном порядке определять для работников, отвечающих за рассмотрение обращений граждан, квалификационные требования; периодически проводить мероприятия по обмену опытом работы, семинары, курсы повышения квалификации, использовать формы выездных семинаров-совещаний, круглых столов; активнее практиковать направление специалистов по организации работы с обращениями граждан на стажировки в вышестоящие органы государственной власти.

Кроме того, необходимо создавать специализированные подразделения, отвечающие за работу с обращениями граждан, либо укреплять уже имеющиеся структуры. Архитектура органа государственной власти должна быть такова, что структурное подразделение, занимающееся работой с обращениями граждан, должно быть самой крупной структурной единицей . Это требует ответственного и серьезного предметного подхода. И не только с точки зрения привлечения специалистов, но и с позиции пополнения и обновления ими своих теоретических и практических знаний.

По результатам проведенного в статье исследования можно сделать следующие выводы. Совершенствование принципов, нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан, а также развитие информационных технологий и кадрового потенциала в органах государственной власти способствуют внедрению новшеств в организацию и технологию работы с обращениями. Практика работы Архивного комитета Санкт-Петербурга показывает, что применение информационных технологий позволяет расширить возможности диалога граждан с органами государственной власти.

Таким образом, в целях совершенствования организации работы с обращениями граждан в органы государственной власти необходимо принимать следующие меры: повышать уровень информационной открытости данной работы, идти по пути минимизирования бюрократических подходов, поддерживать нормативно-правовую и методическую базу в актуальном состоянии, активно внедрять в деятельность органов государственной власти современные информационные технологии, а также на постоянной основе осуществлять переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских служащих, отвечающих за работу с обращениями граждан.

^ Литература

о 1. Жеребцова Л. А. Организация работы с обращениями граждан в органах государственной в власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х - настоящее время). Дисс.

£ канд. ист. наук: 05.25.02. М. : ВНИИДАД, 2008.

^ 2. Кабашов С. Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное ° пособие. М. : Флинта: Наука, 2010.

н- 3. Лапин А. Е., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности ш взаимодействия населения и власти // Вестник Удмуртского университета. Экономика

И право. 2013. Вып. 1. С. 107-114.

о 4. Толпегин П. В. Организационно-правовое положение подразделений федеральных и региональных органов государственной власти, занимающихся рассмотрением обращений граждан и организаций: с использованием методов интеллектуального анализа данных. М. : Ц^Б ЛЕНАНД, 2013.

1. Zherebtsova L. A. The organization of work with addresses of citizens in public authorities and their selection on the state storage (the beginning of the 1990th - the present) . Dissertation. M. : Russian Research Institute of Document Science and Archiving , 2008. (rus)

2. Kabashov S. Yu. The organization of work with addresses of citizens in the history of Russia . Manual. M. : Flinta: Science , 2010. (rus)

3. Lapin A. E., Borisov N. I. Addresses of citizens as instrument of increase of efficiency of interaction of the population and power // Bulletin of the Udmurt University. Economy and law . 2013. Is. 1. P. 107-114. (rus)

4. Tolpegin P. V. Organizational legal status of divisions of the federal and regional public authorities, which are engaged in consideration of addresses of citizens and the organizations: with use of methods of data mining . M. : URSS LENAND, 2013. (rus)